高雄高等行政法院判決
105年度訴字第535號
民國106年7月5日辯論終結
原 告 美麗海灣股份有限公司
代 表 人 張弘光
被 告 澎湖縣議會
代 表 人 劉陳昭玲
訴訟代理人 郭承榮
廖英賢
上列當事人間提供行政資訊事件，原告不服內政部中華民國105
年9月26日臺內訴字第1052200908號訴願決定，提起行政訴訟，
本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告於民國105年5月12日以貝（光）字第0000 000號函詢被告，要求同意原告於被告開會期間於記者席進 行網路實況轉播，被告以其曾於105年3月21日徵詢議長及議 員之意見，結果為1人同意、13人反對，遂以105年5月13日 澎議議字第1050000813號函復原告，為尊重全體議員權利與 意願，其轉播之要求難予許可。原告不服，提起訴願，遭決 定不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）被告無法律依據限制原告於議場進行直播，違反法律保留 原則：
1.按司法院釋字第443號解釋理由書略謂：「憲法所定人民 之自由及權利範圍甚廣，凡不妨害社會秩序公共利益者， 均受保障。惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無 差別之保障：關於人民身體之自由，憲法第8條規定即較 為詳盡，其中內容屬於憲法保留之事項者，縱令立法機關 ，亦不得制定法律加以限制（參照本院釋字第392號解釋 理由書），而憲法第7條、第9條至第18條、第21條及第22 條之各種自由及權利，則於符合憲法第23條之條件下，得 以法律限制之。」此即法律保留原則，迭經司法院釋字第 384號、第491號、第522號、第604號及第614號等多號解 釋論述綦詳。
2.次按司法院釋字第689號解釋理由書，新聞自由屬憲法之 基本權利，新聞自由所保障之新聞採訪自由並非僅保障隸 屬於新聞機構之新聞記者之採訪行為，亦保障一般人為提
供具新聞價值之資訊於眾，或為促進公共事務討論以監督 政府，而從事之新聞採訪行為。如欲對之為限制，亦應受 法律保留原則之拘束。
3.本件原告屬於地方新聞媒體，欲藉載具將議場內議事情形 傳播於線上電子平臺，屬新聞記者之採訪行為，亦受新聞 自由之保障。被告無法律授權，限制原告於議場進行直播 ，違反法律保留原則。
（二）被告辯稱是否開放直播係屬地方議會職權，實有未洽；被 告認為未經允許而於議場內直播，不受新聞自由保障，亦 屬無稽：
1.新聞媒體倘在議場中以合理適當之方式進行直播、採訪、 攝錄影及筆記之行為，自應受新聞自由之保障。被告主張 有關地方議會開會是否透過各項載具，例如有線、無線、 網路直播、手機直播、錄影播放等，這均是地方議會本身 職權問題，不是外人隨意所能置喙與干涉，實有未洽。 2.被告復以：「尤其不能說議會不做網路直播，新聞媒體就 可以大剌剌如入無人之境，自行就在議場記者席架設攝影 器材進行直播，此一既未事先申請允准同意之侵門踏戶野 蠻行徑，豈是文明國家新聞媒體採訪時之應有專業倫理？ 又豈是憲法第11條新聞自由保障之範圍與真諦？」此一見 解，亦屬無稽：
⑴首先就事實部分而言，原告曾先後以105年3月17日貝（光 ）字第0000000號函、第0000000號函及同年月31日貝（光 ）字第0000000號函詢被告，表明將於記者席以不妨礙會 議進行方式免費網路實況轉播，俾貫徹其憲法所賦予之新 聞自由權利，惟皆遭被告拒絕（參見被告105年4月7日澎 議議字0000000000號函）。原告所屬記者進入議場後，安 坐於議會設置之二樓記者席，悄然錄製直播影片，從未干 涉被告議員間之議政，亦未向議員提問，而係忠實呈現議 員間互動予大眾。被告所稱「未事先申請允准同意之侵門 踏戶野蠻行徑」，純係子虛烏有。
