臺北高等行政法院判決
95年度簡字第00717號
原 告 甲○○
被 告 行政院農業委員會
代 表 人 蘇嘉全（主任委員）
訴訟代理人 丙○○兼送達代收
乙○○
上列當事人間因漁業法事件，原告不服行政院中華民國95年8 月
3 日院臺訴字第0950088350號訴願決定，提起行政訴訟。本院判
決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告為「福大明68號」漁船（CT4-2529）船主兼 船長，行政院海岸巡防署海洋巡防總局第七海巡隊（下稱第 七海巡隊）於民國（下同）95年3 月2 日15時10分在宜蘭縣 大溪外海距岸1.2 浬處（北緯24度54分、東經121 度54分） ，查獲福大明68號漁船與訴外人林坤寶「福大明67號」漁船 （CT4-2530）配對違規從事雙船拖網作業。被告以原告所有 漁船核准經營之漁業種類為延繩釣兼營巾著網漁業，已違反 漁業執照上所加註限制條件，爰依漁業法第65條第1 款規定 ，以95年4 月11日農授漁字第0951320697號處分書（下稱原 處分）處原告罰鍰新臺幣（下同）6 萬元。原告不服，提起 訴願，經遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴意旨略稱；
㈠因訴外人林坤寶即「福大明67號」之漁船船主因漁船網車運 轉不順，恐於進行遠洋漁撈作業時造成漁船機組故障，甚而 影響主引擎之運轉，危及生命財產之安全，欲進行維修測試 。遂央求原告於95年3 月2 日駕駛「福大明68號」漁船同行 出海協助測試，並於宜蘭縣大溪外海距岸1.1 浬處進行試網 。原告基於漁民互助之精神，不敢推諉，才協同試網。惟原 告原本即無與「福大明67號」漁船配對從事雙船拖網之意圖 ，至臻明確。況漁業法並未明文禁止漁民協助試網，甚或有 鼓勵漁民發揮互助精神之意，是原告試網之舉，自難謂與法 相違。
㈡按漁業法第1 條雖就漁業法之立法目的：「為保育、合理利 用水產資源，提高漁業生產力，促進漁業健全發展，輔導娛 樂漁業，維持漁業秩序，改善漁民生活，特制定本法。」惟 相關主管單位深知漁民生活收入微薄，尤以經營出海採捕動
植物之漁業，於瞬息萬變之海浪潮流執行採捕作業，生命財 產受到威脅之情形時而有之，相關單位因而體認到為實現前 揭改善漁民生活之目的，應從維護漁民生命財產安全之基本 面做起。故於74年7 月27日增訂臺灣地區漁船海難救護互助 辦法，參諸該辦法第1 條規定：「為維護漁民生命財產安全 ，鼓勵漁民發揮互助精神，救護遭遇海難漁船，並獎勵及補 償救難漁船之損失，特訂定本辦法。」即知漁民生命財產安 全受重視之程度。嗣爰配合行政程序法之施行，更增訂漁業 法第53條之1 以為其立法授權依據，益足證政府對漁民生命 財產安全之戮力維護。相關主管機關既認漁民於遭逢諸如海 難之大變故時，皆須發揮互助乏精神，更立法加以強制規範 ，足見相關主管機關對漁民互助精神之重視。是原告於「福 大明67號」漁船之機具運轉不順，恐將危及其海上作業安全 時，區區試網知互助行為，得以發揮預防海難發生之功效， 更是不可不為。因而原告於本案中所為協助試網之行為，不 僅可謂係貫徹施行漁業相關法規之體現，更係恪遵身為「福 大明68號」漁船之船主兼船長對所營漁業之尊重，是原告行 為自無違法之虞。
