臺北高等行政法院判決
95年度訴字第205號
原 告 甲○○
訴訟代理人 楊振裕律師
被 告 經濟部
代 表 人 乙○○部長）住同
訴訟代理人 丁○○
丙○○
戊○○
上列當事人間因水利法事件，原告不服行政院中華民國94年11月
14日院臺訴字第0940090815號訴願決定，提起行政訴訟。本院判
決如下：
主 文
訴願決定及原處分關於罰鍰金額確定為新台幣壹佰萬元。原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔十分之一，其餘由原告負擔。 事 實
一、事實概要：原告未經許可，自民國（下同）94年2 月2 日早 上起，在彰化縣二水鄉○○○段濁水溪河川區域內公有土地 （下稱系爭土地）堆置砂石，經被告所轄水利署第四河川局 人員會同警方人員於翌（3 ）日上午11時許查獲。被告認定 原告堆置土石數量高達1,285 立方公尺，違反水利法第78條 之1 第3 款規定，乃依同法第92條之2 第7 款規定，並參酌 經濟部水利署辦理違反水利法案件罰鍰金額裁罰基準第2 點 之規定，以94年5 月23日經授水字第0942028469號處分書處 原告罰鍰新臺幣（下同）110 萬元。原告不服，提起訴願， 遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：
㈠原告主張之理由：
⒈程序部分：
按因不動產之公法上權利或法律關係涉訟者，專屬不動產 所在地之行政法院管轄，行政訴訟法第15條定有明文。準 此，本件原告是否果有未經許可，於被告所謂之河川區域 內堆置砂石，此部分涉及被告得否以其所管理之河川地主 張遭原告非法堆置佔用，應屬前開規定所指因不動產之公 法上權利或法律關係涉訟之情形，似應專屬系爭河川區域
土地所在（彰化縣二水鄉）之管轄法院即臺中高等行政法 院管轄，始符法律之規定。況原告所堆置之砂石位置是否 果在系爭河川區域內，應由法院會同兩造共同至現場履勘 始能確定，殊不能僅憑被告片面之認定，而未經原告共同 確認，即率認原告有堆置砂石於公告之河川區域內。是請 鈞院准予將本件訴訟移轉於臺中高等行政法院管轄，俾符 專屬管轄之規定，並合於訴訟經濟之原則。
⒉實體部分：
⑴被告並未舉證證明原告所堆置之砂石位於河川區域內： 按除本法有規定者外，民事訴訟法第277 條之規定於本 節準用之。又當事人主張有利於己之事實者，就其事實 有舉證之責任，此於行政訴訟法第136 條及民事訴訟法 第277 條分別定有明文。資此而論，被告既主張原告有 在河川區域之公有地堆置砂石，自應由其證明該堆砂石 為原告所堆置，並證明砂石堆置地點確屬河川區域之公 有地。惟查，由被告所提出之現場取締紀錄、位置圖及 照片，並無法窺知原告所堆置之砂石是否果在河川區域 之公有地。蓋現場取締紀錄、位置圖及照片均為被告所 轄水利署第四河川局之人員所製作，並未經原告確認， 亦未經地政機關人員會同實施勘測鑑界，實難僅由被告 所轄人員片面製作之紀錄即率認原告有堆置砂石於河川 區域。又證人即現場施測人員莊廣年與被告間有承攬關 係，難以期待其為客觀真實之證詞，且莊廣年於鈞院證 述其施測經過，對於測量方式、如何測量等問題，均支 吾其詞，又其於取締紀錄中並未簽名，有違常情，再經 同庭為證之清隆公司員工楊俊德證述其於警察查獲當日 亦在現場，但未曾與聞有人進行現場施測等語，益證莊 廣年之證詞難以採信。從而，原告所堆置之砂石是否在 被告所指之河川區域內，自應先由被告指出原告堆置砂 石之位置，再由地政機關至現場鑑界測量，以確定堆置 砂石之位置。請鈞院函請彰化縣田中地政事務所定期會 同至系爭河川區域履勘現場，並勘測河川區域之範圍與 原告當時堆置砂石之位置各在何處，俾釐清原告究竟有 無堆置砂石於公有河川區域內。並請鈞院通知查獲當日 到場之警員郭朝成就稽查當天見聞之情形為證，以明被 告所為之測量是否屬實。