⑵再者，就法律部分而言，新聞媒體進行直播是否受新聞自 由保障與是否應經允許，係屬二事。並非新聞媒體受採訪 之允許後，其採訪行為方受新聞自由之保障，而係此一行 為本身即受新聞自由保障。新聞自由既係憲法上基本權利 ，為兩造所不爭執，則被告在無法律依據上，自無權「允 許」或「不允許」原告為直播。被告上開主張，認事用法 均有違誤。
⑶至於被告認為「沒有法令明文規定議會開會一定要用載具 轉播」，此一論點與本件無涉，蓋因本件爭點在於被告禁
止原告於議會以載具直播，而非被告意圖使用什麼載具直 播，併予敘明。
（三）本件行政法院有審判權，亦有完全之審查權： 1.按我國行政訴訟審判權採概括主義，是以行政訴訟法第2 條規定公法上之爭議，除法律別有規定外，得依同法提起 行政訴訟。查地方議會為地方自治團體之立法機關，行使 地方自治立法權（含審議地方政府預算）及法律或上級法 規賦予之職權（地方制度法第25條、第35條至第37條）。 而地方議會由議員（代表）組成，由議員（代表）合議行 使上開地方議會之職權（最高行政法院104年度裁字第161 7號裁定意旨參照）。查本件係有關是否准許原告於被告 議場進行錄影直播事件，核屬議會基於實質行政機關之地 位為否准處分衍生之公法上爭議，既非憲法之公法上爭議 ，法律復未特別規定其審判權之歸屬，自應由行政法院審 判。
2.次按司法院釋字第342號解釋理由書謂：「依民主憲政國 家之通例，國家之立法權屬於國會，國會行使立法權之程 序，於不牴觸憲法範圍內，得依其自行訂定之議事規範為 之，議事規範如何踐行係國會內部事項。依權力分立之原 則，行政、司法或其他國家機關均應予以尊重，學理上稱 之為國會自律或國會自治。」被告認為司法院釋字第342 號解釋係對議會自律原則之說明，此說所謂議會，包括各 級民意機關，包括立法院及各級議會與鄉鎮市民代表會在 內，此一見解，為原告所不爭執。惟本件有無議會自律原 則之適用，不無疑問。按議會自治或自律之原則，乃係基 於權力分立之原則而來，此觀司法院釋字第342號、第435 號解釋自明。司法院釋字第342號解釋理由書所引用之美 日德三國裁判，俱係有關司法審查經議會程序所通過之法 案應為何等審查密度之問題，益徵議會自律之原則並不適 用於議會與人民間之行政法律關係，而係適用於憲法機關 間應分立、制衡與尊重之關係。被告引用最高法院104年 度臺非字第222號刑事判決說明議會自治之意涵，卻忽略 該案件正是檢察官（司法追訴權）介入了議會（立法權） 之情形，而與本件事實迥不相同。
3.查本件屬於被告是否准許原告於議場內記者席為直播錄影 之個案問題，屬於議會基於其實質行政機關之地位所為之 決定，並非前揭司法院釋字第342號解釋所稱國會（議會 ）行使立法權之形式，尤非「內部」議事規範如何踐行之 事項，自不受議會自律原則之保障。被告引用之臺灣高等 法院高雄分院103年度上易字第283號刑事判決略以：「直
轄市議員選舉、罷免議長、副議長，為其居於市議員身分 而得行使之議會內部行為，屬議會之議事程序範圍，自應 於有違反議會自律事項時，由議會紀律委員會加以懲戒， ……。」該案件所生爭點，亦屬議員亮票違反議會自律規 則的問題，而非如本件係議會侵害人民基本權之事實。準 此，本件行政法院有完全之審查權。
（四）被告議場錄音錄影管理規則非屬自律規則，其已違反法律 保留原則，增加人民法律所無之義務，攸關人民權利義務 之部分，非屬議會自律之範疇：
