行 政 法 院 判 決 八十八年度判字第三九一二號
原 告 甲○○
被 告 乙○○
右當事人間因退休補償金事件，原告不服考試院中華民國八十七年八月二十四日八七
考台訴決字第一八六號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文
原告之訴駁回。
事 實
緣原告原任苗栗縣警察局秘書，於民國八十六年十二月二十八日向被告申請補發退休金其他現金給與，經被告於八十七年一月六日以八七台特三字第一五七四二四一號書函答復確實無法同意照辦。原告不服，提起訴願、再訴願均遭駁回，遂提起本訴。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨及補充理由略謂︰一、本案爭議關鍵：㈠行政救濟應以先法律後命令為審理爭議原則但訴願、再訴願決定則主張先命令而後法律是為本案爭議者之一。㈡原告退休行為當時公務人員退休法第八條第一項明定「其他現金給與」為計發退休金之一部分憲法第十五條明文規定保障個人財產權被告在上項法律修正前逕以「合理平衡各級政府負擔問題」之不當理由以命令推翻當時仍有效之法律規定肇成損害退休人員之權益是為爭議者之二。㈢原告各個依法修正前公務人員退休法屆齡命令退休，而核定發給之退休金純係行政官署對特定個人所為特定事件之處分，非「一般人民」均可申辦者，反之官署亦不可主觀的對一般人民而該特定事件之處分，自屬有違命令與法律牴觸者無效之原則是為爭議者之三。㈣以「行政命令」變更縮小立法修正退休法案之附帶決議，擅自主張依「八十五年度公教人員相同薪俸等級或年功俸百分之十五為補發之基數」，背棄政府誠信尊嚴與立法諸公關愛正義，實法理不容，是為爭議者四。二、公務人員退休金之核發依據為法律所定，被告藉「待遇平衡或政府財政負擔問題」以對應，但其實際確與事實不符。㈠按警察人員同屬經過國家考試和銓定及格任用之公務員但其位階核級與其他公教及公營事業員工降低一至二級，且升遷受限，工作時間日夜輪替，任務艱鉅之危勞工作，至其退休卻無法與營利事業退休人員仍可領取包括月領之主管津貼職務津貼計算退休金額內相比。八十二年一月二十日再修正退休法時，將退休法第八條訂定之「其他現金給與」刪除後，最近郵政退休人員仍繼續將主管津貼職務津貼合併本俸計算，其應領金額營利之公營事業單位可以自肥，而非營利之警察單位排除在外顯不公平。三、大法官對政務官退職酬勞金給與條例「其他現金給與」之解釋：按本年二月二十七日司法院大法官會議以四四七解釋文指出「政務官退職酬勞金給與條例月俸額計算標準所指月俸額（包括月俸、公費和其他現金給與」，參照中華民國八十二年一月二十日修正前之公務人員退休法第八條第一項「本法所稱月俸額包括本俸及其他現金給與」，可知公務員退休法規上所稱之月俸額與本俸有別，月俸額除本俸或月俸外尚包括其他現金給與在內，是以計算政務官退職酬勞金基準之「月俸額」，除月俸外亦應包括「其他現金給與」部份，可證司法獨立之精神堅守法律不溯既往之原則，以引證命令與法律牴觸無效之立法原則，公務人員退休法第八條第一項之法律效果重獲確定顯示被告之處分為違法。四、補償金計算標準欠公允：被告機關於八十四年七月十七日以兩院會銜發佈之「公教人員退休金其現金
給與補償金發給辦法」，顯示完全剝奪原告等退休行為當時之公務人員退休法第八條第一項「其他現金給與」僅規定依照八十五年度公務人員相同俸薪等級之本俸或年功俸之百分之十五％）為補償金內涵，被告怠忽職責於前，更有未經知會主管機關，行政院於七十年六月十二日單獨頒佈「全國公教人員待遇支給辦法」第七條，對工作津貼及軍職幹部服勤加給主管獎勵金不列入退休金，被告未能善盡職責出面堅持立場，肇致千萬退休人員權益受到嚴重傷害，而補償金之發給仍始於立法院八十一年十二月十九日審議公務人員退休法部分修正草案時，通過刪除該項「其他現金給與」，然立法院諸公仗義直言，確認政府有虧欠不當，有作成附帶決議：「早期退休之公務人員由於考試院及行政院迄未依據原法第八條第一項訂定「其他現金給與」數額，致其權益遭受嚴重傷害」，政府應給予合理補償，被告又擅自主張僅發給百分之十五，敷衍塞責之行為何能稱為合理補償。