行 政 法 院 判 決 八十八年度判字第四三三八號
再 審原 告 甲○○
再 審被 告 臺中縣政府
右當事人間因平均地權條例事件，再審原告對本院中華民國八十七年七月二十三日八
十七年度判字第一四五八號判決提起再審之訴。本院判決如左︰
主 文
再審之訴駁回。
事 實
緣再審原告於民國八十三年一月二十六日，以坐落台中縣大雅鄉○○村○○路兩側土地，經再審被告認屬公共設施完竣地區，乃提出抗議書，指稱民生路（上楓段）原計畫拓為三十二公尺，但七十七年先拓為二十公尺，該路兩側各須再拓六公尺，前開路段兩邊田地為公共設施尚未完竣地區，不應該課徵地價稅。案經再審被告於八十三年三月二日、同年十二月二十七日二度派員會同相關機關、單位人員現場會勘後，因法令疑義，經函報臺灣省政府建設廳八十五年十一月十八日建四字第○六一二三號函復略以，平均地權條例施行細則第三十六條規定：「．．．前項道路以計畫道路能通行貨車為準．．．」本案因及事實認定，應由貴府依前開規定逕行核處。嗣臺灣省政府建設廳再以八十六年一月二十日建四字第六○一九○四號函復略以：「查平均地權條例施行細則第三十六條規定，．．．對該計畫道路應否全部開闢完成，並無作明確之規定，準此，本案仍請依本廳八十五年十一月十八日八五建四字第六一二三號函辦理。」再審被告乃以八十六年三月二十六日府工都字第二○四九○號函復再審原告略謂：該民生路於民國八十一年以前已開闢完成二十公尺度，並雙向均能通行貨車，其「道路」、「自來水」、「排水系統」、「電力」等四項設施均已建設完竣，即屬公共設施完竣地區，至於其土地作何種用地使用，不屬於認定範圍。再審原告及訴外人張汝恆、張美霞、蔡添水等共四人於八十六年四月十四日向再審被告提出陳情書，表示該民生路兩側各須再拓六公尺，依臺灣省交通處公路局第二區工程處第二工務段八十五年七月三十日八五－一六○－五一－一號函係「屬未完成拓道路」，且私有既成道路尚未補償，該路段兩邊土地非屬公共設施完竣地區等語。再審被告以八十六年五月九日府工都字第九六九四八號函復再審原告等四人，本案民生路關於「道路設施」部分應屬「已建設完竣」無誤。再審原告對再審被告八十六年三月二十六日府工都字第二○四九○號函不服，乃循序提起行政訴訟，經本院八十七年七月二十三日八十七年度判字第一四五八號鄰決（以下稱原判決）駁回。再審原告以本件原判決有行政訴訟法第二十八條第一款及第十款再審事由，對之提起再審之訴。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
再審原告起訴意旨及補充理由略謂：一、台中縣大雅鄉○○路屬豐原交流道特區○市○○道路，其計畫路為三十二公尺，目前路二十公尺，兩側各有六公尺尚未拓，應屬未完成之道路，有公路局第二工務段八五－一六○－五一－一號函可稽。被告認定公共設施完成地區實為違背事實，因該道路目前路二十公尺，在尚未拓二十公尺前，其中間路約三公尺部分係由私人提供道路用地，並有電力、自來水等設施，迄今該部分道路所有權仍屬私人所有，該道路顯然尚未全部開闢完成，其公共設施尚未完竣。被告認為民生路道路自來水、排水系統及電力等四項設施均已完成，即屬
公共設施完竣地區○○○道路拓工程並未全部依計畫度拓完成，該道路在日治時代及台灣光復後即有該項設施並非新的設施，不能以舊衣包裝成新衣，混淆是非，泛稱公共設施已完竣。二、被告以平均地權條例施行細則第三十六條及其補充規定認定大雅鄉○○路兩側屬公共設施完竣地區，按依平均地權條例施行細則第三十六條第二項定：「前項道路以計畫道路能通行貨車為準，自來水及電力以可自計畫道路接通輸送者為準排水系統以能排水為準。」其道路應該是指依計畫道路度開闢完成之道路，並不是指道路之度達到能通行貨車以上之道路，就可以認定道路設施完竣，再審被告以及台灣省政府即有曲解法令。