1.被告辯稱其基於議會自治，依地方制度法第31條訂有「澎 湖縣議會議場錄音錄影管理規則」，被告認為上開管理規 則屬於自律規則，該管理規則第7條規定：「本會會議時 ，除法令另有規定外，非經大會主席許可，任何人不得在 議場內自行錄音、錄影。」此規定任何人必須服膺遵守。 惟按所謂自律規則，係地方立法機關為維持其議會運作， 在不違反法規範圍內，得就議事程序、內部組織及內部秩 序之維持等事項，自行訂定相關規範，以助其職務之履行 （參照被告所引用之內政部96年6月26日內授中民字第096 0033644號函）。惟本件被告議場錄音錄影管理規則之規 定，其規範主體並不僅止於議會內的議員與行政人員，亦 包括到了人民，逾越部分，應非議會自律之範疇，亦不受 議會自律之保障（蓋因其根本非屬規範議會的「內部」事 項）。析言之：
⑴首先，被告引用內政部105年3月29日臺內民字第10500218 33號函，該函說明「因事涉貴管自律規則，請妥善逕復該 社並副知本部」，然後被告隨即謂：「足見本管理規則為 內政部認定之『自律規則』，無庸置疑。」邏輯跳躍，稍 嫌率斷。按被告依其組織自治條例第23條第2項訂有被告 議事規則，被告組織自治條例第23條規定：「（第1項） 本會之議事程序，除本自治條例及本會議事規則規定者外 ，依會議規範之規定。（第2項）前項議事規則，以規範 議事事項為限，由本會訂定，報內政部備查，並函送縣政 府。」地方制度法第31條第1項、第2項亦規定：「地方立 法機關得訂定自律規則。」、「自律規則除法律或自治條 例另有規定外由各該立法機關發布，並報各該上級政府備 查。」本條所謂自律規則，應與被告組織自治條例第23條 之議事規則，作同一解釋。該議事規則必須以規範議事事 項為限，並報內政部備查，函送縣政府。但原告未見被告 有提出該管理規則已報內政部備查之證據。
⑵其次，從被告議事規則之體例以觀，其自始至末，規範對
象均係議會議員及行政人員之議會程序，包括議員處理人 民請願、提案、開會等流程，從未及於「人民」，此方符 合自律規則或議事規則僅係規範議會「內部」議事流程之 意旨。原告認為，管理規則應屬於營造物利用規則，理由 如下：按所謂營造物係指行政主體為達成公共行政上之特 定目的，將人與物作功能上之結合，以制定法規作為組織 之依據所設置之組織體，與公眾或特定人間發生法律上之 利用關係。查議會固屬議員開議之所在，但非謂民眾不能 入內觀看聆聽。民眾在議會觀看聆聽，有如其在學校、博 物館，不可大肆喧嘩，應遵守其利用規則。民眾進入議場 觀看聆聽時，所適用之規範並非議事規範，而屬於營造物 利用規範。次按關於營造物利用規範，如規定須經許可才 能為意見之表達，可能構成言論內容之事前審查，學者李 惠宗認為原則上應屬違憲。
⑶退一步言，無論自律規則或營造物利用規則，皆不能牴觸 上級法規，亦不能在無法律授權之情形下，增加人民法律 所無之義務，被告議場錄音錄影管理規則無法律之授權， 限制人民之表意自由、新聞自由與通訊傳播自由，顯然有 違法律保留原則。
2.被告又認為其議場錄音錄影管理規則第7條所謂「除法令 另有規定」，係指地方制度法、地方立法機關組織準則及 政府資訊公開法，而上揭法令尚無限制大會主席許可權之 明文規定。惟此係因大會主席及被告根本無權為允許或不 允許新聞媒體於議會內為合理必要之採訪行為，併予敘明 。
（五）被告議場錄音錄影管理規則第7條侵害人民之表意自由、 通訊傳播自由及新聞自由，茲說明如下：
1.有關表意自由部分：
⑴按我國司法院釋字第445號解釋以降，採用美國法上的雙 軌理論（two-track theory），立法者如非針對言論之內 容（content-neutral regulations）為限制（例如對言 論自由之時間、地點及方式為限制），違憲審查之密度將 較為寬鬆；而如係就言論之內容（content-based regula tions）為限制，則採雙階理論(two-level theory），針 對高價值言論，如政治性言論，應受嚴格審查（司法院釋 字第445號解釋），而如係低價值言論，例如商業性言論 （司法院釋字第577號解釋）或猥褻性言論（司法院釋字 第509號解釋）則以中度審查為原則。按政治性言論屬於 高價值言論，如欲對其為限制，依司法院釋字第445號解 釋理由書見解，應採「明顯而立即危險」（Clear and Pr