㈢漁船從事拖網漁業，雖僅需具備網具、網板及揚網機即可作 業，本無試網之必要。惟查「福大明67號」漁船上之拖網機 具已使用多年，經長年之海水浸蝕，業已造成甚大之折舊， 網車運轉不順之情形亦時而有之。為避免執行海上採捕作業 時危及全船之生命財產安全，試網作業當屬必須且必要之程 序。且因「福大明67號」漁船於95年3 月2 日之該次網車運 轉障礙較為嚴重，為查知故障發生之原因，訴外人林坤寶方 決定擴大試網作業，委請原告協助拖網。是縱「福大明67號 」漁船僅係單船拖網，亦無礙於原告協助試網作業之正當性 。且該次試網作業程序需將「福大明67號」漁船上漁撈作業 專用之拖網繫於原告之「福大明68號」漁船上試轉，在外觀 上本有從事雙船拖網漁撈作業之錯覺。是第七海巡隊於95年 3 月2 日15時10分於宜蘭縣大溪外海巡邏時，方有如此視覺 上之誤認，以致被告認定原告於當時從事非依主管機關所核 准經營之漁業種類漁撈作業，而裁處原告6 萬元罰鍰，實有 不當，應予撤銷。況原告於該次出海自始並無漁撈之行為， 被告不察，竟徒以視覺上之誤認，而遽認定原告違法從事漁 撈作業，此侵害漁民權益甚鉅。
㈣近年來漁業漸趨沒落，漁民所得大不如前，據調查顯示，雙 拖船員每月平均所得僅為8 千元，而單拖船員每月平均所得 亦僅雙拖船員之2 分之1 ，而原告所從事延繩釣兼營巾著網 漁業之所得，更是無法與拖船船員相比，亦極為不穩定。然
縱令所得如此微薄，原告仍堅以漁業興家，繼續從事漁撈業 而未有間斷，投注一己之力以求臺灣漁業得以復興。且當今 漁船走私之情形益趨嚴重，原告卻不曾受走私漁獲或其他非 法物品之高報酬誘惑，進而從事走私行為以觀，原告斷無可 能為貪圖一己之私利而違法行事。被告未審究上情，逕依不 實之搜證光碟與照片，以為被告違法從事非依主管機關所核 准經營之漁業種類漁撈作業之證據，裁處原告6 萬元罰鍰， 不僅失當，亦使原告僅可勉為糊口之生活陷入窘境，被告濫 用權力之甚，已造成原告莫大之損害。
㈤退萬步言，縱令原告於本次試網時或有些許意外之漁獲，惟 以「福大明67號」漁船之網目長寬均達10公尺，所得撈捕之 魚類必皆係具有一定體積之魚種，而非魚苗，加上「福大明 67號」漁船於遭查獲時所使用之試網方式，縱係被告所誤認 之雙拖網，亦屬主管機關所鼓勵之合法採捕方式。原告於本 件配合試網之作業，自不生影響於海洋生態，是原告所為當 無違反漁業法之立法精神。惟被告卻一再拘泥於原告試網作 業之方式，罔顧原告捍衛海洋生態之意念，逕認原告違法漁 撈，裁處原告6 萬元罰鍰，難稱允當。
㈥憲法第15條明文保障人民之生存權。所謂生存權，係國民要 求國家保障其生存之權利，國家非僅須消極地不如侵害，且 應積極地為各種行為，使國民均能享受健康與文化之生活， 而保障人民最低生活，尤為國家責無旁貸乏責任。惟原告乃 一介漁民，以從事海上漁撈作為其安身立命之事業，單就沿 海生物族群已如前述業已逐年減少，即已令原告之生活日漸 艱難。被告卻不探究真相，而逕為不當之處分，益增原告之 負擔，更令原告生活見窘，難以維持日常基本需求。參諸憲 法第15條之規定，被告之所為不僅明顯違反積極保障人民最 低生活之生存權利，更可謂同時消極地侵害原告之生存權。 ㈦聲明請求撤銷訴願決定及原處分。
三、被告答辯意旨略稱：
㈠為因應行政程序法之施行，並對涉案違規作業漁船之處分公 平及一致性，被告於89年12月13日（89）農漁字第89132180 6 號函，訂定「行政院農業委員會對主管之漁船違規拖網作 業及擅自從事潛水器、採捕珊瑚漁業之行政處分裁罰原則」 。原告所有「福大明68號」總噸數為62.88 噸，在被告核發 之漁業執照（執照號碼：遠延93字第0000000822號）內，依 據漁業法第9 條規定，加註「不得從事非漁業行為，不得經 營未經核准之漁業種類」之限制條件，且原告所有漁船經核 准經營之漁業種類為延繩釣兼營巾著網，並無拖網項目。今 原告駕駛所有漁船從事未依主管機關所核准經營之漁業種類
，又經第七海巡隊查獲進入距岸12浬內之拖網漁船禁漁區內 從事拖網作業，被告爰引漁業法第9 條及同法第65條第1 款 規定，並依前揭處分裁罰原則，認為原告身兼「福大明68號 」漁船漁業人及漁業從業人（船主及船長），違規情節重大 ，核處原告6 萬元罰鍰，並無不當。