⑵原告所堆置之砂石縱在河川區域內，亦無故意或過失： ①水利法第78條之1 第3 款規定之構成要件應以行為人 知悉該地係屬劃定為河川區域之土地，而未經許可在 該地採取或堆置土石為必要。倘行為人主觀上認為土
地係私人所有之土地，且經土地所有權人之同意，在 該地暫時堆置土方，即無任何故意或過失可言；縱使 該土地嗣後經查證係河川區域內之公有地，亦不能逕 以水利法之相關規定加以處罰。
②原告因承作清隆營造有限公司（下稱清隆公司）向彰 化縣政府所承包之「152 線二水外環道新闢工程」， 乃就工程施作期間產生之土方（待回填），由清隆公 司與鄭同南簽訂土地租賃契約書，約定由鄭同南提供 其所有坐落彰化縣二水鄉○○段華成紙廠東側鐵路西 側之土地，暫時提供原告放置剩餘之土方，此有土地 租賃契約書一份可稽。原告因信賴該土地租賃契約書 之約定，認為堆置砂石之處既經地主鄭同南之同意， 當無任何違法之虞。是依司法院釋字第275 號解釋意 旨，原告既無任何故意或過失，當無受行政處罰之理 。被告以原告為承作工程之人，應無不知土方係堆置 於河川區域內之理，然此實係苛求原告之注意義務。 蓋於地主提出其擁有土地所有權之官方證明文件，表 示其有出租土地之權利時，一般承租人或使用人均不 會有所懷疑。故原告堆置砂石之土地究為河川公有地 抑或為鄭同南之私有土地，又鄭同南於出租時係如何 告知清隆公司或原告，此應可證明原告堆置砂石於該 處在主觀上是否有故意或過失，故有傳訊鄭同南作證 之必要。
⑶原告堆置砂石之數量，被告並未舉證證明：
另查被告主張其對原告裁處罰鍰由100 萬元提高至110 萬元之理由，乃是原告堆置之砂石數量超過標準。惟被 告並未舉證證明原告堆置之砂石數量。若依原告於取締 當天所製作之取締紀錄，其表示大約一、兩百立方米， 但實際數量若干，並未見被告會同原告共同測量確認， 故尚難僅依被告片面指述，即認原告堆置砂石之數量有 超過公告標準，而有提高裁罰金額之理。
㈡被告主張之理由：
⒈緣原告於系爭土地未經許可堆置砂石約1,285 立方公尺， 經彰化縣警察局田中分局源泉派出所員警會同被告所轄水 利署第四河川局人員於94年2 月3 日上午11時55分許查獲 ，因已違反水利法第78條之1 第3 款規定，被告爰依同法 第92條之2 第7 款規定，以94年2 月21日經授水字第0942 028441號處分書處罰鍰100 萬元，後因罰鍰金額與「經濟 部水利署辦理違反水利法案件裁罰基準」規定有背，被告 爰以94年5 月23日經授水字第0942028469號處分書，重予
科處罰鍰110 萬元，同時敘明原處分金額錯誤，故重為處 分之旨，後再以94年6 月13日經授水字第09420211060 號 函重申撤銷被告94年2 月21日經授水字第0942028441號處 分書。