五、政府藉詞財政問題不惜違背法律原則，以不當命令尅扣法定之退休金其他給與，並壓迫早期退休公務人員，肇致千萬人之民怨莫此為甚。六、考試院乙○○基於法律授權，以主管機關立場，函請行政院研訂退休金現金給與部分之數額。證實主管機關之「動機」。確有給與之想法，而已付之行動。數度邀請行政院及相關單位開會研商。即可證實其確認應發給其現金給與部分，惜都以財政問題而未依法訂定。致由行政院作出暫照現職人員本俸及本人之實物代金作為計算退休金給與之標準。剋扣應發退休金現金給與部分之命令牴觸法律之舉。是為不容否認之事實。七、依據乙○○答辯書所陳述有關其他有關機關一再以政府財政困難為由。致使主管機關（考試院乙○○）多次且長達十年之久的努力無功而退。終致無成。造成千萬民怨。影響政府形象。社會不安。莫此為甚。原告曾於前訴狀中均有詳述。並建議「開源」之道。若政府有真正謀取澈底解決此項爭議。謹建言「節流」方法，兩者配合必能順利籌得財源。訂期補發，安定人心，重建政府正義新形象，全民向心。八、綜上所陳，請政府發揚愛心，誠意謀求解決此項紛爭，判決撤銷一再訴願決定及原處分。
被告答辯意旨略謂︰一、查六十八年一月二十四日修正公布之公務人員退休法第八條規定：「（第一項）本法所稱月俸額，包括實領本俸及其他現金給與。（第二項）前項其他現金給與之退休金應發給數額，由考試院會同行政院定之。」揆其立法意旨，係將其他現金給與之退休金應發給數額，授權考試院及行政院審酌政府財政狀況及現職人員待遇與退休人員所得合理平衡等因素加以考量訂定。再查公務人員退休法施行細則第十八條第一項規定：「本法第八條所稱實領本俸，為依俸給法規定之實領本俸或年功俸。」準此，公務人員退休金之計算，在考試院會同行政院訂定發布其他現金給與之退休金應發給數額前，係以公務人員俸給法規定之「實領本俸或年功俸」為基礎，亦即以公務人員俸給法第四條附表「公務人員俸給表」所列俸點折算之俸額為依據。而關於公務人員其他現金給與之退休金應發給數額，考試院前於六十八年三月間曾函行政院洽商研訂，經行政院審慎研究，基於各級政府財政負擔之考量及退休人員所得與現職人員待遇比較已能維持相當平衡，乃於同年五月七日函復考試院宜仍暫照現職人員之本俸及本人實物代金作為計算退休給與之標準。惟考試院仍極重視退休金內涵問題，自六十八年起復經多次函請行政院洽商研訂，然仍基於上述理由而未訂定。嗣於七十八年二月及十一月，本部復兩度會同行政院人事行政局邀集財政部等有關機關開會研商，認為對於退休金數額標準訂定與現職人員待遇如何維持合理平衡及各
級政府財政負擔等問題，乃有待深入研究，是以其他現金給與之退休金應發給數額，一直未予訂定。二、次查司法院大法官會議釋字第二四六號解釋：「公務人員之退休及養老，依法固有請領退休金及保險養老給付之權利，惟其給付標準如何，乃屬立法政策事項，仍應由法律或法律授權之命令定之。公務人員退休法第八條第二項就同條第一項所稱『其他現金給與』之退休金應發給數額，授權考試院會同行政院定之。．．．而七十年六月十二日行政院訂頒之全國軍公教人員待遇支給辦法第七條則對工作津貼及軍職幹部服勤加給、主官獎助金，不列入退休（役）、保險俸額內計算，乃係斟酌國家財力而為者，尚未逾越立法或立法授權之裁量範圍，與憲法並無牴觸。」故公務人員退休金其他現金給與之退休金應發給數額，在考試院與行政院未會同訂定前，實無法據以執行。由於政府多年來未能依公務人員退休法第八條第二項規定訂定公務人員退休金其他現金給與應發給數額，且由於訂定上開應發給之合理數額確有困難，立法院乃於八十一年十二月二十九日審議公務人員退休法部分條文修正草案時，通過刪除該項其他現金給與規定，並作成附帶決議：「早期退休之公務人員，由於考試院及行政院迄未依據原法第八條第二項訂定『其他現金給與』數額，致其權益遭受嚴重傷害。