esent Danger Test）原則。亦即，僅有在系爭言論將產 生「明顯而立即之危險」時，方能以法律加以限制。又立 法者倘對言論自由採用事前審查制，依司法院釋字第744 號解釋，已涉及對言論自由及人民取得充分資訊機會之限 制，乃對言論自由之重大干預，原則上應為違憲。 ⑵查本件原告所為議會直播，性質上乃屬政治性言論，並為 實踐其言論自由所必要，而使人民監督政治活動之功能得 以實現（司法院釋字第509號解釋）。而被告禁絕新聞媒 體入內進行直播，並非僅對言論自由之時間、地點及方式 所為限制，而係對其發表政治性言論所為的客觀限制。析 言之：乍看之下，被告雖係限制原告不得於議場中及於議 事中為直播，似屬對於原告行使言論自由之時間、地點及 方式為限制，而不及於原告言論之內容。但論諸實際，倘 原告無法在該地點、該時點為直播，則不可能真實呈現無 遺的議事內容，因此被告議場錄音錄影管理規則之限制， 已屬於對於原告政治性言論本身之限制，應嚴格遵守「比 例原則」及「明顯而立即之危險原則」。
⑶退萬步言，如認其非屬政治性言論，亦屬對於言論之事前 管制。亦即，依被告議場錄音錄影管理規則第7條規定， 必須先經過大會主席同意者，新聞媒體方得為錄影直播， 乃係對言論自由事前審查，傾軋人民之意見表達與知的權 利，莫此為甚。準此，依司法院釋字第744號解釋，原則 上應屬違憲。
2.有關通訊傳播自由及新聞自由部分：
⑴按憲法第11條規定，人民之言論自由應予保障，鑑於言論 自由具有實現自我、溝通意見、追求真理、滿足人民知的 權利，形成公意，促進各種合理之政治及社會活動之功能 ，乃維持民主多元社會正常發展不可或缺之機制，國家應 給予最大限度之保障（司法院釋字第509號解釋參照）。 前開規定所保障之言論自由，其內容尚包括通訊傳播自由 之保障，亦即人民得使用無線電廣播、電視或其他通訊傳 播網路等設施，以取得資訊及發表言論之自由（司法院釋 字第613、678號解釋參照）。次按司法院釋字第613號解 釋理由書又謂：「通訊傳播媒體是形成公共意見之媒介與 平臺，在自由民主憲政國家，具有監督包括總統、行政、 立法、司法、考試與監察等所有行使公權力之國家機關， 以及監督以贏取執政權、影響國家政策為目的之政黨之公 共功能。鑑於媒體此項功能，憲法所保障之通訊傳播自由 之意義，即非僅止於消極防止國家公權力之侵害，尚進一 步積極課予立法者立法義務，經由各種組織、程序與實體
規範之設計，以防止資訊壟斷，確保社會多元意見得經由 通訊傳播媒體之平台表達與散布，形成公共討論之自由領 域。」
⑵本件原告架設載具進行直播採訪，屬於其通訊傳播自由之 具體展現，不僅立法者不應加以限制，反而應加以鼓勵， 並有立法義務，透過制度設計促進新聞媒體發展。詎料被 告反其道而行，就媒體請求於議場二樓直播一事，推三阻 四，最後悍然拒絕，則應如何期待在法制面上，立法機關 能以身作則，制定資訊公開的規則，並要求其他政府機關 加以遵守？
