臺灣臺北地方法院民事判決 106年度國簡上字第3號
上 訴 人 周守男
被上訴人 監察院
法定代理人 張博雅
訴訟代理人 張勛杰
包靜怡
容君玉
上列當事人間請求國家賠償事件，上訴人對於中華民國105年12
月21日本院臺北簡易庭105年度北國簡字第11號第一審判決提起
上訴，本院於106年6月28日言詞辯論終結，判決如下：
主 文
上訴及追加之訴均駁回。
第二審及追加之訴訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由
壹、程序部分：
按當事人在第二審為訴之變更或追加，非經他造同意，不得 為之。但請求之基礎事實同一者，不在此限，民事訴訟法第 446條第1項但書、第255條第1項第2款分別定有明文。再依 民事訴訟法第436條之1第3項規定，上開規定於簡易程序之 上訴程序準用之。查，上訴人在原審主張被上訴人身為監察 機關，經上訴人陳情臺灣臺北地方法院檢察署（下稱臺北地 檢署）檢察官違法失職應予糾彈，竟未完成調查，謹函請臺 北地檢署覆函，並已此答覆上訴人，上訴人因被上訴人不調 查的行為，精神痛苦，依國家賠償法第2條第2項為請求權基 礎，並聲明：被告（即被上訴人）應給付原告（即上訴人） 11萬元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5 %計算之利息。上訴人提起上訴，並上訴聲明：㈠、原判決 廢棄。㈡、被上訴人應給付上訴人11萬元及自起訴狀繕本送 達翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息。復於本院主張 被上訴人負有損害賠償責任，以回復原狀為適當，同依據國 家賠償法第2條第2項、民法侵權行為之規定，追加代償性先 位聲明：「被上訴人應給付調查報告」，並將原上訴聲明第 2項改列代償性備位聲明。從而，上訴人追加後之上訴聲明 為：㈠原判決廢棄。㈡被上訴人應給付（針對臺北地檢署檢 察官何若薇承辦該署106年度偵字第22423號案件違反公務人 員服務法第7條）之調查報告；如不給付，應給付上訴人11 萬元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5%計 算之利息。經核請求之基礎事實同一，且被上訴人當庭表示 同意，符合前述規定，其追加應予准許。
貳、實體部分：
一、上訴人主張：被上訴人身為監察機關，經上訴人陳情表示臺 北地檢署檢察官違法失職應予糾彈之請求，竟未完成調查， 僅函請臺北地檢署覆函，並以此答覆上訴人，上訴人因被上 訴人不調查的行為，精神痛苦，且被上訴人係國家設立來保 護人民免於遭受不法公務人員之侵害之機關，而監察委員乃 廣義之公務人員，對違反失職的公務人員而言，有糾彈之職 權，然而職權來自於人民委託政府交付之職責，豈能有權無 責，否則亦違反公務人員服務法之規定，從而造成人民之精 損害，豈可不用賠償。監察院功能不是郵政轉發機關，豈可 僅將人民陳訴公文等轉寄給受訴機關，再由受訴機關以覆函 回辯再轉發給陳訴人後，即謂已完成監察責任。是被上訴人 不為調查，違反公務人員服務法第7條、憲法第16條，造成 上訴人精神及財產之損害金額11萬元。爰依國家賠償法第2 條第2項、第10條、第7條、侵權行為之法律關係，請求判命 被上訴人應給付調查報告；如不給付，被上訴人應給付上訴 人11萬元，及自起訴狀送達被上訴人之翌日起至清償日止， 按年息5%計算之利息。
