臺北高等行政法院判決
95年度訴字第01802號
原 告 甲○○
被 告 財政部
代 表 人 乙○○部長）住同
訴訟代理人 丁○○兼送達代收
丙○○
上列當事人間因限制出境事件，原告不服行政院中華民國95年5
月5 日院臺訴字第0950085314號訴願決定，提起行政訴訟。本院
判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣被告以原告係佳和開發股份有限公司（下稱佳 和公司）之董事，該公司滯欠已確定之民國（下同）89年度 營利事業所得稅（含滯納金及滯納利息）、89、90年營業稅 （均含滯納金及滯納利息）及89年度營利事業所得稅罰鍰、 90年營業稅罰鍰計新臺幣﹙下同﹚5,549,605 元。經被告所 屬臺灣省中區國稅局（下稱中區國稅局）依限制欠稅人或欠 稅營利事業負責人出境實施辦法﹙下稱限制出境實施辦法﹚ 第2 條第1 項規定，報由被告以94年12月28日台財稅字第09 40092936號函（下稱原處分）請內政部警政署入出境管理局 ﹙下稱境管局﹚限制原告出境，內政部據以94年12月29日台 內警境愛岑字第0940145869號函禁止原告出國。原告不服， 提起訴願，經遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。 ㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造之主張：
甲、原告主張之理由：
一、「限制出境」處分屬預防性不利處分，而所謂預防性處分， 係基於防止危害之發生或擴大，法律授權行政機關課予人民 一定義務者。是行政機關作成預防性不利處分時，應就有無 「必要性」、及能否達到防止危害之發生或擴大保全之目的 ，須詳為斟酌，方稱允當。
二、原告雖曾於88年8 月間與訴外人沈益存共同投資佳和公司， 但隨即於88年9 月份因經營理念不合而退出投資，原告遂將 股份全數轉讓予沈益存，此有原告寄發92年12月23日秀水郵
局第110 號存證信函影本、沈益存所具切結書影本可參。就 此，原告亦曾對沈益存向臺灣彰化地方法院檢察署提出偽造 文書及背信罪之刑事告訴，並經臺灣彰化地方法院檢察署分 別於95年4 月28日、95年6 月20日、95年7 月12日及95年11 月30日召開4 次偵查庭，涉嫌偽造文書者沈益存在庭上均確 實證明原告確實早在88年9 月已將佳和公司之股份讓出取回 股金，並退出佳和公司之股東行列。是原告早在88年9 月因 出售原投資之股份，不再具有佳和公司之股東及董事之身分 ，更未參與該公司之業務經營，況且，在佳和公司之變更董 事長時，原告因已無股東身分而根本未參與董事會之會議， 為何董事長變更登記後，公司登記仍記載原告為股東及董事 ，此可證明原告是不知情之善意第三者及受害者，依法應受 到政府之保護及救助，而不應受到政府限制出境。如鈞院不 願向臺灣彰化地方法院檢察署及經濟部查證證明，則只能等 待臺灣彰化地方法院檢察署偵查終結才足以取得明確證明資 料，證明原告確非佳和公司之股東暨董事，並據以向經濟部 申請撤銷或廢止原告為佳和公司股東暨董事之登記。且原告 就督促或使佳和公司繳納稅金、罰鍰，本無期待可能。是被 告對原告為限制出境之處分，實無保全必要性。三、原告早非佳和公司之股東或董事，且本件亦非原告借名供登 記，實因他人之背信行為，近乎冒用原告之名義，未依公司 法第12條等規定辦理變更登記，竟令原告承受限制出境之不 利處分。又限制出境處分之目的在於督促納稅義務人繳納稅 金、罰鍰，惟在本件中，該目的顯難達成，故被告對原告為 限制出境之處分，實有不當。
四、按鈞院94年度訴字第2344號判決訴願決定及原處分均撤銷之 理由可知應以原告有無實際經營公司之業務行為判斷是否為 實際之負責人（董事或董事長），而不可以公司登記之負責 人仍未變更並無撤銷廢止登記之情形為由，逕認原告確係公 司之實際負責人，遽引為處分之依據，因此，縱使本案原告 被偽造文書之訴訟仍繫屬臺灣彰化地方法院檢察署偵查中， 仍應先行撤銷訴願決定及原處分，以確保憲法賦予被告遷徒 自由之權利。