㈡拖網漁法已在民間行之有年，屬相當成熟漁法之一種，拖網 漁船從事拖網漁業，具有網具及揚網機即可作業，並無試網 之必要。縱原告所稱「福大明67號」漁船之拖網機具因長年 使用造成網車運轉不順，恐危急生命財產安全云云。惟查， 漁民為保障生命財產安全，平常即應注重各項船機之維修保 養工作，屬個人經營理念問題，與經營拖網漁業與否，似無 關聯。又原告經營之漁業非屬新型種類，當無試網之必要， 至於試網可預防海難部分，查無相關試驗研究報告可稽，且 亦無聽聞民間有此一說。另政府為保障漁民海上作業生命財 產安全，設置有行政院國家搜救指揮中心，接獲通報漁船海 難事件，即會全權指揮調度航空器或船艦施以救援；行政院 海岸巡防署，依據海岸巡防法亦第4 條第1 項第7 款第2 目 執行海上救難事項；被告依漁業法第54條第1 項第3 款規定 ，在臺灣地區設置12處漁業通訊電臺，當漁船發生海難事件 ，即可透過相關漁業通訊電臺，通報各救援機關施以救援， 爰政府對漁船海難救援機制，已屬完整，當漁船於海上作業 期間，如有因不可抗拒之因素而發生海難案件，各救援機關 接獲通報，即可獲政府機關之立即救援。原告駕駛所有漁船 從事非經主管許可之漁業之事實明確，是以原告堅稱所為無 違法之虞，不足採信。
㈢經審視第七海巡隊所送蒐證光碟畫面顯示，原告正駕駛所有 「福大明68號」與訴外人林坤寶駕駛所有「福大明67號」漁 船共同拖曳一領網具，在該海巡隊海巡艇靠近監督下，逐漸 起網，原告之行為顯為從事雙船拖網漁法作業無誤。據此， 海巡機關及被告並無誤認。另查原告所有漁船再次於95年3 月7 日22時，與「福大明67號」漁船在同一海域，經北部地 區巡防局第一二岸巡大隊查獲違規從事拖網作業，並經被告 分別對該2 漁船漁業人及漁業從業人（船主及船長並含原告 ）行政罰鍰有案。基此，原告駕駛所有漁船與「福大明67號 」漁船從事雙船拖網作業之事證，更加明確。又原告駕駛所 有漁船違規從事拖網漁業作業事實明確，與其是否積極從事 漁業並無關聯。
㈣沿岸海域為魚、貝、介（甲殼類）類繁衍之場所，為養護及 管理臺灣地區沿近海漁業資源，以維繫沿近海漁業資源永續 利用，被告特依據漁業法第44條第4 款規定，公告臺灣地區
拖網漁船禁漁區位置及有關限制事宜，禁止未滿50噸拖網漁 船於距岸3 浬內作業；禁止50噸以上拖網漁船於距岸12浬內 作業。又原告所有漁船與「福大明67號」漁船配對違規從事 雙船拖網作業確為事實，依據被告所屬漁業署於91年度委託 水產試驗所進行臺灣西部海域大網目中層拖網之現況調查研 究報告，判定其漁法應為俗稱之快速網（屬拖網漁法之一種 ）；另在該報告第16頁「結論與建議」，此種漁法於作業中 之沈子綱仍然著底，目前還無法消除有破壞底棲生態之疑慮 ，爰被告仍禁止該種漁法進入距岸3 浬或12浬內作業，且因 拖網漁法對資源破壞性大。因而無原告所稱主管機關所鼓勵 之合法採捕方式，原告仍應依漁業主管機關核准經營之漁業 種類（延繩釣兼營巾著網），從事漁業行為，否則經查緝經 關再度查獲，仍會受行政罰鍰處分。
㈤憲法第23條明定為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持 社會秩序，或增進公共利益所必要者，仍得依法律限制之。 被告依據漁業法第9 條為開發或保育水產資源，或為公共利 益之必要，在核給原告所有漁船漁業執照內加註「不得經營 未經核准之漁業」之限制條件，對違反者依同法第65條第1 款規定予以處分，符合憲法第23條之規定。
四、按「本法所稱漁業人，係指漁業權人、入漁權人或其他依本 法經營漁業之人。本法所稱漁業從業人，係指漁船船員及其 他為漁業人採捕或養殖水產動植物之人。」、「為開發或保 育水產資源，或為公共利益之必要，主管機關於漁業經營之 核准時，得加以限制或附以條件。」又違反依第9 條規定所 加之限制或所附之條件者，處3 萬元以上15萬元以下罰鍰。 漁業法第4 條、第9 條、第65條第1 款分別定有明文。五、經查：
