臺北高等行政法院判決
94年度訴字第04083號
原 告 有誠股份有限公司
代 表 人 甲○○（董事長）
訴訟代理人 徐士斌律師
林禮模律師
被 告 臺北市政府
代 表 人 乙○○（市長）
訴訟代理人 陳志雄律師
複 代理人 陳信瑩律師
上列當事人間因行政契約事件，原告提起行政訴訟。本院判決如
下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：
原告於民國（下同）79年1 月18日依台北市獎勵投資興建公 共設施辦法申請投資興建士林區臨溪超級市場（以下簡稱系 爭市場），經被告於同年4 月10日核准，雙方嗣於同年5 月 23日簽訂「台北市政府核准投資興建臨溪超級市場契約書」 （以下簡稱系爭投資契約），原告認被告未依系爭投資契約 第8 條及臺北市獎勵投資興建公共設施辦法第12條規定，籌 劃配合系爭市場基地內之排水溝改道工程，造成原告建築執 照申請及排水山溝改道工程之規劃、發包、施作有所延宕； 且因被告要求配合其所屬消防局雙溪分隊大樓工程地下室開 挖期程，遲延工期，造成施工機具、人員閒置、管理費、工 料成本上漲、融資利息及市場延遲開業之租金損失，其中融 資利息計損失54,098,587元，而租金損失則為1 億8 千萬元 ，原告乃準用民法有關給付遲延及不完全給付之規定，請求 被告賠償1 億6 千萬元。於原告工程延宕被認屬不可歸責被 告之事由時，併依行政訴訟法第203 條規定，命被告增加給 付，以補償其因此所受之損害。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明：求為判決
㈠、被告應給付原告1 億6 千萬元。
㈡、訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明：求為判決如主文所示。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
㈠、程序部分：
１、按原告於79年間向被告申請投資興建系爭市場之用地，即坐 落台北市○○區○○段5 小段131-1 地號等12筆土地，係屬 都市計劃公共設施用地。而依據79年間當時之都市計劃法第 30條「都市計劃地區範圍內，公用事業及其他公共設施，當 地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所認為 有必要時，得獎勵私人或團體投資辦理，並准收取一定費用 ；其獎勵辦法及收費標準，由省（市）政府定之。」之規定 ，被告乃依此都市計劃法第30條之規定，訂定公布「台北市 獎勵投資興建公共設施辦法」。基此，原告始於79年1 月18 日依台北市獎勵投資興建公共設施辦法申請投資興建系爭市 場，並經被告於79年4 月10日核准。兩造嗣於79年5 月23日 正式簽訂系爭投資契約。而徵諸契約訂定之目的、依據、性 質、內容而言，本件請求乃基於公法契約所發生之給付，鈞 院應有審判權。此觀系爭投資契約之第2 條、第4 條、第12 條、第13條、第14條、第16條、第17條、第19條等約定，益 見系爭投資契約具有公法上之特殊目的，應屬具有公法性質 之行政契約，極為顯然。人民與政府間依獎勵投資相關法令 所訂立之獎勵投資興建契約屬公法契約，此有最高行政法院 94年裁字第470 號、94年裁字第1512號裁定見解可稽。２、民事訴訟或行政訴訟管轄權之有無，應依事件之性質及法律 規定定之，並非得由當事人任意約定。兩造於79年5 月23日 簽訂系爭投資契約，係依當時之獎勵投資條例第3 條第l 項 第11款公共設施興闢業：為投資興闢都市計畫範圍內之市場 公共設施之事業及第139 條之l 規定，依台北市獎勵投資興 建公共設施辦法之規定申請、核准而簽訂，獎勵投資條例為 現行促進民間參與公共建設法之前身，而被告依當時獎勵投 資條例第139 條之1 訂定臺北市獎勵投資興建公共設施辦法 ，依當時之中央法規標準法第7 條規定為各機關依其法定職 權或基於法授權訂定之命令（學理上稱為「職權命令」）， 在當時尚未制定行政程序法而具有相當於法律之性質，則兩 造簽訂之契約係屬公法上行政契約，至為明顯。