最 高 行 政 法 院 判 決
95年度判字第02069號
上 訴 人 戊○○
乙○○
丁○○
丙○○
被 上訴 人 宜蘭縣宜蘭市公所
代 表 人 黃定和
訴訟代理人 李秋銘律師
上列當事人間因回饋金事件，上訴人對於中華民國94年6月22日
臺北高等行政法院92年度訴字第4466號判決，提起上訴，本院判
決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人以被上訴人因籌設宜蘭縣宜蘭市○○段垃圾衛生 掩埋場（下稱系爭垃圾掩埋場），依其88年2月「宜蘭市○ ○段垃圾衛生掩埋場協議書」之約定，應自88年2月1日至94 年1月31日止共計6年，以每年12月底設籍於宜蘭市之人口數 每人每年新臺幣（下同）130元計算，回饋系爭垃圾掩埋場 週邊300公尺範圍內（涉及宜蘭市南僑里及員山鄉七賢村） 之現住戶，每年給付宜蘭縣員山鄉七賢村臨垃圾衛生掩埋場 周邊300公尺（起訴狀誤載為3公尺）範圍之13名住戶206萬 元，上訴人係屬上列13名住戶之一，被上訴人自88年至92年 應給付上訴人各792,310元，惟僅給付上訴人各185,895元， 尚欠上訴人各606,415元未給付，屢催不理，遂提起本件給 付訴訟。
二、上訴人起訴主張略謂：㈠上開「宜蘭市○○段垃圾衛生掩埋 場協議書」之作成，係因考量系爭垃圾掩埋場附近民眾之特 別犧牲，並避免附近居民抗爭所為。該協議書有二種版本， 第一版為被上訴人以88年1月16日88市清字第1050號函檢送 者，第二版為被上訴人以88年3月29日88市清字第4953號函 檢送者，二版本就一般回饋金皆明定以「回饋本垃圾衛生掩 埋場週邊300公尺範圍內之規定住戶」為發放對象。且因涉 及七賢村及南僑里之一般回饋金，乃於第二版之協議書增列 ：「經協商回饋員山鄉七賢村每年206萬元，其餘回饋本市 南僑里」，是被上訴人於系爭垃圾掩埋場設置時即依上開協 議書第一版派人現場測量符合距掩埋場300公尺之現住戶而 分別製作名冊，並據以為協議書之附件。㈡被上訴人所提出
之88年1月31日「宜蘭市○○段垃圾掩埋場協議結果同意書 」未經上列13名住戶（含上訴人）簽署同意，其是否等同於 協議書之一般回饋金尚有疑慮；況上開同意書將給付範圍擴 及員山鄉七賢村全村住戶與距掩埋場1000公尺內之住居，顯 與特別犧牲之法理不符。又宜蘭市南僑里一般回饋金發放對 象僅距掩埋場300公尺內之現住戶，故被上訴人不要求員山 鄉公所依「宜蘭市○○段垃圾衛生掩埋場（距200～300）回 饋清冊（七賢村）」發放，顯與協議書規定不符。㈢被上訴 人將每年應全數發放予七賢村距建蘭段垃圾掩埋場300公尺 內13戶住戶回饋金206萬元，轉請宜蘭縣員山鄉公所代發放 ，該鄉公所再交由七賢村辦公處發放，而七賢村辦公處籌組 回饋金管理委員會並自行訂立分配參考方式，違法分發予七 賢村各鄰里村民及村內各團體，使上列300公尺內13名住戶 實際上每年僅分配50萬元等情，此有證人陳東志證述可參， 且與所呈經費收支報表記載相符。惟按地方制度法第60條、 宜蘭縣各鄉（鎮、市）村（里）民大會暨基層建設座談會實 施自治條例第4條、第7條第1項、第8條、第11條第1項前段 及第19條規定，七賢村村民大會並無權限成立回饋金管理委 員會，且回饋金屬300公尺內13戶住戶所有，非屬全體村民 ，300公尺內住戶並無授權成立回饋金管理委員會、亦未全 部參與村民大會、更未全部為回饋金管理委員會之成員，且 村民大會並無作成紀錄決議成立回饋金管理委員會，故回饋 金管理委員會並無成立之法源基礎，則由回饋金管理委員會 分配每年206萬元更無權源。至證人陳東志稱回饋金管理委 員會之目的在分配回饋金亦無法源基礎。又回饋金管理委員 會內300公尺13戶住戶中僅2人（即證人陳東志、程素英）為 代表，其決議對其餘距300公尺內之住戶並無拘束力。㈣含 上訴人在內之13戶代表於91年12月26日與被上訴人之當時代 表人甲○○市長協議，該會議紀錄益證被上訴人亦知悉其先 前之處置恐有失當之處。㈤被上訴人對於員山鄉公所、七賢 村辦公室違法濫發使七賢村300公尺範圍外村民均有領取一 般回饋金之行為，依民法第224條規定對該使用人或代理人 之故意或過失應負有責任。為此，依行政訴訟法第8條第1項 規定及「宜蘭市○○段垃圾衛生掩埋場協議書」第4條第2款 約定，求為判決被上訴人應給付上訴人各606,415元（原判 決誤繕為60,6415元）等語。