⑶又司法院釋字第689號解釋理由書謂：「為確保新聞媒體 能提供具新聞價值之多元資訊，促進資訊充分流通，滿足 人民知的權利，形成公共意見與達成公共監督，以維持民 主多元社會正常發展，新聞自由乃不可或缺之機制，應受 憲法第11條所保障。新聞採訪行為則為提供新聞報導內容 所不可或缺之資訊蒐集、查證行為，自應為新聞自由所保 障之範疇。又新聞自由所保障之新聞採訪自由並非僅保障 隸屬於新聞機構之新聞記者之採訪行為，亦保障一般人為 提供具新聞價值之資訊於眾，或為促進公共事務討論以監 督政府，而從事之新聞採訪行為。惟新聞採訪自由亦非絕 對，國家於不違反憲法第23條之範圍內，自得以法律或法 律明確授權之命令予以適當之限制。」查本件被告議場錄 音錄影管理規則第7條業已造成人民通訊傳播自由與新聞 自由之侵害，其所欲達成之目的應具重大公益，手段與目 的之達成間應具有實質關連，方得免於違憲之非難。 ⑷又被告以為維護議會之莊嚴性為由，拒絕原告直播之申請 ，惟原告實在無法得知直播之後何以議會的之莊嚴性便蕩 然無存，固不論立法院和臺北市議會均已開放直播，被告 亦早已於90年起決議委由澎湖有線電視股份有限公司（下 稱澎湖有線電視公司）進行轉播，則被告、臺北市議會及 立法院皆不具有莊嚴性？又被告主張拒絕直播是為避免埋 下治絲益棼的困擾爭議，且為避免議員在大會發言，遭其 他媒體選擇性片面擷取、扭曲散布、變造偽造，乃至作為 日後選舉時進行負面攻擊之文宣，雖然頗為牽強，但如認 其屬重大公益，限制直播豈有助於目的之達成？被告所舉 「105年6月1日上午召開之第18屆第3次定期會第34次會議 」之例子，不正是因為沒有直播，而媒體和民眾只能以議 會所流出的錄音檔和文字捕風捉影？
⑸準此，被告議場錄音錄影管理規則第7條造成人民通訊傳 播自由與新聞自由之侵害，不僅無重大公益可資追求，手
段與目的間亦難謂有實質關聯，應已違反憲法第23條之比 例原則。按司法院釋字第216號解釋謂：「法官依據法律 獨立審判，憲法第80條載有明文。各機關依其職掌就有關 法規為釋示之行政命令，法官於審判案件時，固可予以引 用，但仍得依據法律，表示適當之不同見解，並不受其拘 束，……。」被告議場錄音錄影管理規則第7條不符法律 保留原則，侵害人民表意自由、通訊傳播自由及新聞自由 ，且違反憲法第23條之比例原則，被告依上開規定所為禁 止或不允許直播之處分，於法未合， 應予撤銷。（六）被告引用吳庚教授之見解，認為其不論從營造物權限或是 營造物之家主權而言，其難予許可原告自行進行網路實況 轉播，誠屬有據。惟查：
1.被告認為其所適用之管理規則，並非以實質意義行政機關 之立場發布，然後又認為其係基於行政主體之營造物管理 者身分，排除原告自行進行網路實況轉播，則其究竟在本 件屬於行政機關或立法機關，令人困擾。
2.被告排除原告於議場，應屬營造物警察權之行使：退步言 之，被告如欲主張其有行政法上理由排除原告於議場，亦 應具體明確說明其理由為何。按對於公物之管理及使用有 妨害者，有予以排除之權利，其性質相當於民法所規定之 物上請求權，亦有稱之為公法上之家主權者。如屬營造物 用物，為維持營造物合乎目的之運作，尚有所謂營造物權 力及營造物警察兩項權限。次按營造物係人與物之結合體 ，而公物為單純之物。查本件被告屬於議員與縣議會議場 之結合體，所行使之排除新聞媒體於內進行直播採訪行為 ，應屬營造物警察權之行使（參見吳庚，行政法之理論與 實用第14版，第182頁），合先敘明。
3.營造物警察之行使應遵守行政法之一般法律原則：按營造 物警察之行使，本質上與家主權相當，除應遵守輔助原則 之外，亦應遵守行政程序法之一般法律原則。次按行政程 序法第3條第1項及第2項第1款規定：「行政機關為行政行 為時，除法律另有規定外，應依本法規定為之。」、「下 列機關之行政行為，不適用本法之程序規定：一、各級民 意機關。」臺灣桃園地方法院101年度簡字第20號判決雖 認為上開條文揭示行政程序法具有基本法之性質，惟最高 行政法院98年度判字第149號判決及102年度判字第717號 判決仍認為，行政程序法僅具普通法性質，立法者既已於 第3條第2項明示除外事項，且中央法規標準法第16條亦規 定：「法規對其他法規所規定之同一事項而為特別之規定 者，應優先適用之。其他法規修正後，仍應優先適用。」