二、被上訴人則以：被上訴人依據憲法增修條文第7條、監察法 第4條行使職權，且被上訴人於接獲上訴人之陳情狀後，即 依「監察院收受人民書狀及處理辦法」（下稱處理辦法）進 行調查，於104年10月26日以院台業五字第1040165512號函 請法務部參處函復上訴人，後臺北地檢署於104年12月18日 以北檢玉書104調136字第87251號函復上訴人並副知被上訴 人。嗣上訴人不服函復結果續行陳訴，被上訴人即再次函覆 上訴人本件續訴仍應參酌前被訴機關之函復意旨，若上訴人 另認有新事實或新證據，宜請逕向該管檢察機關提出，方有 重啟調查之機會。故被上訴人均合法處理上訴人之陳情案件 ，上訴人指摘被上訴人怠於執行職務，並非事實。依處理辦 法第10條規定，被上訴人收受人民陳情書狀，如有上開但書 規定情事，性質上應歸屬為不受理之處理、不予調查之處理 、不予函覆之處理、委員調查中或委託機關調查中，就同一 事實之續訴書狀、應補充說明或補送資料之人民書狀、屬建 議或參考性質之人民書狀，監察業務處得簽請陳報人院長核 定處理方式。又被上訴人行使彈劾權、糾舉權及提出糾正案 ，係以公務人員或機關之工作及設施有違法失職情事為前提 ，而此皆須以具體之事實為依據。從上開處理辦法及所附處 理原則觀之，被上訴人收受人民陳情書狀尚有諸多處理方式 ，甚得逕復陳情人或逕予存查，實難遽論被上訴人一旦收受 人民陳情，即需逐筆提出調查報告始為是法。被上訴人為有 效運用人力，並有效發揮監察功能，目前係對於處理原則所
載「派查」案件、處理辦法第7條及監察法施行細則第24條 所列「委員自動調查」案件，始有撰擬調查報告。且人民向 被上訴人所為之檢舉或陳情案件，其功能在使被上訴人知悉 公務人員可能涉有違法失職之情事，被上訴人或監察委員對 於人民之檢舉或陳情案件所引述之事實，是否有加以調查之 必要，甚而進一步提出彈劾、糾舉或糾正，屬被上訴人及監 察委員依據法律獨立行使職權之裁量事項，人民並無要求被 上訴人或監察委員為特定職權行為之公法上請求權（臺灣臺 北高等行政法院90年度訴字第5252號裁定參照），故被上訴 人及監察委員受理人民陳情案件且經詳細調查後，如認有依 法行使彈劾、糾舉或糾正之必要，其目的在於監督政府施政 及維護公共利益，個別人民雖因之而間接獲得利益，此利益 僅為「反射利益」，亦非公法上權利。再者，依據司法院釋 字第325號解釋意旨，國家機關獨立行使職權受憲法之保障 者，如司法機關審理案件所表示之法律見解、考試機關對於 應考人成績之評定、監察委員為糾彈或糾正與否之判斷，以 及訴訟案件在裁判確定前就偵查、審判所為之處置及其卷證 等，陳報人對之行使調查權，本受有限制。蓋法院審理具體 訴訟案件，是由承辦法官根據調查所得的卷證資料，依據法 律，本於確信，獨立判斷；檢察機關偵辦犯罪，係由檢察官 依據法定職權決定調查證據之範圍、次序或方法，並不受當 事人主觀意見之拘束，且檢察官獨立偵辦案件、判斷證據證 明力，俱屬偵查權之核心事項；而陳報人職司風憲，係對於 公務人員或機關涉有違失情事，認有調查必要且經詳細調查 後，依職權行使彈劾、糾舉或糾正，以促其注意改善及追究 違失人員之行政責任。是依我國現行法制，法官依法獨立審 判，檢察官依法獨立偵查、陳報人依法行使監察權，均各有 其權責與職掌，若法院審理具體個案及檢察官偵辦案件所為 之認事用法與證據取捨，並未違背論理與經驗法則，陳報人 非行使司法權之第四審，自應尊重司法審判及刑事偵查結果 ，尚難遽指為違法。上訴人於104年10月7日陳情書狀，指摘 臺北地檢署檢察官何若薇偵辦渠告發張春桂、潘興旺、陳淑 貞偽證、侵占等案件，未做實質偵查，僅憑書面資料即以10 3年度偵字第22423號不起訴處分。被上訴人於104年10月13 日接獲陳情書狀，即依處理辦法第6條規定，先交由監察業 務處登記、編定訴案號碼、摘錄案由，並將陳訴人、被陳訴 人基本資料鍵入電腦。上訴人認臺北地檢署何若薇檢察官採 認臺北地院等歷審法院對上訴人不利之判決理由，未傳訊被 告即為不起訴處分，認何若薇檢察官違反公務員服務法第7 條公務員應切實執行職務之義務及涉有刑法第125條第1項第