又行政程序 法係於88年2 月2 日制定公布，於89年12月27日增訂第174 條之l ：「本法施行前，行政機關依中央法規標準法第七條 訂定之命令，須以法律規定或以法律明列其授權依據者，應 於本法施行後一年內，以法律規定或以法律明列其授權依據 後修正或訂定；逾期失效。前項期間屆滿前一個月，行政院 認有必要，經立法院同意後，得以命令延長之。」於90年6 月20日並加以修訂。惟臺北市獎勵投資興建公共設施辦法係
以獎勵投資條例授權，乃行政機關基於法律授權，對多數不 特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果規定之「 法規命令」，自不得謂其因行政程序法第174 條之1 規定而 失效。則兩造依獎勵投資條例及台北市獎勵投資興建公共設 施辦法之規定，簽訂之系爭投資契約，自屬公法上之行政契 約，而非私法上之私權契約。
３、如上所述，系爭投資契約性質上應屬公法契約，既因此公法 契約所生公法上應否給付之爭議，則依行政訴訟法第2 條之 規定，鈞院當有審判權。殊不因系爭投資契約第18條第1 款 「．．．發生訴訟時，連帶保證人及乙方均同意以台北地方 法院為管轄法院」之不當約定而變更原有之公法上行政契約 之性質。被告徒執該契約有合意以台灣台北地方法院（以下 簡稱台北地院）為管轄法院之約定，即遽以認定系爭投資契 約為私權法律關係，而非屬公法上法律關係，不得循行政訴 訟程序救濟云云，顯無足採信。況且，系爭投資契約似並未 經公證，已非屬被告所稱屬於私權上法律關係。退而言之， 系爭投資契約或其他協議書縱有經法院公證處為契約書或協 議書之認證，惟此之認證亦僅在證明系爭投資契約或協議書 係經請求人承認為其簽章而已，並不因該認證手續而改變系 爭投資契約為公法契約之性質。被告以系爭投資契約經公證 ，而遽認為因經公證而將原屬公法上法律關係轉變為私權上 法律關係，而應適用一般民法規定，應由普通法院管轄云云 ，即非的論。
㈡、實體部分：
１、系爭市場用地內之排水溝係屬公共設施，被告公布施行之臺 北市獎勵投資興建公共設施辦法第12條之規定，投資興建公 共設施之聯外道路、上下水道、路燈等相關公共設施由被告 籌劃配合。又系爭投資契約第8 條亦規定：「本市○○○○ 道路、上下水道、路燈等相關公共設施，由甲方（指被告） 籌劃配合。」則系爭市場用地內之排水溝，應由被告負責籌 劃配合辦理遷移，以便原告施工，委屬無疑。而系爭投資契 約第7 條規定，本市場用地之取得、地上物之清除、遷移等 由原告自行處理。系爭市場用地內排水溝之遷移，並非地上 物之清除、遷移，被告以該第7 條規定指原告應負責清除、 遷移，顯無可採。系爭市場工程長期以來遭被告應負責之排 水溝改道工程等因素干擾影響，不但令原告無法如期開工， 實際竣工日期亦較建照所規定之原竣工期限85年4 月4 日延 宕達2 年7 個月之久，導致原告遭受施工機具、人員閒置、 管理費、工料成本上漲、融資利息增加，及市場遲延開業之 租金損失與其他相關損失等等，經原告初步計算至少已達1
億6 千萬元之損害。故原告自可準用民法有關給付遲延及不 完全給付之規定，請求被告賠償前揭損害。退萬步言，倘鈞 院認被告未能如期將排水山溝改道，致原告工程受阻延宕乃 不可歸責被告之事由，因被告應負責市場用地內之排水溝遷 移工程，造成原告申請建照之阻礙、排水溝改道工程規劃、 發包、施作之嚴重遲延，此為原告與被告簽訂系爭投資契約 後，因情事變更，非當時所得預料，依原有效果顯失公平， 自應依行政訴訟法第203 條之規定，命被告增加給付，以補 償原告因此遭受之損害。
