高雄高等行政法院判決
106年度訴字第136號
民國106年6月20日辯論終結
原 告 唐銀彌
訴訟代理人 吳剛魁 律師
複代理人 陳哲偉 律師
被 告 內政部
代 表 人 葉俊榮 部長
訴訟代理人 張倩維
張容華
許嘉文
上列當事人間撤銷土地徵收事件，原告提起行政訴訟，本院判決
如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項︰
㈠本件原告起訴時，誤認撤銷徵收坐落高雄市○○區○○○段 ○○○○○○段○000○0○號土地（下稱系爭土地）之行政 處分，為高雄市大樹區公所於民國87年9月28日所作成，而 將高雄市大樹區公所列為被告機關，並訴請確認高雄市大樹 區公所於87年9月28日撤銷徵收系爭土地之行政處分為無效 。嗣於訴訟審理中，確認其所爭訟之撤銷徵收處分，應為臺 灣省政府於87年8月19日以87府地二字第164677號函所作成 ，且因臺灣省政府於精省後，其業務已由被告所承受，遂補 正原處分機關及原處分文號，對被告訴請認臺灣省政府87年 8月19日87府地二字第164677號函核准撤銷徵收系爭土地之 行政處分為無效。被告對於原告所為之補正並無異議，且為 本案之言詞辯論，有本院106年6月20日言詞辯論筆錄可稽， 於法核無不合，應予准許。
㈡次按「確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確 認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得 提起之。」行政訴訟法第6條第2項固定有明文。惟稽之行政 訴訟法第6條第2項之目的，在於先由原處分機關自行審查及 自行確認其行政處分是否無效，是以此種行政程序之踐行， 並無嚴格遵守請求確認、未被允許或不為確答等流程之必要 ，而應以行政處分經原處分機關為實質審查確認並非無效為 已足。若原告於提起確認行政處分無效之訴訟，業經原處分 機關答辯其所作成之行政處分並非無效，等同已向原處分機
關請求確認無效而未被允許，應認起訴要件之欠缺業已補正 ，以符合訴訟經濟原則。因此，本件原告起訴請求確認臺灣 省政府87年8月19日87府地二字第164677號函（精省後由被 告承受其業務）核准撤銷徵收系爭土地之行政處分為無效， 雖未經踐行請求被告確認其無效未被允許之程序，然被告已 答辯陳述其非無效行政處分，顯未允准原告之請求，揆諸前 開說明，應認此部分起訴要件業已補正。則原告提起本件確 認行政處分無效之訴訟，程序上應屬合法，先予敘明。二、事實概要︰
緣改制前高雄縣○○鄉○○○○○○○鄉○○○○○○○○ 市○○○號道路工程，經臺灣省政府於74年間核准徵收系爭 土地（重測前為大樹區檨子腳段490-1地號土地），作為道 路使用，然因部分位屬都市計畫住宅區，不在工程用地範圍 內，故配合實施重測後自原地號分割出土角厝段293-1地號 土地（使用分區為住宅區），需地機關大樹鄉公所乃以檨子 腳段490-1地號土地原使用分區為道路用地及住宅區，其中 坐落在住宅區部分之土地不在道路工程用地範圍內，亦未曾 按原徵收計畫使用為由，而申請撤銷徵收。案經臺灣省政府 於87年8月19日以87府地二字第164677號函（下稱原處分） 核准同意撤銷徵收，需地機關並於原土地所有人繳回原徵收 補償地價後，將系爭土地回復登記為原土地所有人所有。原 告以其於85年間基於法院判決分割而取得坐落土角厝段249- 1地號土地（下稱249-1地號土地），該地與系爭土地相鄰， 因原處分撤銷徵收系爭土地，致其所有之249-1地號土地無 法通行至公路，成為袋地，為法律上之利害關係人，遂提起 本件確認行政處分無效之訴訟。
三、本件原告主張︰