⒉查原告堆置砂石之系爭土地，經被告所轄水利署第四河川 局派員測量後並套繪於河川圖籍，確係位於河川區域內公 有土地上無誤，至原告所稱鄭同南提供相關證明文件，致 其信賴登記乙節，查原告並未提出該等文件，以實其說， 故原告所述無法採信。更何況河川區域內無論公私有地， 均應經被告所轄水利署許可，始得堆置土石。尤其系爭土 地既為公有地，如以原告所稱由鄭同南取得許可而出租原 告，則依水利法第91條之2 第1 項第9 款規定，應屬違法 ，故原告於河川區域內未經許可堆置土石，已甚為明確， 縱使其堆置砂石之土地係私有地，並如所述曾向鄭同南承 租，亦不得免除其責。
⒊原告所稱之水泥造長堤，即二水鐵路橋舊橋頭（臺灣鐵路 管理局於新橋完成後所留下之舊橋頭），當時係由政府合 法興建，其在濁水溪河川區域公告前即已存在，將於確查 是否有妨礙水流後令設施人拆除，與原告於河川區域內未 經許可堆置砂石之行為並不相同，故被告所為處分並無違 反平等原則。
⒋原告於河川區域內未經許可堆置土石達1,285 立方公尺， 依水利法第92條之2 規定應處100 萬元以上500 萬元以下 罰鍰，故被告於上開法定罰鍰金額範圍內，並依「經濟部 水利署辦理違反水利法案件裁罰基準」規定，裁處罰鍰11 0 萬元，並無違反比例原則。
理 由
甲、程序部分：
一、被告代表人原為何美玥，95年1 月25日變更為黃營杉，95年 8 月9 日復變更為乙○○，茲由渠等具狀聲明承受訴訟，核 無不合，應予准許。
二、按因不動產之公法上權利或法律關係涉訟者，專屬不動產所 在地之行政法院管轄，行政訴訟法第15條固有明文。此之謂 不動產之公法上權利或法律關係，乃指於不動產上所發生之 公法上權利、法律關係，如公用徵收、公用地役關係等。惟 本件乃關於原告違反水利法規範上之不作為義務，所發生之 行為罰處分之訴訟，系爭土地坐落位置為原告違章行為地， 本件無涉該土地之何等公法上權利或法律關係涉訟，自無行 政訴訟法第15條專屬管轄之適用。原告主張本院無管轄權云 云，乃屬誤解。
乙、實體部分：
一、按水利法第78條之1 第3 款規定，河川區域內採取或堆置土 石應經許可。第92條之2 第7 款規定，違反第78條之1 第3 款規定者，處100 萬元以上500 萬元以下罰鍰。另經濟部水 利署辦理違反水利法案件罰鍰金額裁罰基準第2 點為關於違 反水利法第92條之2 各款規定之裁罰基準，其中關於違反第 7 款堆置土石部分，其規定在一千立方公尺以下者罰一百萬 元，每增加一千立方公尺（不足一千立方公尺，以一千立方 公尺計之）加罰十萬元。核此要點為經濟部水利署為使其轄 下單位執行取締業務，有所準據，俾免發生失出失入之不平 等現象，本於職權所訂定之一般基準，乃屬行政規則，於法 尚無違誤，自有拘束內部之效力。
二、本件事實概要已如前述，有現場照片、取締紀錄及處分書等 附於原處分卷可稽，堪予認定。原告不服，循序提起行政訴 訟，主張：被告提出之現場取締紀錄、位置圖及照片，均係 被告所轄水利署第四河川局之人員所製作，未經原告確認， 亦非會同地政機關人員施測而來，自不得徒以此等事證指砂 石為原告所堆置，及堆置地點位於公有河川區域內；又原告 堆置土石之地點，乃訴外人鄭同南與清隆公司基於彼等所之 租賃契約而提供，依租賃契約之約定，該地點為坐落彰化縣 二水鄉○○段華成紙廠東側鐵路西側之土地，原告根本不知 實際地點竟在公有河川地上，故原告對於違章行為並無故意 或過失；又被告指原告堆置之砂石高達1,285 立方公尺，此 等數量亦係被告片面測量所得，難以採據，故被告據以裁處 110 萬元之罰鍰，顯有違誤等語。