查民生路依都市計畫規劃為三十二米之道路，政府既然無法一次全部徵收並辦理拓，固然可以逐年編列預算分期辦理拓，但是在未盡開闢道路之責任之前，並不能以完成部分度之拓寬後，即可認定已完成道路工程，可以任意對人民課徵地價稅，本件民生路僅完成中間二十公尺，兩側各有六公尺尚未拓，顯然被告尚未盡開闢道路的責任，既然未盡責任就不能對原告之土地有所變更其稅賦。又臺灣省政府建設廳八十六年一月二十日建四字第六○一九○四號函釋：「．．．查平均地權條例施行細則第三十六條規定，．．．對該計畫道路應否全部開闢完成，並無作明確規定，準此，本案仍請依本廳八十五年十一月十八日八五建四字第六一二三號函辦理。（即本案及事實認定，應由被告機關依平均地權條例施行細則第三十六條規定逕行核處。）．．．」其於應否全部開闢，也表明法並無作明確規定，法既無明文規定，則表示道路之開闢應按照都市計畫規劃之度開闢，才符合法律訂定之立法意旨，否則行政機關得以任意解釋，行政權任意擴張，非民主法治國家應走的方向，本件被告顯然曲解法令規定而逕行核處。況查系爭認定路段為豐原至台中港主要幹線開闢於日治時代由業主無償提供使用至今仍未補償（公路局及被告機關稱因未完成不補償），未拓前即十一至十五公尺不等既有現成道路，可以雙向通行大型客貨車、各行各業受益無窮，該道路兩側未拓前即有電力幹線設備、路基亦埋設自來水幹線，又兩側農地於五十九年馬岡農地重劃時，已有排水灌溉系統，有上楓村長證明附可稽。三、復查民生路兩側在二十公尺之外各有六公尺尚未施工，農地與六公尺未拓路地未必為同一業主，六公尺既未拓其緊鄰農地則無利用價值，卻據以課徵地價稅，顯不合理。又被告引用內政部八十三年九月五日台八十三內地字第八三八三九六七號函示乃是斷章取義，就再審原告所有上楓段一一五九地號土地為例，其前面為毗鄰未拓之六公尺計畫道路，即民生路同段一一六一－一等地號土地其所有權人並非再審原告。該道路在未開闢前，對再審原告並沒有任何使用價值，只能做農耕，率爾認定公共設施完竣，課徵地價稅，未享有利益，反而先受其害，要繳納重稅，有違為人民謀福利之政策及行政法上之平等原則。四、依工程受益費徵收條例第二條第一項規定：「各級政府於該管區域內，因推行都市建設，提高土地使用，便利交通．．．而建築或改善道路、橋樑、溝渠．．．等工程，應就直接受益之公私有土地及其改良物，徵收工程受益費．．．」司法院七六年釋字第二一二號解釋：「各級機關興辦公共工程，由直接受益者分擔費用始符公平之原則，工程受益費徵收條例本此意旨，於第二條就符合徵收工程受益費要件之工程，明定其工程受益費為應徵收，並規定其徵收之最低限額，自係應徵收。．．．」查本件系爭台中縣大雅鄉○○路，如係公共設施完竣，應上開法條及大法官解釋之規定，自系「應」徵收工程受益費，惟依台中縣大雅鄉公所八十七年三月二十四日八七雅鄉建字第二○三一
號函及八七雅鄉建字第三八一一號函復張美霞、陳桂源略謂台中縣大雅鄉○○段○○路為三十二公尺，目前僅開闢二十公尺，尚未拓至計畫度，尚未徵收工程受益費，另雅潭路與雅環路工程受益費，係依照工程受益費徵收條例辦理。由該二函可以證明政府機關對於應否徵收工程受益費相當了解，對系爭民生路認同尚未拓至計畫度，而尚未徵收，顯然認定其道路之公共設施尚未完竣。然而被告八十六年三月二十六日八六府工都字第二○四九○號函，對於道路設施之認定如下：「．．．㈢『道路設施』部分：１、查該民生路於民國八十一年以前已開闢完成二十公尺度，並雙向均能通行貨車。