㈠原告就本件確認訴訟有確認利益，而與行政訴訟法第6條第1 項前段之規定相符，為適格之當事人。被告稱原告得另案提 起民事袋地通行權訴訟，欠缺確認利益，非法律上之利害關 係人等情，應無理由：
1.本件原告係於86年5月5日因共有物裁判分割之原因而取得24 9-1地號土地之所有權，而向西南通行至系爭土地上之公路 ，然原告所有之249-1地號土地，因系爭土地於87年間經原 處分撤銷徵收之緣故，原告無法再通行時為公路之系爭土地 ，成為袋地，而因原處分直接受有財產權上之侵害。又原處 分若為無效，則原告就得以此確認行政處分無效訴訟排除原 處分所致令原告所有之249-1地號土地成為袋地之事實狀態 ，自就本件確認訴訟之提起有確認利益，且為法律上之利害 關係人。
2.其次，本件確認處分無效訴訟在法律效果上係確認系爭土地 仍為國有並應供做公路使用，但民事袋地通行權訴訟之效果 ，則為定私有土地通行之方案，兩者在法律效果上並不相同 。再者，民事袋地通行權訴訟尚有通行方案、是否補償鄰地 所有人之因素待考量，亦和本件確認訴訟審查重點不同，因 此民事袋地通行權訴訟與本件確認處分無效訴訟在法律效果 上全然不同，被告不得據此主張原告提起本件確認訴訟無確 認利益。
㈡被告87年8月18日（87）臺內地字第0000000號函訂頒「撤銷 土地徵收作業規定」，應「不」可能作為原處分之法令依據 。縱認「撤銷土地徵收作業規定」為原處分之依據，惟原處 分應有行政程序法第111條第7款所定「重大明顯瑕疵」之情 形，而屬無效：
1.依高雄市○○000○0○00○○市○○○○○00000000000號 函所檢附之部分原處分卷顯示，早於87年5月間，大樹鄉公 所即已開始為系爭土地撤銷之內部簽辦程序，並經前高雄縣 政府以87年8月11日87府地權字第150918號函向臺灣省政府 請求核准，後再經臺灣省政府以原處分函復高雄縣政府准予 撤銷徵收。細查該原處分卷之內容可知，大樹鄉公所、高雄 縣政府、臺灣省政府各類簽辦文件中，自始隻字未曾提及有 「撤銷土地徵收作業要件」等語，是被告所辯是否可採，已 非無疑。且在此時間之前，被告自始未曾為該「撤銷土地作 業要點」之頒訂，又何來大樹區公所、高雄市政府、被告所 稱原處分係依該「撤銷土地徵收作業要點」而為處分之情形 。是被告主張原處分係依「撤銷土地作業」而為，顯非事實 。
2.次查，大樹鄉公所係以本院卷第244頁之地籍圖為撤銷徵收 後之土地地籍情形為判定，然而，原告所有之249-1地號土 地早在86年5月5日即已辦畢共有物判決分割之分割登記，但 上開地籍圖卻無原告所有業經分割登記之土地地籍圖登載， 又因土地地籍圖為任何人皆可請領之地政文件，尤具公示性 ，由此足見原處分係依據「明顯錯誤」之地籍圖記載而為， 而全然未曾注意到系爭土地東北側同段249號土地業於86年5 月5日間完成土地分割登記之事實，此部分撤銷徵收事實誤 認之錯誤，當屬「明顯瑕疵」無疑。
3.又查，系爭土地與土角厝段293號土地於84年6月1日土地重 測登記前，皆為重測前檨子腳段490-1號土地，臺灣省政府 早先於74年間為土地徵收時，係以檨子腳段490-1地號土地 為徵收之標的，該遭徵收之檨子腳段490-1地號土地於徵收 後確實也經大樹鄉公所開闢道路，也供不特定多數人及原告
來往通行，原為原告所共有檨子腳段348-6地號土地作為道 路通行使用，系爭土地雖經重測並分割自293地號土地，但 實際上並無損系爭土地為道路之一部分而供原告及不特定多 數人通行之事實，況且無論係以重測前或重測後之地籍圖（ 原證3參照）如此具有公示性之證據觀之，系爭土地無論如 何皆屬道路之一部，在客觀上根本不存在有該「撤銷土地徵 收作業規定」第1條第1項所稱「因作業錯誤或工程變更設計 ，致原徵收之土地不在工程用地範圍內」之情形，亦當屬明 顯瑕疵無疑。