２、又被告自認其要求原告施作系爭市場工程需配合被告所屬消 防局雙溪分隊消防大樓工程地下室開挖期程之事實，則因被 告之要求原告施作系爭市場工程需配合上述消防大樓工程地 下室開挖之期程，致使原告工期延宕，此為原告與被告簽訂 系爭投資契約後，因情事變更，非當時所得預料，依原有效 果顯失公平，自應依行政訴訟法第203 條之規定，命被告增 加給付，以補償原告因此遭受之損害。
３、原告因可歸責於被告事由，致工程延宕所遭受之損害如下：⑴、原告興建投資之系爭市場依已定之計畫，如期完工時，可得 預期之利益，依每坪每月租金1,000 元計算，3,000 坪×1, 000 元＝3,000,000 元，5 年租金之損失為180,000,000 元 （3,000,000 元×12月×5 年＝180,000,000 元）。⑵、利息損失：台北市獎勵投資興建公共設施辦法第12條之規定 ，投資興建公共設施之獎勵方式為申請被告協助向金融機構 融資，又系爭投資契約第8 條亦規定，如原告向金融機關融 資時，得請被告予以適當之協助，而原告向被告申請協助向 金融機構融資，被告竟未予以協助，致使原告遭受利息損失 。83年利息損失為2,883,808 元、84年利息損失為2,572,77 2 元、85年利息損失為3,082,479 元、86年利息損失為10,3 17,979元、87年利息損失為15,523,263元、88年利息損失為 19,718,286元，合計利息損失為54,098,587元，此有經會計 師查核之損益表附卷可稽。
二、被告主張之理由：
㈠、本案系爭之點係原告與被告間訂有系爭投資契約第8 條之約 定，而謂被告有給付之義務，惟同契約第18條第1 項第1 款 後段約定：「．．．發生訴訟時，連帶保證人及乙方（即原 告）均同意以台北地方法院為管轄法院。」按雙方約定之管 轄法院，即可探究係屬私權法律關係，本案既非公法上法律 關係，自不得循行政訴訟程序以為救濟。又公證法第4 條、 第5 條及其施行細則第30條第2 款之規定（投資契約訂定當 時有效之公證法及其施行細則69年7 月4 日總統令修正公布
）已明確載明公證事項無論為法律行為或私權事實，均屬私 權上法律關係，殆無疑義，進而被告與原告間縱有因契約關 係發生給付之法律效果，揆諸上開規定（訂約當時之有效公 證法）及訴訟管轄法院之約定，本案自屬私法範疇，並非公 法上之爭議或公法上契約發生之給付請求權，其既屬私經濟 權利關係事件，應適用民法之規定，循民事訴訟由普通法院 管轄。
㈡、再「行政法院之裁判必然涉及對案件之事實及法律狀態之判 斷，而事實及法律均非一成不變，對不同之事實及法律狀態 ，法院之裁判亦隨之而異。為維持法律秩序之安定及保障當 事人權益，行政法院之裁判應以客觀的時點，作為判斷之基 準。」本案原告與被告間於79年5 月簽訂系爭投資契約，依 當時有效之公證法及行政程序法尚未公布施行而言，如何認 定或要求該時點所為雙方約定之契約係為公法上法律關係之 契約，實待想像與斟酌，從而為維持法律秩序之安定，應以 客觀、行為時有效之法令、雙方約定訴訟管轄權之真意而為 判斷之基準，即依行政訴訟法第107 條第1 項第1 款規定， 予以裁定駁回。
㈢、若鈞院認定系爭投資契約為公法之行政契約，應循行政訴訟 之程序辦理，則被告認為，系爭市場用地由被告於76年間公 告開放民間投資興建，因受理期間未有人提出投資興建之申 請，經被告列入第1 期依限取得之都市計畫公共設施保留地 ，被告並已編妥預算準備辦理徵收，嗣後台北市議會審查被 告78年度取得公共設施保留地特別預算案時之審議意見：「 第1 期公共設施保留地之徵收，若有不合理者，應重新檢討 暫緩徵收。」投資人遂於77年8 月31日提出投資興建系爭市 場之申請，因原告尚未取得系爭市場用地內全部私有土地之 使用權同意書，經被告准予原告延至78年1 月31日前取得， 否則被告將公告徵收，惟原告仍未於78年1 月31日前取得系 爭市場用地內之全部私有土地使用權，故被告所屬地政處於 78年2 月2 日公告辦理徵收臨溪市場用地，原告於78年3 月 向台北市議會陳情，經台北市議會指派郭石吉議員於78年4 月8 日召開協調會要求被告體恤原告，將私有土地取得期限 延至79年1 月31日，被告為尊重議會協調結論，同意原告之 投資興建申請案保留至79年1 月31日，逾期不予受理。系爭 市場在被告、原告及該市場用地內私有地所有權人於79年1 月10日簽訂簽定3 方協議後，經被告於79年4 月10日核准原 告投資興建，並於79年5 月簽訂系爭投資契約。就系爭市場 投資案之申請過程而言，被告已提供最大之協助。㈣、台北市獎勵投資興建公共設施辦法第12條係規定投資興建公