被上訴人則以：㈠被上訴人為順利興建系爭垃圾掩埋場，對 於附近村里予以金錢補助之回饋，由被上訴人之當時代表人 甲○○與宜蘭縣員山鄉鄉長廖明灶、宜蘭縣員山鄉七賢村村 長張凱富、七賢社區發展協會理事長林永川共同簽署「宜蘭
市○○段垃圾掩埋場協議結果同意書」，其附件為「宜蘭市 ○○段垃圾衛生掩埋場營運處理情形協議書」，是行政契約 相對人並非上訴人。㈡由上開為「宜蘭市○○段垃圾衛生掩 埋場營運處理情形協議書」第12項約定，可知被上訴人對員 山鄉七賢村之義務僅係應依約定每年給付宜蘭縣員山鄉七賢 村206萬元，至於回饋金應如何發放係由該村自行訂定辦法 辦理之。㈢至於上訴人提出「宜蘭市○○段垃圾衛生掩埋場 協議書」第4條第2款，亦無回饋金由被上訴人直接給付與上 訴人之約定等語，資為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：㈠查被上訴 人為系爭垃圾掩埋場設立事宜，對於宜蘭縣員山鄉七賢村部 分，於88年1月31日，由被上訴人當時之代表人甲○○與宜 蘭縣員山鄉鄉長廖明灶、宜蘭縣員山鄉七賢村村長張凱富、 七賢社區發展協會理事長林永川共同簽署「宜蘭市○○段垃 圾掩埋場協議結果同意書」，上訴人並非該行政契約之簽署 者；被上訴人並依據上開同意書，編列預算撥款宜蘭縣員山 鄉公所轉發系爭回饋金206萬元。；次查該同意書第4條所定 附件即「宜蘭市○○段垃圾衛生掩埋場營運處理情形協議書 」（上開同意書第4條誤植為「宜蘭市○○段垃圾衛生掩埋 場營運處理情形說明」）第12項約定業載明「一般回饋金以 本市12月31日人口數，每人每年新臺幣130元計算，每年應 給員山鄉七賢村新臺幣206萬元回饋金撥付鄉公所轉七賢村 自行訂定辦法辦理。」則依該協議書之約定，被上訴人對員 山鄉七賢村之義務僅係應依約定每年給付宜蘭縣員山鄉七賢 村206萬元，至於回饋金應如何發放係由該村自行訂定辦法 辦理之，而該村關於回饋金發放之辦法如何訂定及執行，非 屬被上訴人之權責，且就該債務之履行，宜蘭縣員山鄉公所 或員山鄉七賢村並非被上訴人之代理人或使用人。㈡又宜蘭 縣員山鄉七賢村為前開回饋金事宜成立宜蘭縣員山鄉○○村 ○○段垃圾場回饋金管理委員會，於第一次會議時即經委員 同意：「距垃圾場300公尺內13戶回饋金為50萬元，其餘156 萬元為其他住戶與社區所有。回饋金隔年分發，存摺簿內須 預留100萬元以上，便於日後任何發生事情使用，戶籍在本 村但不居住在本村停止發放回饋金，包括300公尺內。」有 會議記錄附卷可參。由此觀之，關於系爭206萬元之回饋金 ，上訴人亦無直接對被上訴人為請求給付之權利。㈢關於上 訴人所提出之「宜蘭市○○段垃圾衛生掩埋場協議書」，被 上訴人陳稱係被上訴人與系爭垃圾掩埋場自救會長林阿柏所 簽立（見原審法院94年6月8日言詞辯論筆錄），並有被上訴 人88年2月9日88市清字第1498號函附卷足稽。觀此「宜蘭市
○○段垃圾衛生掩埋場協議書」，並無上訴人所主張之以回 饋金清冊為其附件。且該協議書第4項回饋事項第2款係約定 ：「……回饋本垃圾衛生掩埋場周邊300公尺範圍內之現住 戶（經協商回饋員山鄉七賢村每年206萬元，其餘回饋本市 南橋里在垃圾場周邊300公尺內）。」第6項約定：「一般回 饋金南橋里部分撥給里辦公處造冊發放，七賢村部分撥給員 山鄉公所轉發。」故由此觀之，該協議書亦僅約明「經協商 回饋員山鄉七賢村每年206萬元」及「七賢村部分撥給員山 鄉公所轉發」，並無回饋金由被上訴人直接給付與上訴人之 約定。縱被上訴人曾至垃圾掩埋場現場附近測量，並製作「 宜蘭市○○段垃圾衛生掩埋場（距200～300）回饋清冊（七 賢村）」，因上開協議書並無以上訴人所附之回饋清冊為附 件之記載，上訴人以該協議書及回饋清冊主張其有直接對被 上訴人為請求給付回饋金之權利，並不足採。㈣至上訴人主 張宜蘭縣員山鄉七賢村並未依地方制度法第67條、宜蘭縣各 鄉（鎮、市）村（里）民大會暨基層建設座談會實施自治條 例規定召開村里民大會，而村里民大會亦無成立回饋金管理 委員會之權限，該管理委員會之成立並無法源基礎，亦無分 配回饋金之權限云云。