２、依臺灣省政府建設廳八十六年元月二十日八六建四字第六○一九○四號、八十五年十一月十八日八五建四字第○六一二三號及內政部八十三年元月十四日台（八三）內地字第八三七八一七六號函示略為：『⑴依平均地權條例施行細則第三十六條規定，對於公共設施完竣，道路部分之認定標準僅定「道路以計畫道路能通行貨車為準」，．．．道路如已符合前開．．．規定，．．．均宜劃設為公共設施完竣地區。⑵關於前開計畫道路應否全部開闢完成並無作明確之規定。』３、故本案民生路關於『道路設施』部分，應屬『已建設完竣』。㈣綜上所述，本案大雅鄉○○路兩側土地，依『平均地權條例施行細則』第三十六條及其補充規定，其『道路』、『自來水』、『排水系統』及『電力』第四項設施均已建設完竣，即屬『公共設施完竣地區』。至於其土地作何種用地使用不屬於設定要件。．．．」即認定「道路能通行貨車」即屬道路設施部分已建設完竣，但是卻忽略了「道路以計畫道路能通行貨車」其中「計畫」道路，被告不無斷章取義之嫌，其認定顯然違法。五、依行政訴訟法第二十八條規定：「有左列各款情形之一者，當事人對於行政法院之判決，得向該院提起再審之訴：適用法規顯有錯誤者。．．．當事人發見未經斟酌之重要證物者。」查本件鈞院院八十七年度判字第一四五八號判決：「原告之訴駁回」，所持理由如下：「．．．查系爭自來水、排水系統、電力均已建設完成，為原告所不爭，而道路既在六公尺以上，且能雙方通行貨車，該道路兩側土地認定屬於公共設施完竣地區，揆諸首揭規定，（即平均地權條例施行細則第三十六條第一項、第二項，其補充規定第一點、第二點。），被告為前揭函復，尚非無據。原告訴稱：前開路段目前路二十公尺，其中三十公尺係由私人提供道路用地，該路段在本省光復前即有自來水、排水系統及電力等設施，實難謂公共設施完竣等語。惟查台中縣大雅鄉○○村○○路兩側土地，其自來水、電力設施均可自民生路邊接通至兩側土地，又關於排水部分其排水溝設施亦均完成，並能排水，雖偶因雨季有積水情形，尚難據之認為排水設施未建設完竣。再關於道路設施部分，該路段於八十一年以前已開闢完成二十公尺，且可供貨車雙向通行等情，業經被告會同相關單位於八十三年十二月二十七日實地複勘屬實，至該自來水至用戶間之管線由何人所埋設，計畫道路是否政府開闢完成，均與前揭規定要件無關，原告為此主張，自非可採。從而被告以系爭民生路道路屬公共設施完竣地區，核無違誤。．．．」查再審原告並非對系爭自來水、排水系統、電力均已建設完成不爭執，本案之主要訴求固為道路之是否完竣，惟自來水、排水系統及電力設施則為其附屬設施，其四項之間相互牽連，道路未完竣，勢必影響其他三項附屬設施，在此必須釐清。次查道路之定義必須明確，因道路工程之開闢及工程受益費及地價稅之課徵，況且系爭四項之設施是否完竣係為事實認定，有現場勘查之必要，才能確定其事實之真偽，因此，原告乃請求鈞院原審評事依行政訴訟法第二十二條規
定：「行政法院得指定評事或囑託普通法院或其他機關，調查證據。」此係重要之事證調查，原審評事未予採納，不無違失，懇請鈞院指派評事主持公道，實感德便。六、查本件台中縣大雅鄉○○路，其都市○○道路，為三十二公尺，目前開闢完成使用之路二十公尺，其自來水、電力、雙向通車及排水系統等四項設施，在日治時代即有之設施，並非被告拓二十公尺所賜，前既未予課徵地價稅，而係徵田賦，基於信賴保護原則，自不應任意變更，而作不利於人民權益之認定；況查被告尚未開闢拓路三十二公尺之道路，此乃訴辯雙方所不爭之事實，被告主張依平均地權條例第二十二條第一項第二款及同法施行細則第三十六條之規定認定系爭道路公共設施完竣，顯然違法。七、被告答辯書理由三第三款道路設施部分第二目，稱內政部八十三年一月十四日台八三內地字第八三七八一七六號函說明二略謂：道路修築除由主管機關辦理外，並得由人民或團體自行修築，無論該計畫道路是否由政府開闢完成，均宜劃設為公共設施完竣地區；查其內已指明「計畫」道路，其就系爭道路即民生路而言，當然應在路三十二公尺拓完成以後始能稱為公共設施完竣。