共設施所需之聯外道路等相關設施由被告配合籌劃設置，有 關原告所指系爭市場用地內之排水溝係屬既存之設施，依系 爭投資契約第7 條之約定，應由投資人自行負責處理，惟被 告考量該排水溝若廢除恐影響鄰近故宮博物院之排水需求， 事關公共安全，仍勉予責成所屬工務局養護工程處辦理遷移 ，有關原告所稱排水溝改道工程應由被告籌劃配合等並非事 實。且原告於申請投資興建系爭市場期間，系爭排水溝即已 存在，即使按行政訴訟法第203 條第1 項關於情事變更原則 之規定，因本案並非事前無法預期之狀況，亦應無上開規定 之適用。又因系爭市場與消防大樓同屬台北市之公共建設， 均負有公共使用之功能，其設置本應由被告予以管理，且被 告要求原告施作系爭市場工程需配合上開消防大樓地下室開 挖之期程係基於公共安全之理由，亦無不妥。因本案原告所 敘之理由均非關投資契約之增減，亦應無行政訴訟法第203 條第l 項之適用。
㈤、原告不得準用民法給付遲延及不完全給付之規定，請求被告 賠償損害：
１、被告前已陳明，原告於申請投資興建臨溪超市前，市場基地 內之排水溝即已存在，並非原告為興建該超市所須特別設置 者，則系爭排水溝於原告簽訂系爭投資契約時，既屬既存之 設施，其遷移事宜自應依第7 條約定辦理。
２、至於系爭投資契約第8 條約定「本市○○○○道路、上下水 道、路燈等相關公共設施，由甲方（被告）籌劃配合．．． 」，則係指原告如為系爭市場之興建，須特別增設聯外道路 、上下水道、路燈等相關公共設施時而言，與簽約時已存在 之既存設施無關。蓋就須增設之公共設施，始有籌劃配合可 言，如屬既存設施之清除、遷移，並無所謂籌劃配合。故原 告於73年5 月23日簽訂系爭投資契約後之同年9 月11日，就 該排水溝之遷移，即出具切結書予被告所屬工務局養護工程 處（以下簡稱養工處），保證辦妥排水溝改道事宜，故於被 告所屬工務局核發之建造執照注意事項亦註明：「基地內現 有水溝於開工前改道完竣 並參照養工處79.9.10 北市工養 下字第26121 號函辦理」等語。凡此可證原告依該契約第7 條及其書立切結書暨建造執照之註記，負有遷移系爭排水溝 之義務。
３、又縱認原告就系爭排水溝之遷移得依上揭契約第8 條約定主 張，惟其既未具體說明被告有何違反籌劃配合，致有給付遲 延或不完全給付，使原告受損害之行為，被告亦否認就系爭 排水溝之遷移，有何遲延或違約行為，原告自應舉證證明。 綜上所述，被告並無違約或給付遲延、不完全給付之情事，
原告自不得準用民法相關規定，請求被告賠償損害。㈥、按行政訴訟法第203 條第1 項係規定情事變更，非當時所得 預料，依其原有效果顯失公平者，係指情事遽變，非契約成 立當時所得預料，依一般觀念，認為如依其原有效果顯然有 失公平而言。本案兩造簽約時，系爭市場基地內之排水溝即 已存在，並非契約簽訂後始新設，故原告自未因其有何情事 變更，致發生難以預料之情事，本件顯不符合情事變更之要 件。遑論，適用情事變更規定之法律效果，係謂法院得依當 事人聲請，為增、減給付或變更、消滅其他原有效果之判決 ，並非賠償或填補損害，故原告逕依本條規定，請求被告賠 償或補償其損害，亦顯然無稽。