本法修正通過後早期退休公務人員之權益，應由政府給與合理補償。」本部及行政院人事行政局等有關機關基於如訂定其他現金給與應發給數額，則將涉及追溯補發及優惠存款等問題，恐非政府財力所能負擔，此一長久以來一直無法解決之問題，將更懇宕難決，乃依據上開立法院之附帶決議，多次與財主機關及退休人員代表研商合理之補償方案，嗣於八十三年十一月二十三日在行政院人事行政局、主計處、財政部及本部與退休人員代表協調會上，對於補償標準終於達成初步之共識，同意按同等級現職人員本俸之相當百分比訂定補償標準，並決議由行政院人事行政局會同有關機關精算後提出結論。案經行政院人事行政局積極協調財立機關及省市政府數度會商獲致共識意見，決定按退休、撫卹、資遺人員八十五年度同等級現職公務人員俸額百分之十五作為每一基數之補償金額，再乘以退休年資應領一次退休金基數之標準計算，並分三年發給。行政院爰於八十四年七月三日以台八十四人政給字第二四四八八號函將上述有關公教人員退休金其他現金給與補償標準暨其相關意見函送考試院，考試院即交由本部據以擬具「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法草案」，商得教育部、行政院人事行政局及省市政府同意後，報經考試院於八十四年九月十四日院會審議通過，並於八十四年十月十七日與行政院會銜發布施行，以為發放補償金之依據，並解決政府長久以來無法訂定發給其他現金給與應發給數額之問題。三、復查六十八年一月二十四日修正公布之公務人員退休法第八條規定之其他現金給與之退休金應發給數額，係授權考試院會同行政院訂定，是以該項其他現金給與並非等同於扣除本（年功）俸後之各項法定加給總額，已如前述。且上開規定於八十二年一月二十日經總統明令修正公布公務人員退休法時業經刪除，並自八十四年七月一日施行，有關其他現金給與之退休金已無訂定發給之法源依據，準此，依上開公務人員退休法辦理退休之公務人員，其退休金基數內涵及其他現金給與補償金均未包括本（年功）俸以外之各項加給。因查警察人員管理條例第三十五條規定：「警察人員之退休除依左列規定外，適用公務人員退休法之規定．．．」是以，同依上開公務人員退休法辦理退休之警察人員，其退休金基數內涵及其他現金給與補償金自亦應不包括各項加給。又立法院在審議上開公務人員退休法修正草案刪除上開規定時，已瞭解行政機關無法訂
定補發其他現金給與之退休金應發給數額，爰決議「由政府給與合理補償」，考試院與行政院乃據以訂定「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法」，以為適當之補償。此項為維護退休公教人員之權益所訂定之法規命令，於法洵屬適當，並無違誤。請判決駁回原告之訴。
理 由
查民國四十八年十一月二日修正公布之公務人員退休法第六條、第七條及第八條分別規定：「一次退休金，以退休人員最後在職時之月俸額、及本人實物代金為基數」；「月退休金，除本人及眷屬實物代金與眷屬補助費十足發給外，按月照在職同職等人人員月俸額百分之七十五至九十給與」；「本法所稱月俸額，包括實領本俸及其他現金給與」。復查五十五年十二月三日修正發布之公務人員退休法施行細則第十八條規定：「本法第八條所稱實領本俸及其他現金給與應依俸給法之規定，但得依現行待遇，包括統一薪俸、生活補助費、職務加給三項併計。」且查當時退休給與已按上開條文中之但書規定，亦即按當時待遇包括「統一薪俸」、「生活補助費」、「職務加給」三項併計發給，自不發生疑義。