臺北高等行政法院判決
95年度訴字第02825號
原 告 甲○○
被 告 行政院農業委員會林務局
代 表 人 顏仁德（局長）住同上
訴訟代理人 乙○○
丁○○
丙○○
上列當事人間因搬遷補償事件，原告不服行政院農業委員會中華
民國95年8 月8 日農訴字第0950134840號訴願決定，提起行政訴
訟。本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：
緣被告以原告使用被告經管臺北市○○區○○街66巷22弄2 號之國有眷舍（下稱系爭眷舍），經查有違規增建及經營商 業用途情事，依宿舍管理手冊規定應即終止借用，責令搬遷 ，無法依中央各機關學校國有眷舍房地處理要點( 以下稱處 理要點) 第7 點規定核給自動搬遷補助費，且於民國（下同 ）95年6 月20日以存證信函( 以下稱系爭存證信函) 告知原 告，並請原告於95年7 月15日前搬出，返還系爭眷舍房地。 原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起行政訴訟。二、兩造聲明：
㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應發給原告遷讓配住宿舍新台幣150萬元之補償費。 ⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：
㈠原告主張之理由：
⒈原告為已故紀煜民之配偶（遺眷），紀煜民原在被告處服 務，於72年5月l日以前，經被告配住系爭眷舍由紀煜民及 原告居住，迄至95年7 月17日交還被告為止，依處理要點 第3 條規定，原告為合法現住人。
⒉依紀煜民配住系爭眷舍當時之事務管理規則，尚無職務宿
舍名稱，72年5月1日修正之事務管理規則始有公用宿舍對 於：⑴首長宿舍。⑵單身宿舍。⑶職務宿舍之名稱出現， 在事務管理規則未修正以前由各機關配住員工之宿舍乃眷 屬宿舍，不在現行事務管理規則第245條管理之範圍，基 於法律不溯既往原則，系爭眷舍既係眷屬宿舍，依修正前 事務管理規則之規定，原告以遺眷身分可使用至宿舍處理 為止（例如改建標售），原告享有行政院所頒國有宿舍及 眷舍房地加強處理方案（下稱加強處理方案）之權益。 ⒊原告依加強處理方案，向被告請求發給補償費150萬元乃 公法行為，訴願決定為不受理，顯已違法。又加強處理方 案乃行政規則，實施之後，對個人產生一種之附隨效果， 受害人及其家屬自取得請求補償之給付請求權。 ⒋被告所稱原告系爭眷舍增建房屋有營業行為及其提出之片 面訪談紀錄，均無可採。至被告所謂店面清理結束後於大 門張貼「修改衣服遷移至隔壁第3家」，則非原告所為； 又該增建部分為就原配住系爭眷舍而為，其面臨東園街為 自然之形勢，並未大費周章，且如被告果已查得原告有經 營裁縫店之事實，並由左鄰右舍證實，何以未立即通知原 告當面作成紀錄？再者，自被告所指以商業使用者多家， 除原告外其餘均已發給搬遷補償費在案，獨對原告之請求 予以否准，顯已自相矛盾。
㈡被告主張之理由：
⒈按行政訴訟法第4條第1項規定：人民因中央或地方之違法 行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法 提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴 訟。又依訴訟法第3條第1項規定行政處分係指中央或地方 機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對 外直接發法律效果之單方行政行為而言。
⒉本件原告之配偶紀煜民借住被告經管之系爭眷舍，與被告 成立使用借貸關係，紀煜民過世後，原告原得依規定續住 ，惟系爭眷舍經查獲有違規使用之情事，經被告通知終止 宿舍使用借貸關係，其性質核屬民法所定之終止使用借貸 關係，請求返還房地之民事上意思表示，並非行政處分（ 最高法院91台上字第1926號判例及鈞院89訴2920號判決參 照），經訴願決定為不受理之決定，於法並無不合。 ⒊系爭眷舍前經被告於92年11月24日派員辦理居住事實訪查 之結果，系爭眷舍後方（臨東園街66巷）確有違規搭蓋店 面開設童裝店及衣服修改店之情事，相關現場使用情形， 亦經當天會勘人員做成書面紀錄並認章。被告基於照顧退 休同仁遺眷之立場，爰請原告就相關事實疑點予以釐清，