㈦、原告投資興建之臨溪超市，於87年11月24日即取得使用執照 ，本件如假定原告果因系爭排水溝之遷移延宕，致受有其聲 稱之施工機具、人員閒置、管理費、工料成本上漲、融資利 息增加及市場遲延開業等損害，其於該超市完工時，即應請 求被告賠償，或至少向被告反映其受有上開損害，要求被告 因應，惟迨至原告94年12月起訴前，其從未向被告為任何之 主張，嗣於相隔7 年後，原告始出面主張受有損害，孰能相 信？蓋依原告主張之損害，應於系爭市場完工時均已發生， 則其倘因此受有損害，至遲於該超市完工時，即應請求或至 少向被告表示，豈可能於完工7 年後，突而主張受損嚴重？ 由此可證原告顯未因此受有損害，其恐係因超市經營積效不 彰，乃出此下策。此外，原告主張之損害，亦顯不可採：１、5 年租金之預期利益部分：原告主張每坪每月租金以1 千元 ，合計300 坪計算，並未舉證以實其說，已不足為憑，且其 亦未提出任何證據證明其有何「已定之計畫」，自亦不得請 求所謂預期利益之損失。況依原告於起訴狀表示：其於87年 11月24日取得使用執照，較建照規定之原竣工期限85年4 月 4 日延宕2 年7 個月云云，本件縱假定其因遲延完工受有損 害，且得向被告請求，該遲延之期間至多亦為2 年7 個月， 原告又豈能請求5 年租金之預期利益損失？
２、利息損失部分：原告根本不曾依系爭投資契約第8 條約定， 向被告申請協助向金融機構融資，自無被告未予適當協助之 結果，原告對此亦全未舉證證明，包括：⑴其曾向被告申請 協助；⑵被告未予適當之協助；⑶其受有利息損失；以及⑷ 其所受利息損失，與被告之未予適當協助，有因果關係。原 告所提出之損益表為私文書，且徒憑該損益表上載之利息支 出，根本無從得知其記載係以何資料為據，及係如何計算得 出？被告否認其形式及實質之真正。原告主張其受有83年至 88年之利息損失，然經被告調取系爭市場坐落基地之其中一
筆土地登記謄本，其記載原告係於93年5 月28日連同其上建 物，設定第一順位之本金最高限額6 億4 千8 百萬元抵押權 予第三人陽信商業銀行，存續期間自93年5 月27日至133 年 5 月26日，原告又豈能請求83至88年之利息損失？遑論，原 告主張因被告違約未予協助之利息損失，亦與給付遲延或情 事變更規定全不相干，自亦不得依此請求被告賠償。 理 由
壹、程序方面：
一、本件行政訴訟起訴後，被告原代表人馬英九變更為乙○○， 玆經繼任者具狀承受訴訟，核無不合，應予准許。二、本件係屬公法爭議事件：
㈠、按「公法上法律關係得以契約設定、變更或消滅之。」行政 程序法第135 條定有明文，是行政機關基於其法定職權，為 達成特定之行政上目的，得於不違反法律規定之前提下，與 人民約定提供某種給付，並使接受給付者負合理之負擔或其 他行政法上對待給付之義務，而成立行政契約關係。又契約 係屬公法契約或私法契約，係以其發生公法或私法上權利義 務變動之效果為斷，就具體之契約為判斷時，原則上應以其 約定內容亦即所謂契約標的為準。倘給付內容屬於中性，無 從據此判斷契約之屬性時，則應就契約整體目的及給付目的 判斷之。
㈡、次按「都市計畫地區範圍內，公用事業及其他公共設施，當 地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所認為 有必要時，得獎勵私人或團體投資辦理，並准收取一定費用 ；其獎勵辦法由內政部或直轄市政府定之；收費基準由直轄 市、縣（市）（局）政府定之。」都市計畫法第30條定有明 文。臺北市政府乃依該規定，訂定臺北市獎勵投資興建公共 設施辦法（見該辦法第1 條規定）。又「本辦法所稱之公共 設施，係指都市計畫地區範圍內之左列設施而言…三、市場 。」、「投資興建公共設施應具備左列文件向執行機關申請 ：一、申請書：載明申請人姓名、住址、職業或申請人為法 人者，其名稱負責人姓名及主事務所所在地、申請辦理公共 設施之名稱、需用土地之所有權人、坐落面積、申請開闢範 圍、投資條件以及其他必要事項。二、申請人戶籍謄本…三 、公共設施保留地證明書及地籍謄本。四、事業計畫書：包 括組織體制、資本額、財務計畫、工程計畫、營運計畫、興 建設施配置圖及其他有關事項。」、「申請投資興建公共設 施經核準後，投資人應於核准通知起二個月內與本府簽約… 並於簽約日起四個月內依建築法請領建築執照按期開工。」 、「有左列各款情形之一者，除撤銷其投資許可外，已繳保
