行 政 法 院 判 決 八十八年度判字第三九六四號
原 告 國寶聯線文化事業股份有限公司
代 表 人 甲○○
被 告 行政院新聞局
右當事人間因廣播電視法事件，原告不服行政院中華民國八十七年十一月九日台八十
七訴字第五五三四九號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文
原告之訴駁回。
事 實
本件被告據台灣省政府衛生處移送資料，以原告製播之衛星頻道「國寶電視台」，於八十六年九月三日及同年、月十二日播送麗芙Ｅ．Ｐ．Ｏ食品廣告，內容敍及功能退化、皮膚老化、頭暈．．．馬上恢復．．．降低膽固醇、防止高血壓等涉及療效詞句，違反食品衛生管理法第二十條規定，經台北市政府衛生局以八六北市衛七字第八六二六七八六五○○號行政處分書處委播之雿赫有限公司罰鍰在案，前開事實有違廣播電視法第二十一條第二款及第二十九條之一規定，乃依同法第四十五條之二規定，於八十六年十二月三日以維廣五字第一六八四五號函處原告罰鍰三萬元（折合新台幣九萬元）。原告提起訴願、再訴願均遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨略謂︰一、按廣播電視法第二十一條雖規定違背政府法令者，應受處罰。惟其違規行為限於無線電「節目」內容，而且係直接違反政府法令始得受罰。若非無線電視「節目」內容，或並非該人違反政府法令，均不得以之受罰。又有線電視法自民國八十二年八月十一日公布施行後，即為有線電視營運及播送之特別法。從而現行之廣播電視法所規範之電視，僅限於「無線」電視台及廣播電台；與有線電視法所規範之「有線」電視播送系統，系統經營者及頻道經營者已無直接關連。即使有關連，依特別法優先普通法適用原則，也應優先適用有線電視法。換言之，頻道經營者之組織及播送行為，應屬有線電視法規範之對象（參考有線電視法第二條第四款及同法第三十二條第一項後段），其經營之電視播送，係有線電視播送而非無線電視之播送，自不受廣播電視法之規範處罰。而有線電視法第八章對系統經營者之罰則章，又無準用於頻道經營者，頻道經營者即使違反有線電視法，在法無明文處罰下，自不應受有線電視法之處罰。故本件，原告在錄影帶之租售及發行上，雖受廣播電視法之規範，但因係在有線電視播送本件廣告，應無廣播電視法之適用，被告之逕以廣播電視法處罰原告，即有不應適用法令而予以適用之違法。二、對於食品利用大眾傳播工具，播載虛偽、誇張、捏造事實或易生誤解之宣傳或廣告，固違食品衛生管理法第二十條、第三十三條第二款之規定，但其行為人為雿赫有限公司，並非原告。原告既不違反食品衛生管理法，則被告一面依據廣播電視法第二十一條第二款處分原告，另一面卻無法具體舉證原告為何違反食品衛生管理法第二十條；顯見其對違規事實之認定，即有違誤。三、再查，即使有具體事證證明原告有違反廣播電視法第二十一條第二款之事，惟該法第二十一條所規範之客體，係節目內容而非廣告內容，原告當時所屬頻道播出之節目內容並無違法及不當，被告卻以託播人雿赫有限公司之廣告內容違規為由，改處罰原告，其認定事實亦有違誤。四、又被告認分別依食品衛生管理法及廣播電
視法處罰托播之雿赫有限公司及播送之原告，並不涉及一事兩罰；換言之，並無中央法規標準法第十六條之適用。惟除刑事訴訟法明文將「同一案件」解析為被告同一、犯罪事實同一之法律明確概念之外，行政法域並無任何法令，如同原證五駁回理由所自行界定「同一案件」，指行為主體、構成要件、法律效果必須同一。則被告又有何法令依據，認定中央法規標準法第十六條所指同一事項不是指「社會事實之同一」，而一定是其所自稱之行為主體、構成要件、法律效果必須同一之事項始稱為同一事項﹖若由行政處罰之合目的性之意旨，本件確實有一事兩罰之不當之處。故請求撤銷原處分及訴願、再訴願決定。