3款濫權不追訴罪嫌，陳情被上訴人據此提出糾彈。案經被 上訴人所屬監察業務處就上訴人陳情案件內容詳加審視，認 上訴人指摘何若薇檢察官涉有濫權不追訴罪嫌，事屬刑事犯 罪偵查，宜循司法救濟；另指摘何若薇檢察官採認臺北地院 等歷審法院判決理由，逕為不起訴處分，即違反公務員服務 法，觸及被上訴人介入司法審判核心之限制，性質上屬處理 辦法第11條第1項第2款、第3款所定情事。然被上訴人為避 免上訴人在法令上，或係與被陳情人在溝通上產生誤解，以 及秉持紓解民怨、保障人權之立場，遂彈性採取較為和緩之 方式，於104年10月26日以院台業五字第1040165512號函請 法務部妥處逕復上訴人並副知被上訴人，而非逕函復上訴人 不予受理。再者，陳報人於104年12月21日接獲法務部轉由 臺北地檢署104年12月18日北檢玉書104調136字第87251號函 覆內容，亦再次審認該署函復內容尚無被上訴人職權得以介 入之處，迨上訴人105年1月4日就同一案件提出續訴，被上 訴人更敘明職權行使有所限制之理由，於105年1月25日以院 台業五字第1050160071號函復上訴人。在在可見被上訴人係 依監察法、監察法施行細則、處理辦法等相關規定，適法處 理上訴人陳情案件，其處理方式並無違誤。上訴人指稱被上 訴人收受其陳情案件，卻未交付調查報告，即損及權益云云 ，係對被上訴人職權行使範圍及方式有所誤解，被上訴人實 質上亦無任何侵害上訴人權益可言。是被上訴人依法處理上 訴人之陳情案件且依法函覆上訴人，並無侵害上訴人權利之 故意或過失。再者，國家賠償事件本質上仍屬侵權行為損害 賠償事件，因此須有損害之發生及有責任原因之事實，且二 者間須有相當因果關係，為其成立要件，然上訴人就其損害 未舉證，且未說明上訴人之損害與被上訴人之行為間之因果 關係，故其主張並無理由等語置辯。
三、原審為上訴人全部敗訴判決，上訴人不服，提起上訴並為訴 之追加，於本院其聲明為：㈠原判決廢棄。㈡被上訴人應給 付調查報告（針對臺北地檢署檢察官何若薇承辦該署106年 度偵字第22423號案件違反公務人員服務法第7條）；如不給 付調查報告，應賠償上訴人11萬元，及自起訴狀繕本送達翌 日起至清償日止，按年息5%計算之利息。被上訴人則答辯聲 明：上訴駁回。
四、兩造不爭執事項：
㈠、上訴人於104年10月7日寄送陳訴書與監察院，內容為臺北地 檢署何若薇檢察官偵查案件違反公務人員服務法及刑法第12 5條之陳請糾彈事宜，被上訴人於104年10月13日收受陳訴書 ，此有陳訴書在卷可稽（見原審卷第76頁）。
㈡、被上訴人即監察院在104年10月26日發函法務部，請法務部 參處逕覆，及隨函檢附陳訴資料，此有監察院104年10月26 日院台業五字第1040165512號函在卷可稽（見原審卷第88頁 ）。
㈢、臺北地檢署於104年12月18日發函與監察院，內容為已調查 完畢予已簽結，此有臺北地檢署104年12月18日北簡玉書104 調136字87251號函在卷可佐（見原審卷第89頁）。㈣、被上訴人於105年1月6日又接獲上訴人信函，請求續查檢察 官偵辦案卷之違失，此有上訴人104年12月31日書函在卷可 證（見原審卷第90頁）。