又其第三目台灣省政府交通處公路局第二區工程處第二工務段八十五年七月三十日八五－一六○－一號函，說明二已證明：「大雅鄉○○路（上楓段）屬豐原交流道特定區○市○○道路為三十二公尺，現有道路為二十公尺，屬未完成拓道路。」，並非如被告所主張係針對該計畫道路用地內之既成道路應如何辦理徵收補償事宜予以說明，應係就系爭道路目前處理情況之說明，事關本案之認定，被告顯然斷章取義。八、被告未按計畫道路路三十二公尺拓道路，對原告之利益顯有嚴重之損害，則原告所有坐落台中縣大雅鄉○○段一一五九地號土地，倘依計畫道路拓，立即面臨民生路，可以建築並臨接道路供作店舖使用，目前卻因毗鄰未拓六公尺計畫道路，導致被阻隔，雖依法可以申請建築執照，但是無通路可供進出，而致無法建築，僅能供農作使用，其課徵田賦稅自屬合理，如今反而被認定公共設施完竣，要課徵地價稅，顯然違反平等原則。九、本案於提起訴願時，在訴願書內已附大雅鄉上楓村村長證明書證明系爭民生路道路，其自來水、電力、雙向通車及排水系統等四項設施均非拓二十公尺道路所賜，此乃地方公正人士所為證明；懇請鈞院依行政訴訟法第十九條規定准許原告、被告機關、證人（上楓村村長），到庭參加言詞辯論。或依同法第二十三條規定派員到現場調查證據，以釐清事實。十、綜上，原告認為被告機關有諸多違失，本案應以都市○○○○○道路之完竣與否認定公共設施完竣。請判決廢棄原判決，撤銷一再訴願決定及原處分。
再審被告答辯意旨略謂︰一、按平均地權條例第二十二條第一項第二款規定：「公共設施尚未完竣前，仍作農業用地使用者，徵收田賦」，至於所稱「公共設施尚未完竣前」依同條例施行細則第三十六條規定：「指道路、自來水、排水系統、電力等四項設施尚未建設完竣而言。前項道路以計畫道路能通行貨車為準；自來水及電力以可自計畫道路接通輸送者為準；排水系統以能排水為準。」二、關於本案公共設施完竣地區範圍之劃定，係依下列法令規定辦理：㈠平均地權條例施行細則第三十六條及同條施行細則第三十六條補充規定。㈡再審被告六十八年二月七日研討「都市土地平均地權公共設施完竣地區範圍之認定標準」會議紀錄。㈢再審被告七十九年三月二十日研商「都市土地公共設施完竣地區範圍認定標準及編造工作事宜」會議紀錄。㈣台灣省政府建設廳六十七年十二月十一日六七建四字第一三五九○二號函及其他相關解釋令
。三、本案於八十三年十二月二十七日上午經再審被告會同相關單位實地複勘結果如下：㈠「自來水」及「電力」設施部分：１、「自來水」及「電力」設施均可自現有民生路邊按通至其兩側土地，故「自來水」及「電力」設施均已建設完竣。２、另依內政部八十六年六月二十三日台內地字第八六八七一三九號函示略為：「．．．依平均地權條例施行細則第三十六條對公共設施完竣，自來水部分之認定應以自來水管線到達而實際上有接用自來水之地區，無論自來水管線至用戶間之管線由何者埋設，均宜為公共設施自來水部分完竣地區」，併予指明。㈡「排水系統」設施部分：１、該民生路兩側排水溝設施均已完成，並能排水。２、依臺灣省政府建設廳八十年十一月二十六日八十建四字第五○六六六號函示略為：「．．．所稱『排水系統以能排水為準』係指排水系統設施能排水而言．．．。」３、依內政部八十三年九月五日台內地字第八三八三九六三號函示略為：「．．．至該道路排水設施既經興築完成兩側水溝設施，其每遇雨季積水，．．．似難謂尚未建設完竣」，故該道路之「排水系統」設施應屬建設完竣。㈢「道路」設施部分：１、該民生路於八十一年以前已開闢完成二十公尺度，並雙向均能通行貨車。