證金不予發還。一、未履行第七條第一項規定者。。二、違 反建築法令規定，建築執照作廢或註銷者。三、工程停工逾 六個月者…定保留或拆除之。決定保留之建築物由本府處理 ，並照資產重估價額予以補償之；其需拆除者，費用由投資 人負擔。」、「公共設施用地地上物之拆遷，投資人應比照 台北市舉辦公共工程對合法建築及農作改良物拆遷補償暨違 章建築處理辦法之規定辦理補償。但投資人處理地上物而有 特殊困難者，得請求本府代為或協助處理，所需費用由投資 人負擔。」、「興建完成之公共設施非經主管機核准，不得 移轉、變更用途、停止全部或部分之營業。」、「投資人對 興建之公共設施應負管理及養護全責，並應接受本府之指導 監督。其經營或管理不善者，應限期改善，逾期不改善者， 主管機關得視情節輕重停止其部分或全部經營，必要時得依 都市計畫法第五十四條規定接管經營。」69年2 月21日公布 之臺北市獎勵投資興建公共設施辦法第2 條第1 項第3 款、 第5 條、第7 條第1 項、第8 條、第10條、第11條著有規定 。由上開規定可知，投資台北市公共設施興建者，須事先向 被告取得核准，核准後再與被告簽約，是系爭投資契約書前 言載有：「臺北市政府（以下簡稱甲方）依據有關法令規定 核准有誠股份有限公司（臨溪市場）（以下簡稱乙方）申請 投資興建士林區臨溪超級市場，茲經雙方同意訂定契約條款 如左：…」而明系爭投資契約係被告依據行為時臺北市獎勵 投資興建公共設施辦法、都市計畫法等公法法規與原告簽訂 。
㈢、復按「本市場屬都市計畫公共設施用地（都市計畫編號： 214M01）…」、「乙方（即原告）有左列各款情形之一者， 除撤銷其投資許可外，已繳之保證金不予發還，並由甲方逕 行通知取消本契約書，其有租用公有土地者，甲方得通知公 有土地管理機關即予終止租用：一、違反建築法令規定，建 照執照作廢或註銷者。二、簽約日起四個月內仍未取得市場 用地全部公有土地之所有權或租用權者…三、未履行本契約 書各條款規定之義務，經以書面通知改進而不予辦理者。」 、「工程開工後，乙方無故停工逾三個月，或未能依照建築 法第五十三條規定期限內完工者，除按臺北市獎勵投資興建 公共設施辦法第八條規定處理外，其未完成之建築物，由甲 方接辦繼續完成，並得運用其未發還之保證金充作工程費。 其已完成之建物，按照核定之工程造價核計補償；其用地由 甲方依法辦理徵購，乙方不得異議。」、「乙方違反臺北市 獎勵投資興建公共設施辦法第十條或第十一條規定者，除本 市場願由甲方接管經營外，其用地及地上物處理比照前條之
規定辦理。」、「本契約書附件及臺北市獎勵投資興建零售 市場須知，其效力同於本契約各條文。」系爭投資契約第1 條、第4 條、第5 條、第6 條分別著有規定；又「興建完成 之公共設施非經主管機關核准，不得移轉、變更用途、停止 全部或部分之營業。」、「投資人對興建之公共設施應負管 理及養護全責，並應接受主管機關之指導監督。其經營或管 理不善者，應限期改善，逾期不改善者，主管機關得視情節 輕重停止其部分或全部經營，必要時得依都市計畫法第五十 四條規定接管經營。」復為臺北市獎勵投資興建公共設施辦 法第10條、第11條所明定。核本件契約標的乃市場之興建， 而市場之興建，在性質上並非私法契約或行政契約所獨佔， 是參酌市場屬公共設施，就其興建本涉公益，而上揭契約條 款又賦予被告於特定情形下得撤銷投資許可、通知公有土地 出租機關為租約之終止、甚至接管之權利，被告顯然居於行 使公權力之優勢地位，是由訂約整體目的及約定給付內容與 效力綜合判斷，系爭投資契約應屬公法性質之行政契約，洵 堪認定。而事件之本質係屬公法或私法，並不因當事人之主 觀認知、或程序法之規定，而改變其法律性質。是被告以系 爭投資契約締結當時，因行政程序法尚未公布施行、本件契 約業經依公證法為公證及兩造於契約第18條第1 款約定，同 意就系爭契約所生爭議，由臺北地方法院為管轄法院等，作 為系爭契約係為私法契約之論據，尚有誤解，要無可採。貳、實體方面：
