臺北高等行政法院判決
95年度訴字第00764號
原 告 甲○○
乙○○
丙○○(即陳秋錡)
戊○○
丁○○
己○○
庚 ○
辛○○
共 同
訴訟代理人 陳垚祥 律師
被 告 桃園縣觀音鄉公所
代 表 人 壬○○(鄉長)
訴訟代理人 癸○○
上列當事人間因有關農業事務事件，原告不服桃園縣政府中華民
國95年1月4日府法訴字第0940298662號訴願決定，提起行政訴訟
。本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
事實概要：
原告之被繼承人陳永昌原係坐落桃園縣觀音鄉○○○段50之5 、50之21、61之1、61之14、61之25(改編後分別為大同段1616 、1617、1659、1614、1406)（下稱系爭土地）及61之15地號 土地共有人之一，因系爭土地之其他共有人曾慶南、曾慶和、 曾慶金、曾慶英、曾慶添、陳永欽及陳永發等7人，於民國（ 下同）80年1月5日向桃園縣中壢地政事務所（下稱中壢地政事 務所）申請持分交換移轉登記，致將陳永昌共有系爭土地應有 部分予以註銷，經中壢地政事務所辦竣登記，嗣陳永昌不服， 提起訴願及再訴願，均遭決定駁回，遂提起行政訴訟，經最高 行政法院（89年7月1日改制前為行政法院）81年6月30日以81 年度判字第1274號判決（下稱系爭判決）撤銷再訴願決定、訴 願決定及原處分。嗣中壢地政事務所雖據前開判決將該61之15 地號土地回復陳永昌原共有狀態，然系爭土地訴外人陳耀東、 陳勇智及曾慶和已於80年間（原告訴之聲明誤載為81年4月13 日）向被告申請核發自耕能力證明書：被告分別核發：㈠陳耀 東部分，就坐落桃園縣觀音鄉○○○段50之5、50之21地號土
地，核發80年10月21日觀鄉農證字第20868號（見原告起訴狀 原証四）；㈡曾慶和部分，就坐落桃園縣觀音鄉○○○段61之 1、61之14、61之15、50之5（後第二筆土地非系爭土地）地號 土地，核發80年12月16日觀鄉農證字第21074號（見原告起訴 狀原証三）；㈢陳勇智部分，就坐落桃園縣觀音鄉○○○段61 之14、61之25地號土地，核發80年10月21日觀鄉農證字第2086 7號（見原告起訴狀原証五）等農地承受人自耕能力證明書（ 下稱系爭證明書，或稱原處分）。陳耀東等3人復於81年間分 別以系爭證明書向中壢地政事務所申請就系爭土地分別移轉予 陳耀東等3人，經中壢地政事務所於81年4月23日辦竣移轉登記 在案，桃園縣政府遂據此否准陳永昌就系爭土地回復原共有登 記之請求。原告為陳永昌之繼承人，認系爭土地於移轉登記時 係屬農地，須作農業使用，然系爭土地中之50之5、50之21、 61之14、61之25地號等4筆土地，均已蓋有建物並分別出租作 為修理廠、輪胎行及代書事務所使用，而該另筆61之1地號土 地部分已舖上水泥，亦非作為農業使用，故被告不應核發系爭 證明書，且中壢地政事務所亦不應辦理其所申請之移轉登記。 原告甲○○已代表陳永昌之全體繼承人，於94年9月2日向被告 申請撤銷其所核發之系爭證明書，被告作成94年9月19日桃觀 鄉農字第0940014494號函以「依據內政部89年5月3日台89內字 字第8903306號函，意旨為配合土地法第30條之刪除有關自耕 能力証明書之撤銷案件不再受理申辦」為由駁回在案。原告不 服，提起訴願，遭訴願不受理，遂提起本件行政訴訟。兩造聲明：
㈠原告聲明：
⒈請求判決確認系爭證明書，曾慶和部分其中就坐落桃園縣 觀音鄉○○○段61之1地號土地所核發自耕能力證明書、 以及陳耀東、陳勇智所核發自耕能力證明書均應為無效。 ⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
兩造之爭點：
㈠原告主張之理由：
1.程序部分：
①按行政訴訟法第6條第1項「確認行政處分無效……非原 告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確 認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之 訴訟，亦同。」次按「所謂須先經行政程序係指依行政 程序法第113條，請求原處分機關確認其無效，原處分