故屬行政程序法第3條第2項者，如有特別法加以規範，應 優先適用特別法規定，不應適用行政程序法。但吳庚教授 就普通法說進一步分析，認縱令是行政程序法第3條第2項 或第3項之除外事項，只要是行政法律事項，仍有行政程 序法第5條至第10條行政法原理原則及實體規定適用，僅 是程序規定不予適用而已（吳庚，行政法之理論與實用第 14版，第561-565頁），此說有實務見解加以贊同者（參 見最高行政法院94年度判字第2012號判決）。從此見解而 言，本件被告行使營造物警察權，亦應受比例原則之拘束 。
4.本件被告行使營造物警察權違反比例原則：按行政程序法 第7條規定：「行政行為，應依下列原則為之：一、採取 之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的 之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方 法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」是 所謂比例原則之具體實踐。次按營造物警察權之行使，須 營造物遭人侵入及妨害（吳庚，行政法之理論與實用第14 版，第188頁），蓋因其本質與家主權類似，均是公物或 公營造物侵害排除之物上請求權。惟於本件之情形，原告 記者進入議場後，安坐於議會設置之二樓記者席，悄然錄 製直播影片，從未干涉被告議員間之議政，亦未向議員提 問，而係忠實呈現議員間互動予大眾，何來不當干擾甚至 侵害之可言？被告禁止原告直播，甚至加以驅趕之行為， 不具行使營造物警察權之適當性，遑論其必要性與衡平性 之有無。
（七）如前所述，本件被告禁止原告為直播錄影，屬於基於實質 行政機關地位所為之行政行為，亦有行政程序法一般法律 原則之適用。按行政程序法第6條規定：「行政行為，非 有正當理由，不得為差別待遇。」是為憲法第7條平等原 則於行政法上之具體實踐。被告主張其未同意原告網路直 播，尚因其自90年第14屆第7次定期會起，業已委託澎湖 有線電視公司實況轉播，已極盡議事資訊公開透明之能事 。惟查利用電視進行實況轉播，與利用網路進行直播，其 事物之本質並無不同，均係利用通訊傳播媒體為載具，向 大眾傳達及時的新聞訊息。但前者已經轉播15年，而後者 卻屢遭刁難，難入議會之門，不免令人懷疑，被告與民間 業者有勾結情事。被告更提到立法院議事轉播，乃是由立 法院本身編列預算，透過政府採購法購置資訊設備儀器而 建置的，卻從未思考到其邀請澎湖有線電視公司進行直播 ，根本沒有遵循政府採購法。準此，被告禁止原告入內直
播，卻同意私人澎湖有線電視公司可以實況轉播（本質上 就是直播），顯然存在無正當理由之差別待遇，違反行政 程序法第6條之平等原則，灼然甚明，求予廢棄。（八）被告認為其取消原告採訪權係因原告違反其議場錄音錄影 管理規則第7條規定之故，惟此見解違反處罰法定主義： 1.按「本法所稱其他種類行政罰，指下列裁罰性之不利處分 ：一、限制或禁止行為之處分：限制或停止營業、吊扣證 照、命令停工或停止使用、禁止行駛、禁止出入港口、機 場或特定場所、禁止製造、販賣、輸出入、禁止申請或其 他限制或禁止為一定行為之處分。二、剝奪或消滅資格、 權利之處分：命令歇業、命令解散、撤銷或廢止許可或登 記、吊銷證照、強制拆除或其他剝奪或消滅一定資格或權 利之處分。三、影響名譽之處分：公布姓名或名稱、公布 照片或其他相類似之處分。四、警告性處分：警告、告誡 、記點、記次、講習、輔導教育或其他相類似之處分。」 行政罰法第2條固有明文。惟特定處分雖不在上開法條範 圍內，亦未可以辭害意，遽謂其不具裁罰性而非行政罰。 例如會計師懲戒委員會以會計師受託辦理財務報告查核簽 證業務涉有疏失，違反會計師法規定裁處之申誡處分，該 申誡處分是否為行政罰法之行政罰？103年度高等行政法 院法律座談會提案一研討結果採肯定之見解。