㈠本件訴訟標的金額為6 萬元，金額在20萬元以下，應適用簡 易訴訟程序，合先敘明。
㈡查原告為「福大明68號」漁船船主兼船長，該船經核准經營 之漁業種類為延繩釣兼營巾著網漁業，並無核准拖網漁業， 其漁業執照並載明不得經營未經核准之漁業種類，惟經第七 海巡隊於95年3 月2 日15時10分在宜蘭縣大溪外海距岸1.2 浬處查獲該漁船與「福大明67號」漁船配對從事雙船拖網作 業，有第七海巡隊蒐證光碟片、巡邏日誌影本及動力漁船生 命史重點管理資訊報表附原處分卷可稽，並為原告所不爭， 原告違規行為洵堪認定。
㈢原告雖主張其係因「福大明67號」漁船有引擎故障情形，「 福大明67號」當時在拖網，原告駕駛「福大明68號」漁船過 去幫忙拖網是應當的，被告不應處罰原告云云。惟查原告先
於起訴狀內稱其當時是駕駛「福大明68號」漁船協助「福大 明67號」漁船出海測試，乃係進行試網行為，並無從事雙船 拖網意圖云云，顯與原告於本院審理中所為上揭陳述不符； 次查原告先則主張其係受訴外人林坤寶委託，協助其所有之 「福大明67號」漁船試網，當日測試完成即行返回，實無經 營拖網作業之不法行為云云。然以漁船從事拖網漁業，有網 具、網板及揚網機即可作業，無試網之必要，且「福大明67 號」漁船漁業執照核准經營之主漁業種類係單船拖網，亦無 需他船協助拖網，原告此部分所訴核不足採；再查原告於本 院審理時固稱因「福大明67號」漁船有引擎故障情形云云， 然依原告所提出之「福大明67號」漁船修理明細單資料顯示 ，其上所載日期為95年2 月27日，有該明細單影本1 紙附卷 可參，此顯與本件查獲原告違規日期係95年3 月2 日亦有不 符。至原告雖稱95年3 月2 日「福大明67號」漁船有引擎不 順，沒有修理好之情形，然經本院請原告提供該漁船再為修 理之資料，原告卻未能提供，顯然原告上揭主張不實，難予 採信。
㈣復查漁船出海作業時應從事漁業執照登記核准經營之漁業項 目，原告為「福大明68號」漁船之船主兼船長，對該漁船經 核准經營之漁業種類、限制事項等，自應知悉並遵守漁業相 關法規規定，卻於出海作業時違規從事未經核准之漁業種類 ，所為縱非故意，要難謂無過失，被告以原告違反漁業法第 9 條規定，依同法第65條第1 款規定，處以罰鍰6 萬元，揆 諸首揭規定，並無不當。
六、綜上所述，原處分以原告為「福大明68號」漁船船主兼船長 ，該漁船核准經營之漁業種類為延繩釣漁業兼營巾著網漁業 ，於上述時間、地點與「福大明67號」漁船配對違規從事拖 網作業，違反漁業法第9 條、第65條第1 款規定，裁處原告 6 萬罰鍰，並無逾越法律授權之得裁罰額度上限，行政裁量 之判斷餘地無濫用或逾越之情形，核無不合。原處分認事用 法既無違誤，訴願決定予以維持，即無不合，原告仍執前詞 及個人主觀之見解，請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由 ，應予駁回。又本件依卷內資料，事證已臻明確，爰不經言 詞辯論為判決。至兩造其餘主張及陳述，因與本件判決結果 無涉，爰不逐一論述，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第233條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 1 月 31 日 第四庭 法 官 陳秀媖
上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 96 年 1 月 31 日 書記官 楊子鋒