惟五十九年七月一日以後，政府為提振現職公務人員之工作士氣，並避免退休人員給與超過現職人員待遇，是以在有限經費預算下，對待遇制度作較大幅度之變革，即將原支之「統一薪俸」、「生活補助費」、「職務加給」合併為「俸額」一項，並列為退休給與計支內涵，另增支「工作補助費」一項，僅對負有實際工作之現職人員支給，故不列為退休金基數之內涵，以使現職人員之待遇能作較大幅度之提高，並與退休人員之所得維持較為合理之差距。惟退休人員認為「工作補助費」應屬公務人員退休法中之「其他現金給與」，而要求補發。考試院為解決實際困難，乃提出公務人員退休法部分條文修正草案，案經立法院審議決議維持原第八條條文作為第一項，另增列第二項規定：「前項其他現金給與之退休金應發給數額，由考試院會同行政院定之。」並於六十八年一月二十四日修正公布。揆諸前開六十八年一月二十四日修正公布之公務人員退休法第八條第二項之立法意旨，係將其他現金給與之退休金應發給數額，授權考試院及行政院審酌政府財政狀況及現職人員待遇與退休人員所得合理平衡等因素加以考量訂定，並未明示應包括法定職務加給、專業加給及地域加給等項目。復查七十一年二月二日修正發布之公務人員退休法施行細則第十八條第一項規定：「本法第八條所稱實領本俸，為依俸給法規定之實領本俸或年功俸。」準此，公務人員退休金之計算，在考試院會同行政院訂定發布其他現金給與之退休金應發給數額前，係以公務人員俸給法規定之「實領本俸或年功俸」為基礎，亦即以公務人員俸給法第四條附表「公務人員俸給表」所列俸點折算之俸額為依據。而關於公務人員其他現金給與之退休金應發給數額，考試院前於六十八年三月間曾函行政院洽商研訂，經行政院審慎研究，基於各級政府財政負擔之考量及退休人員所得與現職人員待遇之比較已能維持相當平衡，乃於同年五月七日函復考試院宜仍暫照現職人員之本俸及本人實物代金作為計算退休給與之標準。惟考試院仍甚重退休金內涵問題，自六十八年起復經多次函請行政院洽商研訂，然仍基於上述理由而未訂定。嗣於七十八年二月及十一月，乙○○復兩度會同行政院人事行政局邀集財政部等有關機關開會研商，認為對於退休金數額標準訂定與現職人員待遇如何維持合理平衡及各級政府財政負擔等問題，仍有待深入研究，是以其他現金給與之退休金應發給數額，一直未予訂定。又按司法院釋字第二四六號解釋：「公務人員之退休及養老，依
法固有請領退休金及保險養老給付之權利，惟其給付標準如何，乃屬立法政策事項，仍應由法律或法律授權之命令定之。公務人員退休法第八條第二項就同條第一項所稱『其他現金給與』之退休金應發給數額，授權考試院會同行政院定之。．．．而七十年六月十二日行政院訂頒之全國軍公教人員待遇支給辦法第七條則對工作津貼及軍職幹部服勤加給、主官奬助金，不列入退休（役）、保險俸額內計算，乃係斟酌國家財力而為者，尚未逾越立法或立法授權之裁量範圍，與憲法並無牴觸。」故公務人員退休金其他現金給與之退休金應發給數額，在考試院與行政院未會同訂定前，實無法據以執行。由於政府多年來未能依公務人員退休法第八條第二項規定訂定公務人員退休金其他現金給與應發給數額，且由於訂定上開應發給之合理數額確有困難，立法院乃於八十一年十二月二十九日審議公務人員退休法部分條文修正草案時，通過刪除該項其他現金給與規定，並作成附帶決議：「早期退休之公務人員，由於考試院及行政院迄未依據原法第八條第二項訂定『其他現金給與』數額，致其權益遭受嚴重傷害。本法修正通過後，早期退休公務人員之權益，應由政府給與合理補償。」乙○○及行政院人事行政局等有關機關基於如訂定其他現金給與應發給數額，則將及追溯補發及優惠存款等問題，恐非政府財力所能負擔，此一長久以來一直無法解決之問題，將更懸宕難決，乃依據上開立法院之附帶決議，多次與財政主計機關及退休人員代表研商合理之補償方案。嗣於八十三年十一月二十三日在行政院人事行政局、主計處、財政部及乙○○與退休人員代表協調會上，對於補償標準終於達成初步之共識，同意按同等級現職人員本俸之相當百分比訂定補償標準，並決議由行政院人事行政局會同有關機關精算後提出結論。