2.查本件被告認為原告有違反其議場錄音錄影管理規則之情 事，故取消其採訪權，禁止其進入議會。該禁止處分之性 質，顯具對原告以前違反義務行為之非難性，並且有嚇阻 及預防原告再犯之性質，屬於行政罰。按行政罰法第4條 規定：「違反行政法上義務之處罰，以行為時之法律或自 治條例有明文規定者為限。」是為所謂的處罰法定主義。 本件被告並無法律依據，而逕取消原告採訪權，實有違處 罰法定主義，併予敘明。
（九）綜上所述，被告依其議場錄音錄影管理規則禁止原告於議 場內錄影直播，無法律授權而侵害原告之表意自由、通訊 傳播自由及新聞自由，違反法律保留原則；且該管理規則 欠缺重大公益目的，不具適當性和必要性，違反比例原則 ；被告長年委請澎湖有線電視公司轉播，卻不允許其他媒 體進行轉播，違反平等原則；另被告主張其係基於議會自 治及家宅權等部分，均屬無稽；被告嗣後禁止原告入內採 訪之決定，亦有違處罰法定主義等情。並聲明求為判決： 1.訴願決定及原處分均撤銷。2.被告應依原告之申請作成 准予原告進入被告所屬議場進行錄音錄影之處分。三、被告則以：
（一）按「社會秩序維護法第89條第2款規定，旨在保護個人之 行動自由、免於身心傷害之身體權、及於公共場域中得合 理期待不受侵擾之自由與個人資料自主權，而處罰無正當 理由，且經勸阻後仍繼續跟追之行為，與法律明確性原則 尚無牴觸。新聞採訪者於有事實足認特定事件屬大眾所關 切並具一定公益性之事務，而具有新聞價值，如須以跟追 方式進行採訪，其跟追倘依社會通念認非不能容忍者，即 具正當理由，而不在首開規定處罰之列。於此範圍內，首 開規定縱有限制新聞採訪行為，其限制並未過當而符合比 例原則，與憲法第11條保障新聞採訪自由及第15條保障人 民工作權之意旨尚無牴觸。又系爭規定以警察機關為裁罰 機關，亦難謂與正當法律程序原則有違。」司法院釋字第 689號解釋著有明文。惟該號解釋理由書亦載明：「惟新 聞採訪自由亦非絕對，國家於不違反憲法第23條之範圍內 ，自得以法律或法律明確授權之命令予以適當之限制。」 由此可見，真正新聞自由的內涵，並非使新聞媒體或從業 人員不受任何限制，合先敘明。其次，就有關地方議會開 會是否透過各項載具轉播，例如有線、無線、網路直播、 手機直播、錄影播放等，此均為地方議會本身職權問題， 不是外人隨意所能置喙與干涉，更沒有法令明文規定議會 開會一定要用載具轉播。尤其不能說議會不做網路直播， 新聞媒體就可大剌剌如入無人之境，自行在議場記者席架 設攝影器材進行直播，此一未事先申請允准同意之侵門踏 戶野蠻行徑，豈是文明國家新聞媒體採訪時應有的專業倫 理？又豈是憲法第11條新聞自由保障的範圍與真諦？是以 ，新聞媒體率爾在被告所屬議場自行架設攝影器材進行網 路轉播，應受制約，不能任由原告一廂情願，如此才是民 意機關與新聞媒體分別扮演監督行政機關角色，各職所司 ，落實監督行政機關的職責。
（二）次按「依民主憲政國家之通例，國家之立法權屬於國會， 國會行使立法權之程序，於不牴觸憲法範圍內，得依其自 行訂定之議事規範為之，議事規範如何踐行係國會內部事 項。」司法院釋字第342號解釋理由書著有明文。學者更 指出：舉凡「與行使職權有關係」以及「與此直接有關」 之附隨行為之內部組織之形成、議事規則規定、內部成員 之懲戒，及議會內部之議事干擾行為等，皆不得由行政或 司法機關干涉（司法院釋字第435號解釋）。而此之議會 包括各級之民意機關，包括立法院及各級議會與鄉鎮市民 代表會在內，附此陳明。又「依民主國家之通例，國家立 法權屬於國會，國會行使立法之程序，於不牴觸憲法範圍