２、依內政部八十三年一月十四日台內地字第八三七八一七六號說明二函示略為：「按『市區道路條例』第二條規定，都市計畫區○○○○道路均為市區道路，其修築除由該道路主管機關辦理外，依『臺灣省市區道路管理規則』第十一條規定，並得由人民或團體．．．自行修築。．．．非由政府開闢完成之計畫道路，依上開規定應屬市區道路。又依『平均地權條例施行細則』第三十六條，對於公共設施完竣，道路部分之認定標準規定『道路以計畫道路能通行貨車為準』，故本案道路如已符合前開之規定，無論該計畫道路是否由政府開闢完成，均宜劃設為公共設施完竣地區．．．。」３、至於臺灣省政府交通處公路局第二區工程處第二工務段八十五年七月三十日八五－一六○－五一－一號函，係針對該計畫道路用地內之既成道路土地應如何辦理徵收補償事宜予以函復說明，核屬另一標的，非本案審究範圍，併予指明。４、依內政部八十三年九月五日台內地字第八三八三九六三號函示略為：「．．．市區道路○○○道路度過不能一次完成者，得．．．報上級主管機關核定辦理。．．．」，又依臺灣省政府交通處公路局八十五年一月二十二日規八四－三五五－二－六○四號函示略為：「．．．本案路段按二十公尺開闢完成係依據交通部規劃之交流道連絡道路計畫初期先按二十公尺拓計畫辦理，．．．」。四、至於都市土地僅為無法臨接建築線或計畫道路者，依臺灣省政府建設廳六十七年十二月十一日六七建四字第一三五九○二號函示，應不屬於「依法不能建築地區」，併予指明。五、本案大雅鄉○○路兩側可建築用地，均得依該計畫道路（度三十二公尺）依法申請建築線指示及核發建築許可後建築使用。六、至於所陳大雅鄉公所八十七年三月二十四日八七雅鄉建字第二○三一號及八七雅鄉建字第三八一一號函係針對工程受益費徵收事宜予以函復說明，核屬另一標的，亦非本案審究範圍，併予指明。七、綜上所述，略謂本案有關大雅鄉○○村○○路兩側土地，依「平均地權條例」及其施行細則暨其他相關法令規定劃設之公共設施完竣地區，並無違法之處，原告仍執陳詞提起本訴難謂有理由，請駁回再審之訴。 理 由
按行政訴訟法第二十八條第一款所謂適用法規顯有錯誤，係指原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規相違背，或於解釋判例有所牴觸者而言。至於法律上見解之歧
異，再審原告對之縱有爭執，要難謂為適用法規錯誤，而據為再審之理由。同條第十款所謂當事人發見未經斟酌之重要證物者，係指該證物在前訴訟程序時已存在，而為當事人所不知或不能使用，今始知悉或得予利用者而言，且以如經斟酌可受較有利益之裁判者為限，始得據以提起再審之訴。本件再審原告於八十三年一月二十六日，以坐落台中縣大雅鄉○○村○○路兩側土地，經再審被告認屬公共設施完竣地區，乃提出抗議書，指稱民生路（上楓段）原計畫拓為三十二公尺，但七十七年先拓為二十公尺，該路兩側各須再拓六公尺，前開路段兩邊田地為公共設施尚未完竣地區，不應該課徵地價稅。案經再審被告於八十三年間二度派員會勘後，因法令疑義，經函報臺灣省政府建設廳八十五年十一月十八日建四字第○六一二三號函復略以，平均地權條例施行細則第三十六條規定：「．．．前項道路以計畫道路能通行貨車為準．．．」本案因及事實認定，應由貴府依前開規定逕行核處。嗣臺灣省政府建設廳再以八十六年一月二十日建四字第六○一九○四號函復略以：「查平均地權條例施行細則第三十六條規定，．．．對該計畫道路應否全部開闢完成，並無作明確之規定，準此，本案仍請依本廳八十五年十一月十八日八五建四字第六一二三號函辦理。」再審被告乃以八十六年三月二十六日府工都字第二○四九○號函復再審原告略謂：該民生路於八十一年以前已開闢完成二十公尺度，並雙向均能通行貨車，其「道路」、「自來水」、「排水系統」、「電力」等四項設施均已建設完竣，即屬公共設施完竣地區，至於其土地作何種用地使用，不屬於認定範圍。