一、原告主張：其投資興建士林區臨溪超級市場，並於79年5 月 23日與被告簽訂系爭投資契約。因系爭市場用地內之排水山 溝係屬公共設施，依臺北市獎勵投資興建公共設施辦法第12 條及系爭投資契約第8 條之規定，應由被告負責籌劃配合辦 理遷移，以便原告施工。詎因渠延宕致原告申請建照、排水 溝改道工程規劃、發包、施作均嚴重遲延；復應被告要求， 為配合渠消防局雙溪分隊消防大樓工程地下室開挖之期程， 亦造成系爭工期之延誤，導致原告無法如期開工，實際竣工 日期亦較建照所規定之原竣工期限85年4 月4 日延宕達2 年 7 個月之久，原告因而遭受施工機具、人員閒置、管理費、 工料成本上漲、融資利息及市場遲延開業之租金損失，其中 融資利息計損失54,098,587元，而租金損失則為1 億8 千萬 元，原告自可準用民法有關給付遲延及不完全給付之規定， 請求被告賠償。縱鈞院認原告工程延宕屬不可歸責被告之事 由，亦係兩造簽訂系爭投資契約後，因情事變更，非當時所 得預料，依原有效果顯失公平，而應依行政訴訟法第203 條 之規定，命被告增加給付，以補償原告因此遭受之損害云云
。
二、被告則以：臺北市獎勵投資興建公共設施辦法第12條係規定 投資興建公共設施所需之聯外道路等相關設施由被告配合籌 劃設置，系爭市場用地內之排水溝係屬既存之設施，依系爭 投資契約第7 條之約定，應由投資人自行負責處理，原告稱 該排水溝改道工程應由被告籌劃配合等並非屬實。惟被告考 量該排水溝若廢除恐影響鄰近故宮博物院之排水需求，事關 公共安全，仍勉予責成所屬工務局養護工程處辦理遷移，已 提供原告最大之協助；況系爭排水溝於原告申請投資興建系 爭市場時，即已存在，縱依行政訴訟法第203 條第1 項關於 情事變更原則之規定，因本案並無事前無法預期之狀況，是 無上開規定之適用。至被告要求原告施作系爭市場工程需配 合消防大樓地下室開挖之期程係基於公共安全之理由。原告 自不得準用民法給付遲延及不完全給付之規定，亦不得依情 事變更規定，請求被告賠償其損害等語，資為抗辯。三、原告主張其於79年1 月18日依台北市獎勵投資興建公共設施 辦法申請投資興建系爭市場，經被告於同年4 月10日核准， 雙方嗣於同年5 月23日簽訂系爭投資契約。約定竣工期限為 85年4 月4 日，而原告因系爭市場用地內原有排水溝之遷移 工程，迄至82年3 月15日始取得系爭市場之建築執照，又於 84年9 月至85年2 月間因配合被告所屬消防局雙溪分隊消防 大樓地下室之開挖而停工，致遲於87年11月24日始取得使用 執照，延宕達2 年7 個月等事實，固為兩造所不爭，並有被 告79年4 月10日79府建字第79020175號函、系爭投資契約、 臺北市政府工務局建造執照、87使字458 號使用執照等件影 本附卷可稽（見本院卷第13至24頁），而堪信為真實。惟原 告另主張其工程延宕係因可歸責於被告之上揭事由，而受有 前開數額之損失云云，則為被告所否認，並以前揭情詞置辯 。是本件首應審究者厥在上開工期之遲延，是否可歸責於被 告？原告是否因此而受有損害，應由被告賠償？四、按於一般給付訴訟，當事人主張有利於己之事實者，就其事 實有舉證之責任；當事人主張之事實，經他造於準備書狀內 或言詞辯論時在受命法官、受託法官前自認者，無庸舉證； 當事人對於主張之事實於言詞辯論時不爭執者，視同自認， 行政訴訟法第136 條準用民事訴訟法第277 條、第279 條第 1 項、第280 條第1 項規定甚明；又「民事訴訟如係由原告 主張權利者，應先由原告負舉證之責，若原告先不能舉證， 以證實自己主張之事實為真實，則被告就其抗辯事實即令不 能舉證，或其所舉證據尚有疵累，亦應駁回原告之請求。」 最高法院17年上字第917 號並著有判例可資參照。查系爭排