例如於自行搭建之違建內修改衣服之情事，雖經原告坦承 不諱，惟原告後續則表示係為老人學生免費縫補衣服，被 告遂請原告說明免費服務之對象，如係免費為所有路過不 特定之老人學生縫補衣服實有違常理，原告乃以時過境遷 等語搪塞。另所加蓋之店面清理結束後，於拉下之鐵捲門 上張貼「修改衣服遷移至隔壁第3 家」，如非有營業行為 ，何需於臨東園街之店面張貼遷移啟示公告周知，惟原告 僅以非其所張貼為狡辯。原告對自行增建部分相關使用情 況之事實陳述均有違一般人日常生活經驗及邏輯。又因原 告就相關事實疑點不願舉證之情況下，被告乃多次派員至 現場訪查，除有鄰居劉先生表示確曾到過系爭眷舍後方增 建之服裝修改店付費修改過拉鍊外。被告另亦派員至已遷 移至隔壁第3 家之服裝修改店，訪查結果老闆娘表示，是 從隔壁（即宿舍後方增建）搬過來的，而且改衣服26年了 ，老闆娘母親在場亦表示她女兒衣服改得好又便宜、她（ 指女兒）生意很好等語，原告將系爭眷舍增建作商業使用 之違規事實至為明確。
⒋行政院74年5 月18日台74人政肆字第14927 號函示規定「 於『事務管理規則』修正前退休，而現仍續住修正前規則 所定『眷屬宿舍』之退休人員，准予續住至宿舍處理時為 止」。惟本件宿舍於92年即經被告查獲有違規增建店面， 並開設服裝修改店及童裝店等經營商業用途之情事，其中 違規搭蓋違建之情事亦經原告承認，依行政院94年6 月30 日院授人住字第0940305035號函修正發布之宿舍管理手冊 第11條【修正前為行政院46年8 月2 日行政院（46）台人 字第4212號令訂定發布之事務管理規則第256 條及第259 條】規定，應即終止借用契約，並責令搬遷，原告既因宿 舍違規作商業使用且違規增建，經被告終止借用契約，並 責令搬遷（非自行搬遷）在先，自無適用加強處理方案第 6 條第2 項第1 款核給眷舍「自動搬遷」1 次補助費規定 之餘地。
⒌加強處理方案對於未違反宿舍使用規定之合法現住人，發 給自動搬遷補助費，亦為供其支付搬遷費及增加合法現住 人遷還眷舍之誘因，非為財產損失之補償，原告主張享有 加強處理方案之權益及被告收回眷舍，受害人及其家屬自 得請求補償，即取得國家之給付請求權，實屬無稽。 ⒍依行政程序法第6 條規定：「行政行為，非有正當理由， 不得為差別待遇，」，惟此「平等原則」係指行為人在合 法範疇內應予平等待遇，若果行為人已先為違法情事，則 既已因違法而喪失權利，有何基礎主張比照適法者之待遇
？行政先例惟合法者適用之，始符行政自我拘束之前提要 件，人民無權要求行政機關重複錯誤，亦即不得主張「不 法之平等」（最高行政法院92年判字第275 號及93年判字 第1392號裁判參照）。有關原告主張，被告表示眷舍供商 業使用者多家，除原告外其餘均已認應發給搬遷補助費在 案，惟獨對原告之請求予以否准乙節，並非事實。 理 由
一、按司法院釋字第557號解釋：「行政機關、公立學校或公營 事業機構，為安定現職人員生活，提供宿舍予其所屬人員任 職期間居住，本屬其依組織法規管理財物之權限內行為；至 因退休、調職等原因離職之人員，原應隨即歸還其所使用之 宿舍，惟為兼顧此等人員生活，非不得於必要時酌情准其暫 時續住以為權宜措施。行政院基於全國最高行政機關之職責 ，盱衡國家有限資源之分配，依公教人員、公營事業機構服 務人員任用法規、俸給結構之不同，自得發布相關規定為必 要合理之規範，以供遵循。」據此，行政院為處理國有眷舍 房地所訂頒之處理要點( 其前身為已廢止之中央各機關學校 國有眷舍房地處理辦法) ，其第7 點規定，眷舍合法現住人 於附合一定要件下，由執行機關按核定騰空標售時之公務人 員輔購住宅貸款標準給予一次補助費，係賦予合法現住人請 求發給一次補助費之公法上請求權，其向管理提供眷舍之所 屬機關學校提出申請，該機關學校審查其是否符合處理要點 所規定之發給補助費之規定，以決定是否造冊送執行機關請 領，乃是機關學校居於高權之地位所為之公法上之決定，為 行政處分( 參見91年各級行政法院法律問題座談會法律問題 5 之研討結論) ，其因此所生爭議為公法上爭議，依行政訴 訟法第2 條規定，行政法院有審判權。基於同一理由，92年 7 月10日行政院訂頒之加強處理方案第6 點第2 項，辦理騰 空標售之眷舍合法現住人於符合一定要件下，得按核定騰空 標售時之公務人員輔購住宅貸款標準給予一次補助費，係賦 予合法現住人請求發給一次補助費之公法上請求權，其向各 管理機關提出申請，該機關審查其是否符合該加強處理方案 所規定之發給補助費之規定，以決定是否造冊送執行機關請 領，亦是管理機關居於高權之地位所為之公法上之決定，為 行政處分（加強處理方案係補充處理要點之規定）。本件原 告曾於93年12月28日向被告陳情，請求被告依法發給一次補 助費新台幣150 萬元，被告之系爭存證信函除告知原告終止 借用系爭宿舍關係外，尚告知無法依處理要點第7 點核給自 動搬遷補償費，對原告之請求發給補助費予以拒絕，此部分 為行政處分，原告經訴願程序後提起本件訴訟，起訴合法。