五、按公司法第2 條第1 項第4 款規定，股份有限公司之股東， 就其所認之股份對公司負其責任，又按公司法第154 條規定 ，股東對於公司之責任，以繳清其股份之金額為限，此乃股 份有限公司之最基本之原則。稅捐稽徵法第24條有關租稅保 全限制出境之規定，旨在保金稅捐徵收，依據限制出境實施 辦法規定，對於股份有限公司之欠稅，僅得限制其負責人暨 公司法第208 條規定對外代表公司之董事長（實際經營公司
業務之人）出境，對於未實際經營公司業務之董事，雖依公 司法規定為負責人之一，稅捐稽徵法並未授權立法故不得限 制其出境，因此，財政部72年6 月20日台財稅字第34283 號 函釋引用經濟部經72商字第40519 號函釋得以限制常務董事 或董事之規定，顯然逾越法律授權之範圍，而有命令牴觸法 律之現象，依法律適用位階原則，上揭函釋當然無效。六、另依行政訴訟法第177 條第1 項規定，按行政訴訟之裁判須 以民事法律關係是否成立為準據，而該法律關係已經訴訟繫 屬尚未終結者，行政法院應以裁定停止訴訟程序。因本案尚 在臺灣彰化地方法院檢察署對於偽造文書及背信罪之刑事告 訴偵查終結中，在偵查終結前，應以裁定停止訴訟程序，以 免影響原告之權益，並落實實質課稅原則及租稅法律之原則 。
乙、被告主張之理由：
一、按「納稅義務人欠繳應納稅捐達一定金額者，得由司法機關 或財政部，函請內政部入出境管理局，限制其出境；其為營 利事業者，得限制其負責人出境。」、「本法所稱公司負責 人：．．．在有限公司、股份有限公司為董事。」「公司之 設立或其他登記事項有偽造、變造文書，經裁判確定後，由 檢察機關通知中央主管機關撤銷或廢止其登記。」、「公司 設立登記後，有應登記之事項不登記，或已登記之事項有變 更而不為變更之登記者，不得以其事項對抗第三人。」、「 董事經選任後，應向主管機關申報，其選任當時所持有之公 司股份數額；．．．。董事在任期中其股份有增減時，應向 主管機關申報並公告之。」分別為稅捐稽徵法第24條第3 項 前段、公司法第8 條第1 項、第9 條第4 項、第12條、第19 7 條第1 項、第2 項所明定。次按「在中華民國境內居住之 個人或在中華民國境內之營利事業，其已確定之應納稅捐或 關稅逾法定繳納期限尚未繳納，其欠繳稅款及已確定之罰鍰 單計或合計，個人在50萬元以上，營利事業在100 萬元以上 者，由稅捐稽徵機關或海關報請財政部函請內政部入出境管 理局限制該欠稅人或欠稅營利事業負責人出境。」為限制出 境實施辦法第2 條第1 項所規定。又「關於股份有限公司． ．．至董事長死亡者，應即依法補選董事長，惟在董事長未 及選出之前，得由常務董事互推一人暫時執行董事長職務． ．．如公司未依前項規定辦理時，可依公司法第8 條規定， 限制常務董事或董事出境」為被告72年6 月20日台財稅第34 283 號函所明釋。
二、依經濟部登記資料，原告於88年8 月6 日佳和公司設立時即 登記為董事，原告訴稱其自88年9 月已非該公司董事，惟該
公司於89年11月16日負責人由沈益存變更為莊梁春木辦理變 更登記時，原告仍登記為佳和公司董事，登記持股105,000 股。原告雖檢附其於92年12月23日寄予沈益存之秀水郵局第 110 號存證信函、及沈益存93年1 月1 日所具切結書影本， 惟依經濟部中部辦公室95年1 月18日函復資料，該公司自89 年11月16日辦理負責人變更登記後，未再辦理任何變更登記 ，原告仍為佳和公司董事，且其並未提供足以證明其股權確 已移轉之相關資料。至原告訴稱其已對沈益存涉嫌偽造文書 及背信提出告訴，現正由臺灣彰化地方法院檢察署偵辦中乙 節，依公司法第9 條第4 項及第12條規定，該案未經法院判 決確定，並由主管機關撤銷登記前，仍具有登記效力。佳和 公司於登記負責人莊梁春木92年10月21日死亡後，該公司既 未補選董事長，依前揭被告函釋，原告為該公司登記之董事 ，被告依法限制原告出境，並無不合。