被告答辯意旨略謂︰一、按廣播電視法第二十九條之一規定：「廣播電視節目供應事業之設立，應經新聞局許可，其節目內容及有關管理事項準用第二十一條、第二十五條、第二十八條及第三十四條之規定。」同法第二十一條規定：「廣播電視節目內容，不得有左列情形之一：損害國家利益或民族尊嚴。違背反共復國國策或政府法令。煽惑他人犯罪或違背法令。傷害兒童身心健康。妨害公共秩序或善良風俗。散佈謠言、邪說或淆亂視聽。」復查廣播電視法第四十五條之二規定：「違反第二十九條之一之規定，經營、策劃、製作、發行或託播廣播電視節目、廣告、錄影節目帶者，處三千元以上，三萬元以下罰鍰，並沒入其節目。」按廣播電視法第四十五條之二所指之「經營、策劃、製作、發行或託播廣播電視節目、廣告、錄影節目帶者」，依同法第二條第十一款之規定，乃稱其為「廣播電視節目供應事業者」，查原告領有廣播電視節目供應事業許可證（許可字號：強廣字第一一八四一號），其為廣播電視節目供應事業應無疑義，屬廣播電視法第二十九條之一之管理範疇；違反者，依廣播電視法處罰，自不待言。查有線電視法所規範者為有線電視經營者及頻道經營，廣播電視節目供應事業並不在規範範疇內。本案原告係本局設立有案之廣播電視節目供應事業，屬廣播電視法規範之對象，本局依法核處，並無違誤，原告顯係對前揭法規適用，有所誤解。二、卷查本案原告國寶聯線文化事業股份有限公司係本局設立有案之廣播電視節目供應事業，其所製播之衛星頻道「國寶電視台」，於八十六年九月三日及同年同月十二日宣播之「麗芙Ｅ．Ｐ．Ｏ」食品廣告，其內容有功能退化、皮膚老化、頭暈．．．馬上恢復．．．降低膽固醇、防止高血壓等詞句，涉及療效，違反食品衛生管理法第二十條規定，且經台北市政府衛生局核處委播之「雿赫有限公司」行政處分在案。是原告之行為顯已違反廣播電視法第二十一條第二款節目內容不得違背「政府法令」之規定。原告另稱廣播電視法第二十一條所規範之客體，係節目內容而非廣告內容，原告不得因此而受處分。查同法第三十二條規定：「第二十一條之規定，於廣告內容準用之。」因之廣播電視法第二十一條所規範之客體，係包含節目及廣告內容。同法第二十九條之一規定其節目內容及有關管理事項準用第二十一條規定，所謂有關管理事項即包括廣告管理。原處分以違反廣播電視法第二十一條第二款及同法第二十九條之一規定，爰依同法第四十五條之二處以罰鍰新臺幣玖萬元，於法並無不合。三、原告訴稱：本案託播者為雿赫有限公司，而非原告，原告無違反食品衛生管理法之事實，原處分機關就同一違規事實一事兩罰，有違中央法規標準法第十六條規定，原處分機關對原告處以罰鍰不當云云。按原處分機關以系爭廣告內容述及誇張、療效詞句違反食品衛生管理法第二十條規定，且經台北市政府確認屬實，並對該託播業主「雿赫有限公司」行政處分在案，是該廣告內容違背政府法令甚明，原告
為廣播電視節目供應事業，任令該違法廣告於其頻道中播送，有違廣播電視法第二十一條第二款及同法第二十九條之一規定，乃處以罰鍰，於法並無不合。原告所稱並無違反食品衛生管理法事實，顯係對法律有所誤解，又廣播電視法第二十一條第二款及同法第二十九條之一規定與食品衛生管理法第二十條規定，其行為主體、構成要件、法律效果均不同，無中央法規標準法第十六條特別法優於普通法原則之適用，亦不涉及一事兩罰，原告製播之頻道中所播送之「麗芙Ｅ．Ｐ．Ｏ」廣告內容違反法律強制禁止規定，事實灼然明確，本局爰依廣播電視法第四十五條之二處原告新台幣玖萬元並無違誤，故請求駁回原告之訴。
理 由
一、按「廣播電視節目供應事業之設立，應經新聞局許可，其節目內容及有關管理事項準用第二十一條、第二十五條、第二十八條及第三十四條之規定。」為廣播電視法第二十九條之一所規定。「廣播、電視節目內容，不得違反政府法令」，「第二十一條之規定，於廣告內容準用之。」同法第二十一條第二款、第三十二條定有明文。又違反第二十九條之一之規定，經營、策劃、製作、發行或託播廣播電視節目、廣告、錄影節目帶者，處三千元以上、三萬元以下罰鍰，並沒入其節目，復為同法第四十五條之二所規定。本件原告於八十六年九月三日及同月十二日播送雿赫公司所委託播出之麗芙ＥＰＯ食品廣告，內容敍及功能退化、皮膚老化、頭暈．．．馬上恢復．．．降低膽固醇、防止高血壓等涉及療效詞句，違反食品衛生管理法第二十條規定一節，原告並不爭執，雿赫公司因而經台北市政府衛生局處以罰鍰在案，亦有處分書附原處分卷可稽，原告所為違反廣播電視法第二十一條第二款、第二十九條之一規定，經被告依同法第四十五條之二之規定，處以三萬元即新台幣九萬元之罰鍰，合無不合。