均合先敘明。
二、原告之配偶紀煜民原為被告員工，借住被告經管之系爭眷舍 ，與被告成立使用借貸關係，紀煜民退休過世後，原告原得 依規定續住，惟經被告於92年11月24日派員辦理居住事實訪 查之結果，認原告違規增建店面，並開設服裝修改店及童裝 店等經營商業用途之情事，而終止其與原告之借用系爭宿舍 關係，原告非合法現住人，不符請求發給補助費之要件。經 查：
( 一) 、依處理要點第7 點及加強處理方案第6 點發給一次補助 費，係以眷舍之合法現住人自行遷出為要件，此觀諸各該 規定甚明。是如非眷舍合法現住人行遷出，自無法依各該 規定請求發給一次補助費。又行政院74年5 月18日台74人 政肆字第14927 號函示規定「於『事務管理規則』修正前 退休，而現仍續住修正前規則所定『眷屬宿舍』之退休人 員，准予續住至宿舍處理時為止」。是於事務管理規則修 正前退休居住於眷屬宿舍之人員，於事務管理規則修正後 ，既准續住，即應依事務管理規則及相關宿舍管理規定管 理。
( 二) 、系爭眷舍後方（臨東園街66巷）確有擴建，並另增建申 辦同弄2-3 號門牌之事實，有被告查訪紀錄單及照片在原 處分卷及本院卷( 外放) 可稽，並為原告於94年11月14日 致被告陳情書所自承。再該增建部分搭蓋店面開設童裝店 及衣服修改店之情事，有住於附近之居民劉漢民經被告人 員查問證實，有查訪紀錄單在卷可按。另所加蓋之店面清 理結束後，於拉下之鐵捲門上張貼「修改衣服遷移至隔壁 第3 家」，此有照片在卷可證，如非有營業行為，何需於 臨東園街之店面張貼遷移啟示公告周知？原告坦承有修改 衣服之情事，然表示係免費云云，顯係避重就輕之詞，不 足採信。其所舉證人王呂足( 原告配偶之同事之配偶) 雖 證稱有拿衣服給原告修改，原告沒收錢等語，然其亦證述 原告有無給其他人修改依服，伊不知道等語，是其僅能證 明其曾給原告修改衣服不用錢，並無法證明原告對其他人 修改衣服亦免費，及他人在該處修改衣服亦免費，並不能 據為有利於原告之認定。依宿舍管理手冊第11條【修正前 為行政院46年8 月2 日行政院（46）台人字第4212號令訂 定發布之事務管理規則第256 條及第259 條】規定，宿舍 借用人應實際居住，不得將宿舍全部或一部出租、轉借、 調換、轉讓、增建、改建、經營商業或作其他用途，違反 者，應即終止借用契約，並責令搬遷。原告既有增建系爭 眷舍及經營商業行為，被告予以終止借用契約，並責令搬
遷，於法有據。原告既因宿舍違規作商業使用且違規增建 ，經被告終止借用契約，並責令搬遷，其即無續住之資格 ，依處理要點第3 點第1 項規定，其非合法現住人，且經 責令搬遷即自行搬遷，其自不符處理要點第7 點及加強處 理方案第6 點第2 項第1 款核給眷舍「合法現住人自行遷 出」者1 次補助費規定之餘地。被告否准原告之請求，於 法無不合。
( 三) 、加強處理方案第6 點第2 項第1 款核給眷舍自行遷出1 次補助費規定，係為供其支付搬遷費，增加合法現住人遷 還眷舍之誘因，非為財產損失之補償，原告主張享有加強 處理方案之權益及被告收回眷舍，受害人及其家屬自得請 求補償，即取得國家之給付請求權云云，實無足採。三、本件訴願決定雖未為實體審理，然本件涉及羈束處分，原告 請求判令被告應發給原告遷讓配住宿舍新台幣150 萬元之補 償費（真意是作成發給補償費之行政處分），有請求本院為 實體審理之意，本院自應為實體審判。從而，原處分否准原 告發給一次補助費之申請，並無違法，訴願決定未實體審理 ，而從程序上不受理原告之訴願，雖有未洽，惟駁回訴願之 結論相同，仍應予維持。原告訴請撤銷，並請求被告應發給 原告遷讓配住宿舍新台幣150 萬元之補償費，為無理由，應 予駁回。
四、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條 第3 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 2 月 27 日
第三庭審判長法 官 姜素娥
法 官 陳國成
法 官 吳東都
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中 華 民 國 96 年 2 月 27 日 書記官 張能旭