理 由
壹、程序方面：
本件原告起訴後，被告之代表人已由呂桔誠變更為乙○○， 茲由新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許， 先為敍明。
貳、實體方面：
一、按「納稅義務人欠繳應納稅捐達一定金額者，得由司法機關 或財政部，函請內政部入出境管理局，限制其出境；其為營 利事業者，得限制其負責人出境。但已提供相當擔保者，應 解除其出境限制。其實施辦法，由行政院定之。」、「滯納 金、利息、滯報金、怠報金、短估金及罰鍰等，除本法另有 規定者外，準用本法有關稅捐之規定。」稅捐稽徵法第24條 第3 項、第49條前段分別定有明文。次按「在中華民國境內 居住之個人或在中華民國境內之營利事業，其已確定之應納 稅捐或關稅逾法定繳納期限尚未繳納，其欠繳稅款及已確定 之罰鍰單計或合計，個人在50萬元以上，營利事業在100 萬 元以上者，由稅捐稽徵機關或海關報請財政部函請內政部入 出境管理局限制該欠稅人或欠稅營利事業負責人出境。」限 制出境實施辦法第2 條第1 項亦定有明文。再按「本法所稱 公司負責人，在無限公司，兩合公司為執行業務或代表公司 之股東，在有限公司、股份有限公司為董事。」、「．．． 董事長請假或因故不能行使職權時，由副董事長代理之；無 副董事長或副董事長亦請假或因故不能行使職權時，由董事 長指定常務董事1 人代理之；其未設常務董事者，指定董事 1 人代理之；董事長未指定代理人者，由常務董事或董事互 推1 人代理之。」公司法第8 條第1 項、第208 條第3 項分
別定有明文。又「股份有限公司董事長死亡或因故不能行使 職權，依據經濟部經72商字第40519 號函釋，股份有限公司 之董事長因故不能行使職權時，應依公司法第208 條第3 項 規定，由副董事長代理之；無副董事長或副董事長因故不能 行使職權時，由董事長指定常務董事1 人代理之；未設常務 董事者，指定董事1 人代理之；董事長未指定代理人者，由 常務董事或董事互推1 人代理之。至董事長死亡者，應即依 法補選董事長，惟在董事長未及選出之前，得由常務董事互 推1 人暫時執行董事長職務（非代理人）。如公司未依前項 規定辦理時，可依公司法第8 條規定，限制常務董事或董事 出境。」亦經被告72年6 月20日台財稅字第34283 號函釋在 案，經核與公司法、稅捐稽徵法及相關稅法規定無違，被告 予以適用，自無不合。
二、查原告為佳和公司之董事，該公司滯欠已確定之89年度營利 事業所得稅（含滯納金及滯納利息）、89、90年營業稅（均 含滯納金及滯納利息）及89年度營利事業所得稅罰鍰、90年 營業稅罰鍰計5,549,605 元，已達限制欠稅營利事業負責人 出境之標準，而佳和公司之董事長莊梁春木於92年10月21日 死亡，該公司未改選董事長，原告仍為該公司之董事一節， 有佳和公司變更登記表、設立登記事項卡、董事、監察人名 單、財政部臺灣省中區國稅局、全戶戶籍資料查詢清單、限 制出境案件戶籍資料及欠稅情形表、佳和公司基本資料查詢 等附原處分卷可稽，且為兩造所不爭，自堪信為真正。又依 佳和公司之公司基本資料查詢及董事、監察人名單所載，原 告仍登記為該公司之董事，依公司法第12條規定，公司設立 登記後，已登記事項有變更而不為變更之登記者，不得以其 事項對抗第三人，佳和公司上揭欠繳稅捐已達限制欠稅營利 事業負責人出境之標準，經中區國稅局報由被告函請境管局 限制原告出境，洵屬有據。
三、原告主張其原為佳和公司董事，於88年9 月退出佳和公司， 並將股份全數讓與沈益存，係沈益存背信、偽造文書未辦理 變更登記，原告早非佳和公司股東或董事，亦未參加佳和公 司營運，督促或使佳和公司繳納稅金或罰鍰，本無期待可能 ，對告為限制出境處分實有未合云云。然查原告目前仍登記 為佳和公司董事，且迄未變理董事變更登記一節，為原告所 不爭，則依公司法第12條規定，自不得以此項事對抗善意第 三人。次「按董事及監察人之人數及任期屬公司章程之絕對 應記載事項，為公司法第129 條第6 款所明定，同法第12條 規定：『公司設立登記後，有應登記之事項而不登記，或已 登記之事項有變更而不為變更之登記者，不得以其事項對抗