內，得依其自行制定之議事規範為之，議事規範如何踐行 係國會內部事項。依權力分立之原則，行政、司法或其他 國家機關均應予以尊重，學理上稱之為『國會自律』或『 國家自治』。是民意代表其職權行使之程序或行使投票權 之議會內部行為，於不牴觸憲法範圍內，得依其自行訂定 之議事規範為之，此一精神並未區分地方或中央議會，而 應一視同仁予以保障。如有違反議會自律事項時，應由議 會紀律委員會加以懲戒，……。因之，直轄市議員選舉、 罷免議長、副議長，為其居於市議員身分而得行使之議會 內部行為，屬議會之議事程序範圍，自應於有違反議會自 律事項時，由議會紀律委員會加以懲戒。」臺灣高等法院 高雄分院103年度上易字第283號刑事判決可資參照（三）就議事紀律與秩序維持，乃至動用警察權等議會運作作為 而言，向來為專家學者認為屬於權力分立及議會自律原則 之核心。以動用警察權為例，未有議會請求或主席召喚， 絕對禁止警察未經許可情況下進入議場，倘如有進入議場 之任何行為，其嚴重性與攜帶武器之軍人進駐議會，幾無 差異。是以，為降低外界對議會內部之議事干擾行為，允 宜尊重議會自律原則，俾免侵及立法權依據所享有之自主 領域。同時，被告之上級監督機關內政部96年6月26日內 授中民字第0960033644號函釋略以：「按『地方制度法』 第31條第1項規定，地方立法機關訂定自律規則，係指地 方立法機關為維持議會運作，在不違反法規範圍內，得就 議事程序、內部組織及內部秩序之維持等事項，自行訂定 相關規範，以助於其職務之履行，……。」是以維持議事 秩序，始能使地方民意機關所賦予之法律職權得以發揮功 能，此實非誇張之語。
（四）本件原告曾於105年3月17日以貝（光）字第0000000號函 ，逕向內政部提及抗議被告非法干擾採訪、禁止錄音錄影 暨擬實況網路（電臺）轉播第18屆第9次臨時會、第3次定 期會總質詢情事，經內政部於105年3月29日以臺內民字第 1050021833號書函（答辯狀附件第24頁）通知被告，內容 略以：「主旨：有關貝傳媒抗議貴會非法干擾該社記者採 訪及禁止錄音錄影1案，因事涉貴管自律規則，請妥處逕 復該社並副知本部，請查照。」等語。被告收文後，即於 105年4月7日根據前開內政部書函，以澎議議字第1050000 479號函復原告，內容略以：「說明：……三、……本會 尊重議員對其實況轉播權利與意願而憑辦理。現時循例與 有線電視業者簽定實況轉播，長期以來皆符合鄉親需求性 。對貴媒體網路直播，經再次徵詢議員確難達成轉播共識
，故難予許可，敬請諒察。」等語，足見被告議場錄音錄 影管理規則為內政部認定之「自律規則」，無庸置疑。（五）按被告議場錄音錄影管理規則係被告第11屆第4次臨時會 時三讀審議通過之議案，此係為現行地方制度法第31條所 稱之自律規則，非如同行政規則般僅由被告以實質意義行 政機關之立場發布。基此，被告議場錄音錄影管理規則第 7條規定，迄今並無牴觸憲法、法律、中央法規或上級自 治法規，其適法性即無疑慮，任何人必須服膺遵守。甚至 此一規定也從未阻絕法院或檢調機關調閱權限，更未見司 法院大法官宣告無效。即使議事內規如發生疑義需要解釋 ，其解釋亦屬議會自治範圍，毋庸也不應假手其他機關， 因徒有訂定之權卻不能解釋，所謂自治不免流於空談。按 被告議場錄音錄影管理規則第7條規定：「本會會議時， 除法令另有規定外，非經大會主席許可，任何人不得在議 場內自行錄音、錄影。」此一規範目的，乃為利於主席維 護議場秩序，並避免議員在大會發言之錄音錄影，遭受他 人做為任何形式之商業目的、廣告、促銷、宣傳、政治目 的、選舉或訴訟使用。倘如允許任何人假借名目於議場內 逕行錄音錄影，無異架空該條之立法目的，而使該規定成 為具文。況查目前全國各地方議會作同質性規範者，計有
, 台灣公司情報網
, 台灣公司情報網