三、經查，原告自94年2 月2 日早上起，在系爭土地上非法堆置 砂石，為被告派員會同警方人員於翌日上午11時許查獲等事 實，業經原告向取締人員坦承伊自94年2 月2 日早上起開始 堆置砂石；另現場確實堆置高聳之砂石土堆；且砂石所在位 置坐落於系爭之河川公地上，有原處分卷附取締紀錄、現場 照片及測量圖，及訴願卷附臺灣省政府87年5 月1 日87府水 政字第142178號公告及河川圖籍等可稽，至為明確。被告據 以認定原告違反水利法第78條之1 第3 款規定，並依水利法 第92條之2 第7 款規定，裁處原告罰鍰110 萬元。四、原告起訴主張砂石非其堆置，及取締紀錄、現場照片、測量 圖均係被告片面而為，不足以證明砂石堆置於公有河川地上 云云。查原告對於砂石為其所堆置一節，自被告派員查獲迄 訴願及本院準備程序等階段，從未否認，且證人清隆公司工 地主任楊俊德亦結證稱係清隆公司標得彰化縣政府發包之15 2 線二水外環道新闢工程，指派伊負責施作，伊僱請原告載
運挖除之廢土堆置於系爭土地之上（見本院95年12月20日準 備程序筆錄），足信被告所查獲之砂石為原告堆置無誤。原 告迄辯論程序始翻異主張稱砂石非其堆置云云，尚無可採。 又原告既一直坦承其有堆置土石之事實，則佐證其陳述為真 之現場照片自無造假之可能。再者，記載土石實際坐落地點 及數量之測量圖，為被告委外之光波工程顧問有限公司負責 人莊廣年進行施測製作，其係於94年2 月3 日以座標法施測 ，此經證人莊廣年於本院95年12月20日準備程序中結證甚明 。復由現場照片可知，系爭砂石係堆置於鐵路橋舊橋頭之旁 ，而測量圖繪示系爭砂石、鐵路橋舊橋頭及二水鐵路橋之相 關位置亦為逐一毗連，堪認測量圖之繪製應無錯誤，可以採 信。原告以其聲請之證人楊俊德於本院結證稱其於取締時始 終在場，未見有人在場進行測量云云，指證人莊廣年之證詞 不可採信。惟原告之違章行為既係承攬清隆公司之工程所致 ，清隆公司之於本件裁罰處分自有事實上之利害關係，而證 人楊俊德為清隆公司之受僱人負責本件工程之施作，較之證 人莊廣年為受公務機關委託執行公務之人員，具有廣義之公 務員身分，證人楊俊德之證詞反較有偏頗之疑慮。再者，證 人莊廣年雖未於取締筆錄中簽名，惟測量圖中已載明其為測 繪人，即已表彰其參與本件取締業務之一環，其未於筆錄中 簽名無違何等程序，原告指證人莊廣年證詞不可採，尚嫌無 據。又本件查緝經過及砂石坐落於系爭公有河川地等事證已 明確，原告聲請履勘測量及通知警員郭朝城為證，自無必要 ，併予敘明。
五、原告又主張其乃信賴清隆公司與訴外人鄭同南所訂立之租約 ，認系爭土地可供堆置砂石，其無故意過失云云。惟查，原 告提出為證之租約所載位置為彰化縣二水鄉○○段華成紙廠 東側鐵路西側之土地，約1,320 坪，此有該租約影本附於本 院卷第27頁可憑。而系爭砂石坐落位置則在華成紙廠之東南 側，面積476 平方公尺（約為144 坪），此稽之測量圖亦明 。則本件系爭土地位置與上開租約標的之位置顯有不同，原 告提出該紙租約為證，顯有張冠李戴之謬誤。又原告身為砂 石車司機，以載運砂石車為業，對於主管機關取締棄置廢土 、濫採砂石之政策應知之甚詳，而系爭土地在二水鐵路橋邊 ，已近濁水溪，原告對於土地可能為河川公地，應有注意義 務，乃其又無不能注意之情事，竟不注意查證系爭土地之實 際位置，實難諉稱其無過失。故縱認上開租賃標的即為原告 堆置砂石之地點，原告輕率採信一紙土地權屬不明之租約， 自有過失。故原告聲請通知出租人鄭同南為證，本院認此亦 無必要。