第三人。』是董事是否已辭卸董事職務或是否因轉讓股份超 過其原持股份2 分之1 而喪失董事資格等董事或負責人之變 更，就公司內部而言，其效力之發生固不以登記為生效要件 ，惟此等公司應登記事項如未加以登記，對公司外部之第三 人，仍不得加以對抗，且不論該第三人係私人或行使公權力 之機關均同，否則，相關之人如已變更而遲不為變更登記， 以達其規避公法上之責任，殊不符公平正義原則。」（最高 行政法院93年度判字第562 號判決意旨參照），準此，雖原 告稱其已轉讓其股權，並非佳和公司董事，惟佳和公司既未 向主管機關辦理變更登記，自不得以此事項對抗公司外部之 第三人，依法原告仍為董事之一，自不足以此對抗被告，因 此原告此項主張尚非可採。
四、又按公司之設立或其他登記事項有偽造、變造文書，經裁判 確定後，由檢察機關通知中央主管機關撤銷或廢止其登記， 公司法第9 條第4 項定有明文。依佳和公司之公司基本資料 查詢及變更登記表所載，原告確為該公司登記之董事，原告 雖主張其就佳和公司前代表人沈益存涉嫌背信及偽造文書一 案向臺灣彰化地方法院檢察署提出刑事告訴，目前在偵查中 等語，並提出存證信函、切結書、刑事告訴狀、臺灣彰化地 方法院檢察署通知等在卷可按，惟依公司法第9 條第4 項規 定，原告縱經冒名登記為佳和公司之董事，在未依法裁判確 定，由檢察機關通知中央主管機關撤銷或廢止其登記前，其 所為登記效力應不受影響，原告既仍登記為佳和公司之董事 ，且該項登記並未因有偽造或變造文書情事，經裁判確定後 ，由檢察機關通知中央主管機關撤銷或廢止其登記之情形， 因之被告以原告為限制出境對象，即難謂有何違誤；復參以 佳和公司原登記董事長莊梁春木已於92年10月21日死亡，佳 和公司並未補選董事長，該公司亦無設副董事長或常務董事 情形，則依公司法第8 條、第208 條及上揭被告函釋規定， 原告為該公司登記之董事，被告依法限制原告出境，並無不 合，原告主張上揭函釋牴觸法律規定應為無效云云，不足採 信。
五、再原告以其就佳和公司前代表人沈益存涉嫌背信、偽造文書 一案向臺灣彰化地方法院檢察署提出刑事告訴，聲請依行政 訴訟法第177 條第2 項規定停止本件訴訟程序云云。惟本件 依現存佳和公司登記相關資料觀之，尚難遽認原告登記為佳 和公司董事有何偽造文書或變造文書情事，至原告雖提出刑 事告訴狀表明已對沈益存提出告訴，惟依上揭資料可知，該 案尚未偵查終結，沈益存亦未經偵查起訴，則究有無原告主 張之背信及偽造文書登記情事尚屬無從證明，在此情形下，
原告既仍登記為佳和公司董事，自有依上揭規定，予以限制 出境之必要。至苟嗣經刑事案件查明原告登記為佳和公司董 事確有遭偽造文書冒名登記情事，檢察機關通知主管機關撤 銷該登記，原告自得據以主張之。則本件並無依行政訴訟17 7 條停止訴訟程序之必要，併予敘明。
六、綜上所述，原告起訴論旨，容非可採。被告以據臺灣省中區 國稅局函報佳和公司欠繳稅捐及罰鍰等5,549,605 元，已達 限制出境實施辦法第2 條第1 項之標準，以佳和公司之董事 即原告為限制出境對象，報由被告轉請境管局限制出境，揆 諸前揭規定及函釋規定，並無違誤；訴願決定予以維持，亦 無不合。原告復執前詞訴請撤銷，為無理由，應予駁回。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 2 月 8 日 第四庭審判長法 官 侯東昇
法 官 林惠瑜
法 官 陳秀媖
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中 華 民 國 96 年 2 月 8 日 書記官 楊子鋒
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