4.再查，該「撤銷土地徵收作業規定」經被告頒訂於行政程序 法施行前，是該作業規定之法令性質為何，自應回歸中央法 規標準法第7條所稱「依其法定職權（職權命令）」或「基 於法律授權訂定之命令（授權命令）」之標準來判斷，又該 撤銷土地徵收作業規定實際上未曾經被告援引有任何具體明 確授權之法規依據，且實際上亦無任何法律明確授權內政部 得頒訂該作業規定，是應可排除該作業規定具有授權命令性 質之可能。至於該作業規定是否屬職權命令？實際上則應回 歸司法院釋字第367號、第443號、第479號解釋理由書之標 準。首先，原處分之法律效果直接使原告所有之249-1地號 土地成為袋地，原處分對原告形成侵害其自由權利（財產權 ）之法律效果應為顯然。然而，該作業規則實際上並無任何 行為法得作為其行政行為母法之依據，根本不符合司法院釋 字第367號解釋所界定職權命令應有行政行為法母法作為其 規範根據之要件，再者，該作業規定既允許行政機關撤銷徵 收而形成類如本件原告所有土地形成袋地之自由權利（財產 權）效果，而非司法院釋字第443號、第479號解釋理由書所 稱「技術性、細節性之次要事項」，自然亦不可能合乎該等 解釋就職權命令所為之定義。是該「撤銷土地徵收作業規則 」非屬行政程序法施行前所稱之「授權命令」或「職權命令 」之情應為顯然。因此，該作業規則既然不具備任何行政法 法律上之地位而為其行政行為之依據，原處分當屬明顯違法 侵害原告自由權利（財產權）之情形，自屬重大明顯瑕疵。 ㈢實際上被告所為原處分之依憑，乃78年12月29日修正之土地 法第219條之規定，且原處分應有行政程序法第111條第7款 所定「重大明顯瑕疵」之情形，而屬無效：
1.被告頒訂之「撤銷土地徵收作業規定」既非原處分之法律依 據，則應可認定臺灣省政府應係依78年12月29日修正之土地 法第219條作成原處分，是以原處分具有違反土地法第219條 之明顯重大瑕疵。蓋系爭土地之前身檨子腳段490-1地號土 地早在74年11月6日經大樹鄉公所徵收完竣，但卻遲至87年8
月間始完成撤銷土地徵收之程序，明顯違背78年12月29日修 正之土地法第219條第1項所定之5年期間，當屬明顯重大瑕 疵之情形。
2.再者，系爭土地與同段293地號土地於84年6月1日土地重測 登記前，為重測前檨子腳段490-1地號土地，臺灣省政府早 先於74年間為土地徵收時，係以檨子腳段490-1地號土地為 徵收之標的，該遭徵收之檨子腳段490-1地號土地於徵收後 確實也經大樹鄉公所開闢道路，也供不特定多數人及原告來 往通行原為原告所共有檨子腳段348-6地號土地作為道路通 行使用，系爭土地雖經重測並分割自293地號土地，但實際 上並無損系爭土地為道路之一部分而供原告及不特定多數人 通行之事實，況且無論係以重測前或重測後之地籍圖觀之， 系爭土地無論如何皆屬道路之一部，在客觀上根本不存在有 土地法第219條第1項所定「徵收補償發給完竣屆滿1年，未 依徵收計畫開始使用者」及「未依核准徵收原定興辦事業使 用者」之事實，此亦為原處分具有明顯重大瑕疵之另一態樣 ，符合行政程序法第111條第7款所定「重大明顯瑕疵」之情 形，而屬無效。綜上，原告提起本件確認原處分無效訴訟， 自屬有據等情。並聲明求為判決：確認臺灣省政府87年8月1 9日87府地二字第164677號函核准撤銷徵收坐落高雄市○○ 區○○○段000○0○號土地之行政處分為無效。四、被告則以︰
㈠本件原告為249-1地號土地所有權人，非原處分即撤銷徵收 處分之相對人（相對人應為系爭土地之所有權人），即原告 為原處分之第三人，原告就提起本件確認訴訟，並無即受判 決「公法上利益」，自非適格之當事人。設若原告主張其所 有249-1地號土地為袋地屬實，應循民事訴訟途徑以系爭土 地所有權人為相對人，依民法第787條主張通行權，更有利 於紛爭之解決。