機關未於30日內確答者，或對無效有不同意見者，請求 人即得提起訴訟」。
②查原告等原誤認係請求被告將其所核發系爭證明書之行 政處分係屬違法而予以撤銷，事實上應係確認被告核發 該證明書之行政處分為無效或違法之訴，故有為訴之更 正之必要。
③次查，本件係以陳永昌之全體繼承人即原告等8人所提 起，依民法第1148條「繼承人自繼承開始時，……承受 被繼承人財產上之一切權利義務」之規定，自屬系爭土 地之所有權人，原告祇須確認系爭證明書為無效，中壢 地政事務所即可依系爭判決而回復陳永昌原共有狀態， 故原告等應有「法律上之利害關係」，且上揭證明書是 否無效並未明確，須經確認判決始可除去，並有回復原 共有土地之法律上利益，故本件應有保護之必要，而有 「即受確認判決之法律上利益」。
④又原告甲○○或丁○○雖於93年8月7日、9月20日、10 月14日、11月29日提出聲請書，經被告分別於93年10月 1日函向桃園縣政府請示「有關涉及人民申請案件公文 檔案保存年限已過，依法銷毀完竣後，該案以外之第三 人申請撤銷時應如何辦理」、93年11月19日函稱「台端 所檢附……通訊簿及航測相片因未切結，經地政機關函 提供陳勇智等3人之自耕能力證明書內之地號核與聲請 書內附件，本所無法認定」、93年12月23日函通知「本 所於93年11月19日行文告知聲請人補送新舊地號之對照 表及違建物之確實位置，台端12月2日來函不願配合。 三、民國80年檔案本所已依法銷毀，距今已十餘年，人 事具非本所業務單位礙難辦理」等語，嗣經提起訴願， 桃園縣政府卻認甲○○並非該案之利害關係人而予「訴 願不受理」，惟上揭訴願決定係以當事人不適格而駁回 ，故未生實質決定原處分是否為違法而得撤銷或無效。 再被告係以「80年檔案已依法銷毀，距今已十餘年，人 事具非而礙難辦理」，而將原件退還，是以原告自得重 新申請。原告遂於94年9月2日向被告提出陳情書，惟被 告卻於94年9月19日以內政部89年5月3日台89內字第890 3306號函意旨為不再受理申辦為由，拒絕原告請求確認 原處分為無效而撤銷，故本件原告請求確認行政處分無 效業經先行程序。
2.實體部分：
①按「法律行為，違反強制或禁止之規定者，無效」、「 私有農地所有權之移轉，其承受人以能自耕為限……」
、「申請農地所有權移轉登記，應提出下列文件之一： 一、承受人自耕能力証明書……」、「申請耕地所有移 轉登記，除法令另有規定外，應提出農業用地證明書… …」、「私有農地所有權之移轉，其承受人以能自耕者 為限，乃土地法第30條第1項前段所明定。申請農地所 有權移轉登記者，依土地登記規則第82條第1項第1款前 段規定，應提出承受人自耕能力證明書，登記機關既應 就所提自耕能力證明書為形式上的審查，則其於登記完 畢後，經該管鄉（鎮、市、區）公所查明承受人不具備 自耕能力而撤銷該自耕能力證明書時，其原先所有權移 轉登記所據『具有自耕能力』之事由，已失所附麗，原 登記機關自得撤銷前此准予登記之處分，逕行塗銷其所 有權移轉登記」，民法第71條、土地法刪除前第30條第 1項前段、土地登記規則修正前第82條第1項第1款及修 正後第102條前段等規定及司法院釋字第379號解釋意旨 可參。
②查訴外人陳永昌依系爭判決意旨，向桃園縣政府申請回 復系爭土地原共有登記，惟桃園縣政府以「非有移轉無 效或得撤銷之法律原因並經法院塗銷判決確定，否則即 無法回復原共有之登記」，故陳永昌祇得向普通法院請 求回復原狀之訴訟；且陳永昌於上揭訴訟中過世，故由 原告承受訴訟，目前向最高法院上訴中。
③次查「61之1」地號土地之地目為「田」，然「曾坤繁 」、「曾國繁」、「曾渠繁」、「曾竹煥」等4人，為 「曾慶南」或「曾慶和」之日後第一順位繼承人；且渠 等皆擔任「曾慶南」所經營貨運公司之駕駛，並非具自 耕能力之人，而上揭持分土地以「贈與」或「買賣」（ 曾慶南亦稱係「贈與」）移轉予渠等，渠等亦非從事農 作，係仍由「曾慶和」在耕作，其目的在於妨礙桃園縣 政府依系爭判決撤銷中壢地政事務所於80年1月5日以第 590收件文號辦理持分交換移轉登記之行政處分須回復 原共有狀態，而故意為上揭通謀虛偽之行為，此業經最 高法院確認。況80年以前上揭部分土地更「舖上水泥」 ，並非供「農業使用」，此觀「農林航行測量所」於80 年間及81年間製作「航照圖」內容即明，是亦違反「土 地法」刪除前之第30條及「土地登記規則」修正前之第 81條第1項第1款等規定，故上揭移轉所有權之行為，依 「民法」第71條規定應屬「無效」。