案經行政院人事行政局積極協調財政主計機關及省市政府數度會商獲致共識意見，簽奉行政院核可，決定對於五十九年七月二日以後依法辦理退休、撫卹或資遺者，按八十五年度同等級現職公務人員俸額百分之十五作為每一基數之補償金額，再乘以退休年資應領一次退休金基數之標準計算，並分三年發給。經行政院於八十四年七月三日以台八十四人政給二四四八八號函將上述有關公教人員退休金其他現金給與補償標準暨其相關意見函送考試院，考試院即交由銓敘部據以擬具「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法草案」，商得教育部、行政院人事行政局及省市政府同意後，報經考試院於八十四年九月十四日院會審議通過，並於八十四年十月十七日與行政院會銜發布施行，以為發放補償金之依據，並解決政府長久以來無法訂定發給其他現金給與應發給數額之問題。又按前開公務人員退休法第八條規定之其他現金給與之退休金應發給數額，係授權考試院會同行政院訂定，是以該項其他現金給與並非等同於扣除本（年功）俸後之各項法定加給總額，已如前述。且該項規定於八十二年一月二十日經總統明令修正公布公務人員退休法時業經刪除，並自八十四年七月一日施行，有關其他現金給與之退休金已無訂定發給之法源依據，準此，依上開公務人員退休法辦理退休之公務人員，其退休金基數內涵及其他現金給與補償金均未包括本（年功）俸以外之各項加給。因查警察人員管理條例第三十五條規定：「警察人員之退休除依左列規定外，適用公務人員退休法之規定．．．」是以同依上開公務人員退休法辦理退休之警察人員，其退休金基數內涵及其他現金給與補償金自亦應不包括各項加給。綜上被告對原告所請將警察專業加給及警勤加給等其他現金給與併入退休金內涵並補發差額，函復確實無法照辦，經核並無違誤，一再訴願決定遞予維持，均無不合。本件原告起訴主張詳如事實欄之所載，除一再訴願決定業已敍明部分
不再贅述外，經查依民國六十八年一月二十四日修正公布之公務人員退休法第八條規定之其他現金給與之退休金應發給數額，係授權考試院會同行政院訂定，由於政府多年來未能依公務人員退休法第八條第二項規定訂定公務人員退休金其他現金給與應發給之數額，立法院乃於八十一年十二月二十九日審議公務人員退休法部分條文修正草案時，通過刪除該項其他現金給與規定，並作成附帶決議應予早期退休之公務人員合理補償。案經考試院與行政院於八十四年十月十七日會銜發布「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法」，以為發放補償金之依據，詳如前述。經核上開辦法係考試院會同行政院訂定之行政命令，並無違反修正後之公務人員退休法或其他法律之規定，被告自得作為辦理是項業務之依據，是被告以八十七年五月二十二日八七台特三字第一六一九九四○號書函復原告，依該辦法規定係按退休人員八十五年度同等級現職公務人員俸額百分之十五作為每一基數之補償金額，再乘以退休年資應領一次退休金基數之標準計算，並分三年發給，解決政府長久以來未能訂定發給其他現金給與之退休金應發給數額之問題，從而原告申請將警察專業加給及警勤加給等其他現金給與併入退休金基數內涵並補發差額乙節，確實無法同意照辦，於法洵無不合。綜上，原告所訴各節，均無可採，其起訴意旨難謂有理，應予駁回。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中 華 民 國 八十八 年 十一 月 十九 日
行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 評 事 廖 政 雄
評 事 趙 永 康
評 事 沈 水 元
評 事 林 清 祥
評 事 姜 仁 脩
右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 郭 育 玎
中 華 民 國 八十八 年 十一 月 二十 日