㈡原處分當時撤銷徵收系爭土地之依據，並非土地法第219條 ，係因臺灣省政府認系爭土地當時屬於住宅區部分，並非計 畫道路用地範圍，系爭土地有錯誤列入用地範圍辦理徵收之 情形，故嗣後依職權辦理撤銷徵收等語，資為抗辯。並聲明 求為判決駁回原告之訴。
五、本件事實概要欄所載之事實，業經兩造各自陳述在卷，並有 84年8月14日會勘紀錄（本院卷第157-159頁）、系爭土地使 用分區證明書（本院卷第201頁）、高雄市政府106○0○00 ○○市○○○○○00000000000號函附系爭土地撤銷徵收相 關資料（本院卷第233-265頁）及原處分（本院卷第167頁） 附卷可稽，洵堪認定。兩造之爭點為：原告是否為原處分之
法律上利害關係人，而得提起本件確認行政處分無效之訴訟 ？茲將本院之判斷論述如下：
㈠按行政訴訟，除有行政訴訟法第9條所定情形外，原則上應 以人民之權利或法律上利益受損害為權利保護之要件，而其 目的即在於排除民眾訴訟，並藉此區隔權利或法律上利益與 法律規範之反射利益，或僅具經濟上、情感上或其他事實上 之利害關係之情形。因此，當事人就具體特定之訴訟，得以 自己之名義為原告或被告，並得受訴訟標的法律關係之本案 判決者，始具備當事人適格。而當事人就特定訴訟標的是否 具有訴訟權能之當事人適格，應依原告具體主張特定訴訟標 的之原因事實，足以顯示其權利或法律上利益，因行政機關 之違法行政行為，致直接遭受損害之可能性存在，始得認定 其訴權存在。
㈡經查，大樹鄉公所為辦理大樹都市計畫二號道路工程，報經 臺灣省政府於74年間依據行為時土地法第208條、第227條暨 同法施行細則第55條規定，核准徵收檨子腳段234-28等地號 土地（含系爭土地），嗣因發現被徵收之檨子腳段490-1地 號土地原使用分區為道路用地及住宅區，其中坐落住宅區部 分之土地不在該道路工程用地範圍內，乃配合實施重測後自 原地號分割出坐落住宅區部分之系爭土地，復向臺灣省政府 申請辦理撤銷徵收，並經臺灣省政府以原處分核准同意撤銷 徵收系爭土地在案。嗣經訴外人即原土地所有人潘排等4人 繳還原領補償費後，系爭土地已回復登記為原土地所有人潘 排等4人所有。又原告所有之249-1地號土地與系爭土地（現 土地所有人為盧坤守等5人）相鄰等情，已據兩造分別陳明 在卷，且有高雄市政府106○0○00○○市○○○○○000000 00000號函附臺灣省高雄縣政府公告、徵收土地地價補償清 冊、撤銷徵收土地清冊、撤銷徵收前地籍圖、撤銷徵收後地 籍圖、土地登記簿謄本、撤銷徵收原因證明文件、同意繳還 原領補償費同意書、原處分及公庫繳款書等資料（本院卷第 233-265頁）、249-1地號土地登記謄本（本院卷第33頁）、 地籍圖謄本（本院卷第49頁）及系爭土地登記第3類謄本（ 本院卷第51-53頁）在卷足憑，堪信為真實。 ㈢原告雖主張其所有之249-1地號土地，因系爭土地於87年間 經原處分撤銷徵收之緣故，使原告無法再通行系爭土地，成 為袋地，直接受有財產權上之侵害，應為法律上之利害關係 人云云；惟查：
1.按土地徵收，係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障 之財產權，依職權經由法定程序予以剝奪之謂。土地徵收之 法制，係為公共利益或一般國民福祉而設之客觀法規範，並
未具有保護特定私益之意旨。又國家為興辦交通事業，徵收 私人土地開闢道路供不特定公眾通行使用，該不特定第三人 通行道路之利益，係屬公法執行結果之反射利益，應為事實 上之利益，並非法律賦予該第三人享有通行使用道路之主觀 公權利或法律上利益。是以，為開闢道路而徵收土地或因法 定原因而撤銷徵收土地之行政處分，其法律上之利害關係人 應為該土地所有人。至於鄰地所有人並不因該土地之徵收或 撤銷徵收處分，而使其權利或法律上利益有遭受侵害之可能 性，自非該處分之法律上利害關係人。