④又「61之14」、「61之25」、「50之5」、「50之21」 等4筆地號土地亦為「田」地，自應為「農業使用」，
然於80年以前即蓋有建物出租作為「修理廠」、「輪胎 行」及「代書事務所」，此觀上揭航照圖亦有上揭建物 之存在；且依80年8月所編「大同村電話通訊簿」，亦 記載坐落於「50之5」、「61之14」等2筆地號土地上之 門牌號碼為「桃園縣觀音鄉○○村○鄰○○路○段892號 」，分別作為「環榮汽車修理廠」、「輪胎行」、陳永 發之「住處」及馮堯歡之「大同代書事務所」使用，況 陳永欽等7 人之臺灣高等法院訴訟代理人亦不否認有上 揭情事，益見在80年以前即有上揭建物存在，被告自不 應核發「自耕能力證明書」，亦屬犯罪行為，符合行政 程序法第111條第4款規定「所要求或許可之行為構成犯 罪者」。或是上揭移轉登記既有違反上揭法律禁止之規 定，亦應屬「無效」，屬行政程序法第111條第7款規定 「其他具有重大明顯之瑕疵」，被告自應逕行撤銷上揭 「自耕能力證明書」。
⑤另按89年2月18日廢止之「自耕能力證明書之申請及核 發注意事項」第8條「申請核發證明書之承受農地，應 符合左列規定：( 一) 承受農地之使用須符合區域計畫 法或都市計畫法有關土地使用管制法令規定……」，亦 即承受農地係須農業使用，否則即不能核發「自耕能力 證明書」；再按修正後「土地登記規則」第101條「申 請耕地所有權移轉登記，除法令另有規定外，應提出農 業用地作農業使用證明書」，亦即以「農業用地作農業 使用證明書」代替「自耕能力證明書」；然系爭土地於 移轉登記時並非作為「農業使用」，應不得移轉，故本 件仍有撤銷「自耕能力證明書」之必要。至於被告提出 內政部89年5月3日台89內地字第8903306號函卻稱「撤 銷此案件，均不再受理」云云，而未注意上揭例外情形 ，應有疏誤，自不可採。
⑥況89年2月18日廢止「自耕能力證明書之申請及核發注 意事項」第9條雖規定「本證明書之有效期間為6個月， 自核發之日起算」，亦即自耕能力證明書核發6個月後 即失效力；然本件曾慶和之證明書係於80年12月16日核 發、陳耀東及陳勇智之證明書則於80年10月21日核發， 並於81年4月13日持該等證明書向中壢地政事務所辦理 系爭土地應有部分之移轉登記，是該等證明書辦理上揭 移轉登記尚未失效，惟上揭移轉登記時，該等土地並未 作農業使用，被告承辦人（已過世）當時卻未實地勘查 ，即核發該等證明書，自屬違法行政處分，依行政程序 法第117條「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原
處分機關得依職權為全部或一部之撤銷」之規定，被告 仍應職權撤銷上揭行政處分。再參司法院釋字第379號 解釋亦可知，「登記機關（即地政事務所）既應就所提 自耕能力證明書為形式上的審查，則其於登記完畢後， 經該管鄉公所查明承受人不具備自耕能力而撤銷其證明 書，其原先所有權移轉登記所具自耕能力之事由，已失 其附麗，原登記機關自得撤銷前此准予登記之處分，逕 行塗銷其所有權移轉登記」，故曾慶和等3人利用該等 證明書尚未失效之期間向中壢地政事務所辦理移轉，並 完成登記，為塗銷上揭移轉登記，即有請求撤銷該等證 明書之必要。
㈡被告主張之理由：
1.依內政部89年5月3日台89內字第8903306號函意旨，原土 地法30條所稱農地承受人「以能自耕者為限」之身分要件 ，經該條文刪除，目前農地承受人已無前述身分要件之限 制，故該條文刪除前所核發之自耕能力證明書，縱經發現 不合前揭注意事項之規定亦無撤銷該自耕能力之必要，類 此案件均不再受理申辦。是以原土地法30條既於89年間刪 除，則本案撤銷自耕能力證明書之事由已失所附麗。 2.又80年間之業務距今10餘年，人事調動、檔案銷毀、土地 法令修改等、人事俱非，業務單位礙難辦理，應維持原處 分。
理 由