水山溝於系爭市場興建之初即已存在，而供鄰近故宮博物院 之排水需求；另被告要求原告施作系爭市場工程需配合上開 消防大樓地下室開挖之期程係基於公共安全之理由等情，業 據被告陳明在卷，且為原告所不爭，自堪信為真實。觀諸系 爭投資契約第8 條規定：「本市○○○○道路、上下水道、 路燈等相關公共設施，由甲方（即被告）籌劃配合。如乙方 向金融機關融資時，得請甲方予以適當之協助。」明定應由 被告籌畫配合者，限於「本市場」之「聯外道路、上下水道 、路燈」等相關公共設施，則系爭排水山溝既於系爭市場興 建之初即已存在，且非輔助該市場使用之上開公共設施，則 原告主張被告依上開條文規定，就系爭排水山溝之遷移有籌 劃配合之義務，排水山溝遷移及配合上述消防地下室開挖之 工期延宕係可歸責於原告，於法即屬無據，已無可採。五、另按損害賠償除法律另有規定或契約另有訂定外，應以填補 債權人所受損害及所失利益為限。依通常情形或依已定之計 劃、設備或其他特別情事，可得預期之利益，視為所失利益 ，乃依行政程序法第149 條準用民法第216 條規定自明。原 告主張其因系爭市場工期延宕，受有施工機具、人員閒置、 管理費、工料成本上漲、融資利息及市場延遲開業租金損失 等損害；就融資利息及市場延遲開業租金損失部分，固據原 告具體陳明其所受損失分別為54,098,587元、1 億8 千萬元 ，並就利息部分提出經會計師簽證之損益表為證（見本院卷 第71至76頁）。惟徒由該損益表利息支出項目之記載，並無 從說明該利息支出與本案有關；且該損益表形式及實質之真 正，為被告所否認，原告就此復未再舉證以實其說，已難認 原告因系爭市場延遲完工，受有利息之損失。而就租金部分 ，原告主張其係依已定之計畫，如期完工時，可得預期之利 益，依每坪每月租金1,000 元計算，3,000 坪×1,000 元＝ 3,000,000 元，5 年租金之損失為180,000,000 元（3,000, 000 元×12月×5 年＝180,000,000 元）乙節，亦為被告所 否認，而原告就其究係依何已定具體計畫、又係憑何證據足 認系爭市場每坪每月可受有1.000 元之租金利益，俱未據原 告陳明，並舉證證明；再就施工機具、人員閒置、管理費、 工料成本上漲損失部分，復未經原告具體提出其所受損害之 數額及其證據，而無從認其已就其所受損害暨其數額為證明 ，揆諸前開說明，原告主張其因系爭市場工期遲延受有至少 1 億6 千萬元之損害，洵無足採。
六、末按「公法上契約成立後，情事變更，非當時所得預料，而 依其原有效果顯失公平者，行政法院得依當事人聲請，為增 減給付或變更、消滅其他原有效果之判決。」行政訴訟法第
203 條雖著有規定。然如前述，系爭排水山溝於兩造締約當 時即已存在，核與情事變更要件已有不符；另就配合上開消 防大樓地下室開挖之工期延宕部分，原告亦未指明依系爭投 資契約之原有效果，有何顯失公平之處，遑論原告就其因此 所受損害，復未舉證證明，業如前述，是其主張應依行政訴 訟法第203 條第l 項之規定，命被告增加給付如訴之聲請第 1項所示，亦無可取。
七、綜上所述，原告主張，均無可採。從而，其依據系爭投資契 約及行政訴訟法第203 條第1 項規定，請求被告給付1 億6 千萬元，為無理由，應予駁回。
八、兩造其餘攻擊防禦方法經本院審酌後，核與本件判決結果均 不生影響，故不再逐項論述，附敘明之。
據上論結，原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 1 月 11 日 第 七 庭 審 判 長 法 官 李得灶
法 官 黃秋鴻
法 官 林玫君
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上
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