2.準此，原告為系爭土地之鄰地所有人，雖因行政機關執行土 地徵收之結果，而得通行被徵收之系爭土地，惟此僅係行政 機關執行公法結果之反射利益，該經濟上、情感上或事實上 之利害關係，並非法律上之利害關係。又行政機關嗣依職權 撤銷徵收系爭土地，縱使原告不得再自由通行系爭土地，惟 原告原得通行系爭土地之事實上利益，既僅為反射利益，並 非來自於法規賦予之主觀公權利或法律上利益，則該撤銷徵 收系爭土地之原處分，自不影響其原享有之法律上權益。是 以，原告對行政機關之撤銷徵收處分縱有不服，惟其對該特 定訴訟標的之法律關係，並非法律上之利害關係人，自不具 有實施訴訟之權能。
3.至於原告雖指稱因行政機關撤銷徵收系爭土地之結果，致其 所有之249-1地號土地與公路無適宜之聯絡，而不能為通常 使用云云，惟觀諸原告所享有之土地所有權本體，並未因原 處分而直接受有損害，且原告所述上情，應屬私法上相鄰土 地所有人間，如何藉由民法第787條至第789條之通行權規定 而為調和之問題，核此情形，亦與原告所稱原處分已侵害其 財產權云云有間。從而，原告並非原處分之法律上利害關係 人，欠缺提起本件確認行政處分無效訴訟之訴訟權能，而不 具備原告適格之要件，堪予認定。
㈣綜上所述，本件原告並非撤銷徵收系爭土地之原處分相對人 ，僅為鄰地所有人，縱認原告原得通行被徵收之系爭土地， 惟此僅係行政機關執行公法徵收結果之反射利益，並非原告 依法規所享有之主觀公權利或法律上利益。是以嗣後行政機 關依職權作成撤銷徵收系爭土地之原處分，僅係影響原告通 行系爭土地之事實上利益，並未直接影響原告之法律上權益 。則原告提起本件訴請確認原處分為無效之行政訴訟，核有 當事人不適格之情形，欠缺訴權存在之要件，應予駁回。至 於兩造其餘主張及有關原處分有無違法事由之實體論述，經 本院斟酌後認與本件判決結果不生影響，爰不贅予一一論究 ，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 7 月 4 日 高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 林 彥 君
法官 張 季 芬
以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其 未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由 書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁 定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
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│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ 院認為適當者│ 。 │
│ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
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│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。 │
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中 華 民 國 106 年 7 月 4 日
書記官 周 良 駿