依據行政訴訟法第111條第1項規定，訴狀送達後，經被告同意 ，或行政法院認為適當者，原告得將原訴變更或追加他訴。本 件原告原起訴聲明，求為判決㈠桃園縣政府95年1月4日府法訴 字第0940298662號訴願決定及被告94年9月19日桃觀鄉農字第 0940014494號函均撤銷。㈡系爭證明書，曾慶和部分其中就坐 落桃園縣觀音鄉○○○段61之1地號土地所核發自耕能力證明 書、以及陳耀東、陳勇智所核發自耕能力證明書均應為撤銷之 撤銷訴訟。嗣於本院審理中95年12月4日變更為如訴之聲明所 示之確認行政處分無效之訴訟。96年1月16日言詞辯論時經被 告同意，且本院認為適當，應准許之。
原告主張：原告等係陳永昌之全體繼承人，依民法第1148條規 定，屬系爭土地之所有權人，確認系爭證明書為無效，中壢地 政事務所即可依系爭判決而回復陳永昌原共有狀態，原告等應 有「法律上之利害關係」，且系爭證明書是否無效並未明確， 須經確認判決始可除去，並有回復原共有土地之法律上利益， 故本件應有保護之必要，有「即受確認判決之法律上利益」。 又原告於94年9月2日向被告提出陳情書，被告卻於94年9月19
日以內政部89年5月3日台89內字第8903306號函意旨為不再受 理申辦為由，拒絕原告請求確認原處分為無效，本件原告業已 進行請求確認行政處分無效先行程序。查系爭土地中「61之1 」地號土地之地目為「田」，土地以「贈與」或「買賣」（曾 慶南亦稱係「贈與」）移轉予「曾坤繁」、「曾國繁」、「曾 渠繁」、「曾竹煥」等為貨運公司之駕駛，非從事農作，非具 自耕能力之人，其目的在於妨礙桃園縣政府依系爭判決撤銷中 壢地政事務所於80年1月5日以第590收件文號辦理持分交換移 轉登記之行政處分須回復原共有狀態，而故意為上揭通謀虛偽 之行為，此業經最高法院確認。況80年以前上揭部分土地更「 舖上水泥」；另系爭土地「61之14」、「61之25」、「50之5 」、「50之21」等4筆地號土地亦為「田」地，自應為「農業 使用」，然於80年以前即蓋有建物出租作為「修理廠」、「輪 胎行」及「代書事務所」等，均並非供「農業使用」，亦違反 「土地法」刪除前之第30條及「土地登記規則」修正前之第81 條第1項第1款等規定，故上揭移轉所有權之行為，依「民法」 第71條規定應屬「無效」。故被告自不應核發「自耕能力證明 書」而發給，亦屬犯罪行為，符合行政程序法第111條第4款規 定「所要求或許可之行為構成犯罪者」。或是上揭移轉登記既 有違反上揭法律禁止之規定，亦應屬「無效」，屬行政程序法 第111條第7款規定「其他具有重大明顯之瑕疵」。爰依行政程 序法第111條第4、7款、行政訴訟法第6條第1項前段規定求為 判決如聲明所示云云。
被告則以：土地法30條業經刪除，目前農地承受人已無前述身 分要件之限制，是該條文刪除前所核發之自耕能力證明書，縱 經發現不合自耕能力證明書之申請及核發注意事項之規定，亦 無撤銷該自耕能力之必要，類此案件均不再受理申辦。系爭證 明書核發當時係屬有效，無行政程序法第111條第4、7款規定 之無效情事。求為判決駁回原告之訴等語。
按對於無效之行政處分，固得提起確認行政處分無效之訴訟以 為救濟，行政訴訟法第6條第1項固定有明文，惟所謂無效之行 政處分，乃係指該行政處分符合行政程序法第111條各款之情 形，自始、當然、絕對不發生法律效果而言。又行政程序法第 111條第4款規定「所要求或許可之行為構成犯罪者」，係指行 政處分所要求或許可相對人之行為，構成犯罪，致為應受刑事 制裁，而非指作成行政處分原因行為犯罪而言。另行政程序法 第111條第7款所稱「其他具有重大明顯之瑕疵者」，係依一般 具有合理判斷能力者之認識能力決定之，申言之，以普通社會 一般人一望即知其瑕疵而作為其判斷之標準，苟行政處分之瑕 疵倘未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性的存在與否
猶存懷疑，基於維持法安定性之必要，在行政機關予以廢止或 撤銷前應為有效，縱行政處分有瑕疵存在，倘該瑕疵不具備重 大且明顯而符合絕對無效之要件，屬行政處分是否違法，應否 撤銷之範疇，要與私法上之法律行為違法，原則上應歸於無效 之情形不同。