二、原告雖主張：（一）有線電視法於八十二年八月十一日公佈，為有線電視營運及播送之特別法，該法僅對系統經營者之行為有處罰之規定，對於頻道經營者則無，原告非系統經營者，自非有線電視法處罰之對象。又系爭廣告係在有線電視上播送，廣播電視法自有線電視法公佈施行後，其規範之對象僅限於無線電視及廣播業者，被告援引廣播電視法第二十一條第二款、第二十九條之一、第四十五條之二規定，處罰原告，並無法律依據。（二）何況，廣播電視法第二十一條第二款所規範者，以節目內容為限，廣告則不與之，被告以原告受託所播廣告內容違法，依廣播電視法處罰原告，亦有未合。（三）違反食品衛生法者為雿赫公司，並非原告，被告既不能證明原告有違反食品衛生法規定之行為，其依廣播電視法處罰原告亦無法律上依據。（四）本案僅有一播送廣告之行為，雿赫公司既已受罰，被告再處罰原告，實有一事二罰之違誤。
三、按廣播電視法係民國六十五年一月八日制訂公佈，施行至原告行為時仍為有效之法律。該法第二條第二款規定，稱電視者，指以無線電或有線電傳播聲音、影像，藉供公眾直接收視與收聽。有線電視法於八十二年八月十一日制訂公佈，其第二條規定，有線電視：指以鋪設電纜方式傳播影像聲音供公眾直接收視、收聽。故原告違章時，廣播電視法及有線電視法均為有效之法律。廣播電視法制訂於前，有線電視法制訂於後，後者之適用範圍較前者為小，兩相比較，有線電視法應為廣播電視法之特別法，廣播電視法則居於普通法之地位，有關有線電視之管理或處罰等有關事項，如有線電視法有規定者，固應依有線電視法之規定，有線電視法所未規定者，自仍依普通法
即廣播電視法規定適用之。查原告為廣播電視法第二十九條之一規定之廣播電視節目供應業者，領有廣播電視節目供應事業許可證（強廣字第一一八四一號，見再訴願卷），其所播出者，不論係節目或廣告，均應受廣播電視法第二十一條及第三十二條規定（第三十二條規定：第二十一條之規定，於廣告內容準用之）之限制，原告主張廣播電視法第二十一條規定僅以節目為適用之對象，忽略第三十二條有關廣告之管理準用第二十一條之規定，其主張本件所播者為廣告，應無該條之適用，顯有誤會。又行為時有線電視法對於系統經營者之罰則規定（該法第八章），雖無準用頻道經營者之規定，故對於原告之行為，並無有線電視法處罰規定之適用。惟廣播電視法既有處罰之規定，揆之前述說明，被告依該法第四十五條之二處以原告罰鍰，即無不合。四、又食品衛生管理法第二十條規定，對於食品、食品添加物或食品洗潔劑，不得藉大眾傳播工具或他人名義，播載虛偽、誇張、捏造事實或易生誤解之宣傳或廣告。此為法律之禁止規定。又由於該法係針對食品衛生所為之管理規定，故第六章之罰則，亦以食品經營、製造、販賣、貯存、加工、輸出、輸入者為對象，本件廣告託播人雿赫公司因而經台北市衛生局依食品衛生管理法之規定予以處罰在案。至於原告係違規廣告之播出者，其對違規廣告之內容仍與播出，亦有違反食品衛生管理法第二十條規定之行為，但其非食品有關業者，而係電視節目供應業者，違反秩序罰之構成要件與雿赫公司並不相同，行為主體亦異，被告依廣播電視法規定予以處罰，並無一事二罰之違誤。
五、至於中央法規標準法第十六條規定，法規對於其他法規所規定之同一事項而為特別規定者，應優先適用之。乃在說明特別法與普通法之適用關係，本件所涉有線電視法及廣播電視法之關係，業已說明如理由二，原告指被告違反中央法規標準法第十六條之規定，有一事二罰之違誤，亦無可取。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中 華 民 國 八十八 年 十一 月 二十五 日
行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 評 事 曾 隆 興
評 事 蔡 進 田
評 事 鄭 淑 貞
評 事 徐 瑞 晃
評 事 張 瓊 文
右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 賀 瑞 鸞
中 華 民 國 八十八 年 十一 月 二十五 日
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