惟查，證人即宜蘭縣員山鄉○○村○ ○段垃圾場回饋金管理委員會主任委員陳東志於原審法院結 證稱：「……當初回饋金撥款下來時，由村長召集村民開會 ，會中推派9位委員，再由其中推任1位主任委員」、「當初 是全部村民協調說回饋金撥下來後就要成立管理委員會，不 然無法分發，是召開村民大會決定的。」等語，並有88年4 月21日召開之宜蘭縣員山鄉○○村○○段垃圾場回饋金管理 委員會第1次會議紀錄決議事項第4點載明「公布七賢村建蘭 段垃圾場回饋金管理委員會當選委員名單。」足資證明該管 理委員會係於88年4月21日之前即已成立，且係由村民大會 之召開加以決定成立回饋金管理委員會，是以為決定成立回 饋金管理委員會而召開之村民大會亦應在88年4月21日以前 即已召開甚明。然上訴人所主張之宜蘭縣各鄉（鎮、市）村 （里）民大會暨基層建設座談會實施自治條例，係於90年1 月5日公布施行，該法令並未規定得溯及既往，則宜蘭縣員 山鄉七賢村所召開之村民大會自無援依上開自治條例之規定 召開之理，上訴人上開主張亦非可採等由，駁回上訴人原審 之訴。
五、本院按：㈠所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或 雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知 其主文所由成立之依據。再者，證據之取捨與當事人所希冀 者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂
為原判決有違背法令之情形。㈡本件上訴意旨除復執於原審 相同前詞外，並主張：上開「宜蘭市○○段垃圾掩埋場協議 結果同意書」未經上列13名住戶（含上訴人）授權同意，依 據行政程序法第141條準用民法第118條規定，應為無權處分 而無效。詎原審執意以上開無效之同意書作為判決基礎，顯 然違法。而被上訴人於88年2月所完成之「宜蘭市○○段垃 圾衛生掩埋場協議書」未明確敘明契約主體為何，惟參該協 議書內容，性質應屬被上訴人與特定區域人民所為協議之行 政行為，依其行政目的應以系爭垃圾掩埋場週邊300公尺範 圍內現住戶居民作為相對主體為適當，上訴人亦為其中之列 。原審卻認定上訴人無直接對被上訴人為請求給付之權利， 其認定與事實不符而有違法。請將原判決廢棄改判云云。經 查，本件縱如上訴人主張上開「宜蘭市○○段垃圾掩埋場協 議結果同意書」無效(應係對上訴人不生效力)，被上訴人給 付回饋金應依「宜蘭市○○段垃圾衛生掩埋場協議書」辦理 ，惟因上開協議書係被上訴人與宜蘭市○○段垃圾衛生掩埋 場自救會長林阿柏所簽立，上訴人與被上訴人間並未成立行 政契約之關係，上訴人能否依該協議書請求被上訴人給付回 饋金已非無疑，況該協議書復無如上訴人所主張以回饋金清 冊為附件，而綜觀該協議書全文亦無由被上訴人直接給付回 饋金予上訴人之約定。縱被上訴人曾派員至垃圾掩埋場附近 測量，並製作回饋清冊，亦因上開協議書並無以上訴人所附 之回饋清冊為附件之記載，所謂回饋清冊自非屬構成該協議 書內容之一部分，上訴人以上開協議書及回饋清冊主張有直 接對被上訴人請求給付回饋金之權利尚屬無據，原判決就此 部分業已在理由欄詳予論斷，並說明因法律關係及事實均已 明確，無另依上訴人聲請傳喚證人林紹東、吳明蒼、林炳煌 及發函向宜蘭縣員山鄉公所查詢之必要。其認事用法與證據 法則、論理法則均不相悖，亦無判決不適法規或適用不當之 違法。經核上訴意旨無非係對原審證據之取捨、認定事實之 職權行使任意加予指摘，復本於其主觀上歧異之法律見解， 泛指原判決有適用法律不當之違誤，求予廢棄，並請求判命 被上訴人應給付上訴人各606,415元，為無理由，應予駁回 。
據上論結、本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 12 月 14 日 第三庭審判長法 官 趙 永 康
法 官 黃 合 文
法 官 林 茂 權
法 官 鄭 忠 仁
法 官 黃 淑 玲
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 95 年 12 月 14 日 書記官 王 福 瀛