六、末查，依前揭裁罰基準，砂石數量為被告裁量罰鍰金額多寡 之唯一準據，而裁罰金額之高低又影響人民權益，被告自應 審慎調查以免裁量違誤。本件系爭砂石土堆為不規則形狀， 由各表面觀察其高低寬窄均有不同，此由現場照片即知，故 關於計算其數量之方式顯非傳統之度量衡方法得以因應。本 件估算方式，固據證人莊廣年證稱其乃以座標法施測，以點 連線求出面積，又因土石形狀高低不同，故求取其平均值算 出數量約1,285 立方公尺等語，惟其同時證稱此種測量方式 有約10% 之誤差（見同上準備程序筆錄）。復經本院進一步 詢問其相關之測量程序及紀錄，其證稱「因為歷時已久，所 以（原始測量資料）恐難取得」、「測量基本上是需要2 人 始能為之，一人要操作測量儀，即光波經緯儀器，它的外觀 就是三腳架上面架設儀器，還有旋轉式的望遠鏡。另一人須 持菱鏡繞目標區一圈，包括土堆上、下方，始能藉由光波反 射之時間以取得距離、高度資料，再回公司輸入電腦」，綜 合其證詞內容，對於1,285 立方公尺之數據如何產生並未為 具體之證述。本院乃諭知被告應呈報本件測量方法，惟被告 卻以照片上相鄰土堆之舊橋頭高度為標準，估算砂石之高度 及上下底寬度、橫向寬度以為說明（見本院卷第148 頁圖說 ），而非就本件測量之數據於科學方法上之運算予以解釋。 況證人證稱其測量方式之誤差「約」有10% ，其學理上之依 據為何？又誤差值究竟若干？被告均未能提供具體說明。則 被告遽以未見精確之測量結果認定系爭砂石達1,285 立方公 尺，誠有疑義。惟原告既有堆置砂石之事實，依上揭裁罰基 準，以一千立方公尺罰鍰一百萬元為最低額，每逾一千立方 公尺加罰十萬元，本件既無法證明原告堆置之砂石超過一千 立方公尺，則依被告所轄水利署自訂之裁罰基準，本件所應 裁處之罰鍰金額應為一百萬元，核此裁罰基準係其內部之行 政規則，自有拘束其內部之效力，被告就此已無裁量餘地。七、按「撤銷訴訟，其訴訟標的之行政處分涉及金錢或其他代替 物之給付或確認者，行政法院得以確定不同金額之給付或以 不同之確認代替之」，行政訴訟法第197 條定有明文。此為 基於訴訟經濟之考量，賦予行政法院對於撤銷訴訟合於上開 規定之情形，得為自行確定金額之判決。此種判決變更或代 替給付內容之權限，乃涉及行政處分之變更亦即部分撤銷之 情形，故其前提要件應為行政機關就其給付之核定或確定， 並無行政裁量或判斷餘地之情形或裁量權因特殊情事而收縮 至零之情形，始得為之。本件綜合前述各節，原告未經許可 於系爭公有河川地非法堆置砂石之事實已堪認定，惟砂石數 量無法證明已超過一千立方公尺，就此事實依前揭裁罰基準
，被告僅得裁處罰鍰一百萬元，並無其他裁量餘地。是原處 分裁處原告一百一十萬元，自有違誤。訴願決定未予糾正， 亦有未當。原告訴請撤銷原處分與訴願決定，尚非全然無據 ，爰由本院予以確定裁罰金額為一百萬元，逾此部分，原告 之請求即屬乏據，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為一部有理由、一部無理由，爰依行政訴訟法第197 條、第104 條、民事訴訟法第79條，判決如主文。中 華 民 國 96 年 1 月 25 日 第四庭審判長法 官 侯 東 昇
法 官 陳 秀 媖
法 官 李 玉 卿
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中 華 民 國 96 年 1 月 25 日 書記官 楊 怡 芳
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