本件被告核發系爭證明書即㈠陳耀東部分，就坐落桃園縣觀音 鄉○○○段50之5、50之21地號土地，核發80年10月21日觀鄉 農證字第20868號；㈡曾慶和部分，就坐落桃園縣觀音鄉○○ ○段61之1、61之14、61之15、50之5地號土地，核發80年12月 16日觀鄉農證字第21074號；㈢陳勇智部分，就坐落桃園縣觀 音鄉○○○段61之14、61之25地號土地，核發80年10月21日觀 鄉農證字第20867號等農地承受人自耕能力證明書，有上述之 兩造不爭之系爭證明書影本附卷可稽；又陳耀東等3人復於81 年間分別以系爭證明書向中壢地政事務所申請就系爭土地分別 移轉予陳耀東等3人，經中壢地政事務所於81年4月23日辦竣移 轉登記在案，亦為兩造所不爭，上述事實應可認定。按農地承 受人自耕能力證明書，係指農地承受人有無自耕能力之證明， 並非對於承受之農地是否有作為非農地使用之證明，揆之上述 說明，系爭證明書為被告審核無誤後，進而發給，自難謂其登 記行為有偽造公文書或登載不實事項於所掌公文書之違法情事 。至於原告主張，系爭土地中「61之1」地號土地之地目為「 田」，土地以「贈與」或「買賣」（曾慶南亦稱係「贈與」） 移轉予「曾坤繁」、「曾國繁」、「曾渠繁」、「曾竹煥」等 為貨運公司之駕駛，非從事農作，非具自耕能力之人，其目的 在於妨礙桃園縣政府依系爭判決撤銷中壢地政事務所於80年1 月5日以第590收件文號辦理持分交換移轉登記之行政處分須回 復原共有狀態，而故意為上揭通謀虛偽之行為，及80年以前上 揭部分土地更「舖上水泥」；另系爭土地「61之14」、「61之 25」、「50之5」、「50之21」等4筆地號土地亦為「田」地， 自應為「農業使用」，然於80年以前即蓋有建物出租作為「修 理廠」、「輪胎行」及「代書事務所」等，均並非供「農業使 用」等云云，無論所指之系爭土地部分非農用，或是訴外人「 曾坤繁」、「曾國繁」、「曾渠繁」、「曾竹煥」等無自耕能 力，均難指系爭證明書核發有犯罪行為；況且系爭證明書本院 提示原告訴訟代理人亦自認無重大明顯之瑕疵。從而，系爭證 明書核發時，在其有效期間六個月內，仍屬有效之處分，而非 自始、當然、絕對不發生法律效果。原告所云系爭證明書有行 政程序法第111條第4、7款規定事由，應屬無效之行政處分云 云，核不足採。至於原告另主張，系爭土地之其他共有人曾慶 南、曾慶和、曾慶金、曾慶英、曾慶添、陳永欽及陳永發等7
人，於80年1月5日向中壢地政事務所申請持分交換移轉登記， 致將陳永昌共有系爭土地應有部分予以註銷，陳耀東等3人復 於81年間分別以系爭證明書向中壢地政事務所申請就系爭土地 分別移轉予陳耀東等3人，經中壢地政事務所於81年4月23日辦 竣移轉登記在案，此移轉登記有違反法律禁止規定，亦屬無效 云云，係屬另一問題，與系爭證明書之核發無涉；復關於系爭 判決係撤銷系爭土地共有人曾慶南、曾慶和、曾慶金、曾慶英 、曾慶添、陳永欽及陳永發等7人，於80年1月5日向中壢地政 事務所申請持分交換移轉登記，將陳永昌共有系爭土地應有部 分予以註銷事件，與本件核發系爭證明書無關，以及原告於事 實欄所陳述之撤銷行政處分之理由，亦與本件確認行政處分無 效之訴訟無涉，因此，原告以上述理由主張系爭證明書有無效 之情事，亦無可取。
綜上所述，原告所訴各節，均無可採，原告提起本件確認行政 處分無效之訴，為無理由，應予駁回。
兩造其餘陳述於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明 。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段規定，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 1 月 30 日 臺 北 高 等 行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 法 官 王 立 杰
法 官 周 玫 芳
法 官 劉 錫 賢
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中 華 民 國 96 年 1 月 30 日 書 記 官 林 玉 卿