再審原告及訴外人張汝恆、張美霞、蔡添水等共四人於八十六年四月十四日向再審被告提出陳情書，表示該民生路兩側各須再拓六公尺，依臺灣省交通處公路局第二區工程處第二工務段八十五年七月三十日八五－一六○－五一－一號函係「屬未完成拓道路」，且私有既成道路尚未補償，該路段兩邊土地非屬公共設施完竣地區等語。再審被告以八十六年五月九日府工都字第九六九四八號函復再審原告等四人略謂，本案民生路關於「道路設施」部分應屬「已建設完竣」無誤。再審原告對再審被告八十六年三月二十六日府工都字第二○四九○號函不服，乃循序提起行政訴訟，經原判決駁回。再審原告以本件原判決有行政訴訟法第二十八條第一款及第十款再審事由，對之提起再審之訴。本件原判決認：「系爭自來水、排水系統、電力均已建設完成，為原告所不爭，而道路既在六公尺以上，且能雙向通行貨車，該道路兩側土地認定屬於公共設施完竣地區，揆諸首揭規定（按即平均地權條例施行細則第三十六條第一項、第二項及平均地權條例施行細則第三十六條補充規定第一點、第二點），被告為前揭函復，尚非無據。原告訴稱：前開路段目前路二十公尺，其中十公尺係由私人提供道路用地，該路段在本省光復前即有自來水、排水系統及電力等設施，實難謂公共設施完竣等語。惟查台中縣大雅鄉○○村○○路兩側土地，其自來水、電力設施均可自民生路邊接通至兩側土地，又關於排水部分其排水溝設施亦均完成，並能排水，雖偶因雨季有積水情形，尚難據之認為排水設施未建設完竣。再關於道路設施部分，該路段於八十一年以前已開闢完成二十公尺，且可供貨車雙向通行等情，業經被告會同相關單位於八十三年十二月二十七日實地複勘屬實，至該自來水至用戶間之管線由何人所埋設，計畫道路是否政府開闢完成，均與前揭規定要件無關，原告為此主張，自非可採。從而被告以系爭民生路道路屬公共設施完竣地區，核無違誤。一再訴願決定遞予維持，俱無不合。原告起訴論旨，為無理由」，因而駁回再審原告前訴訟程序之訴。核其所適用之法規，並無
與該案應適用之現行法規相違背，或與解釋判例有所牴觸之情形，自難謂原判決有行政訴訟法第二十八條第一款再審事由。再審原告主張，系爭民生路僅完成中間寬二十公尺，兩側各有六公尺尚未拓寬，應屬公共設施未完竣地區，不應課徵地價稅；再審被告以「道路能通行貨車」即屬道路設施部分已建設完竣，忽略了「道路以計畫道路能通行貨車」其中「計畫」道路之定義，其認定顯然違法云云，業經再審原告於原訴訟程序提出，為原判決詳述理由而不採，核屬本院取捨證據、認定事實職權之行使，再審原告對之縱有爭執，要難謂為原判決適用法規錯誤，而據為再審理由。又本件再審原告並未提出任何在前訴訟程序時業已存在，而為其所不知或不能使用，今始知悉或得予利用，且如經斟酌可受較有利益之裁判之證物，核與首開當事人發見未經斟酌之重要證物之說明不合，自亦難謂原判決有行政訴訟法第二十八條第十款再審事由。至再審原告其餘主張，無一與行政訴訟法第二十八條各款所規定之再審事由相符。綜上所述，本件再審原告再審意旨，並無再審理由，應予駁回。本件事證已臻明確，並無行言詞辯論或另行調查證據之必要，併予指明。據上論結，本件再審之訴為無理由，爰依行政訴訟法第三十三條、民事訴訟法第五百零二條第二項，判決如主文。
中 華 民 國 八十八 年 十二 月 三十 日
行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 評 事 陳 石 獅
評 事 彭 鳳 至
評 事 黃 合 文
評 事 林 茂 權
評 事 王 立 杰
右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 王 福 瀛
中 華 民 國 八十九 年 一 月 三 日