㈤、被上訴人於105年1月25日再發函給上訴人，此有監察院105 年1月25日院台頁五字第1050160071號函，在卷可憑（見原 審卷第92頁）。
五、本院得心證之理由：
上訴人主張臺北地檢署何若薇檢察官就其提起偽證罪告訴， 未實質偵查即為不起訴處分，陳請被上訴人對該檢察官依法 彈劾，惟被上訴人未予調查，而逕請臺北地檢署函覆上訴人 ，告以陳情無理由，造成上訴人精神及財產之損害，依國家 賠償法第2條第2項、第7條，請求被上訴人給付調查報告， 如不給付應賠償11萬元。被上訴人則以前詞置辯。是本件爭 點闕為：㈠被上訴人就上訴人陳訴之事項是否已盡調查義務 ？是否應給予調查報告？㈡上訴人是否因被上訴人之行為受 有損害？如有，損害若干？茲分述如下：
㈠、被上訴人就上訴人陳訴之事項是否已盡調查義務？是否應給 予調查報告？
按監察院為行使監察權，得向行政院及其各部會調閱其所發 布之命令及各種有關文件；監察院經各該委員會之審查及決 議，得提出糾正案，移送行政院及其有關部會，促其注意改 善。監察院對於中央及地方公務人員，認為有失職或違法情 事，得提出糾舉案或彈劾案，如涉及刑事，應移送法院審理 ；監察院對於中央、地方公務人員及司法院、考試院人員之 彈劾案，須經監察委員2人以上之提議，9人以上之審查及決 定，始得提出，不受憲法第98條之限制；監察院對於監察院 人員失職或違法之彈劾，適用憲法第95條、第97條第2項及 前項之規定；監察委員須超出黨派之外，依據法律獨立行使 職權；監察院依據憲法及憲法增修條文之規定，行使彈劾、 糾舉及審計權，並提出糾正案，除審計權之行使另有規定外 ，悉依本法之規定；監察院以監察委員行使彈劾權、糾舉權 及以各委員會提出糾正案。憲法第95條及第97條、憲法增修 條文第7條第3項、第4項及第5項、監察法第1條及第2條，定
有明文。準此，被上訴人以監察委員為主體，依據憲法、憲 法增修條文、監察法等相關規定獨立行使職權。監察委員透 過調查權之行使，如發覺中央或地方機關公務人員涉有違法 失職情事，得依法提出彈劾；如認有先行停職或有其他急速 處分之必要時，得依法提出糾舉；如認行政院及其所屬各機 關的工作及設施有違法或失職情事，得提出糾正案。彈劾權 、糾舉權及糾正案均係監察委員依法定職權獨立行使，不受 國家或人民之干涉，亦非經人民申請或請求，始得為之。次 按，人民之檢舉或請願，毋寧為類似刑事訴訟程序中「告發 」行為，其功能在使監察院知悉公務人員可能有違法失職之 情事，該院並不因此負有調查或彈劾之義務，亦即監察院或 特定監察委員對於人民檢舉之事實是否加以調查或彈劾，係 屬該院「依據法律獨立行使職權」之裁量事項，縱未依照人 民請願或檢舉內容調查，亦非違法（臺北高等行政法院90年 度訴字第5252號裁定參照）。是以，監察權係立憲者基於權 利分立與制衡原則，制訂國家檢視行政機器作為（或不作為 ）是否合乎行政目的、法制、效率、廉能、人權保障等之自 我監督機制，人民就於行政機關或公務員對其造成權利上之 侵害，即有民事訴訟、刑事訴訟、行政訴願及訴訟之司法救 濟程序，從而，人民訴訟權之保障自與監察權之行使無涉。 經查：
⒈本件上訴人於104年10月7日以陳訴書向被上訴人表明其因訴 外人張春桂、潘興旺於本院101年度訴字第486號案件作偽證 ，致遭判刑，經上訴人對張春桂、潘興旺提出偽證告訴，然 臺北地檢署檢察官並未實質偵查，即率以該署103年度偵字 第22423號案件為不起訴處分，違反公務人員服務法及刑法 第125條，請求被上訴人依法糾彈。被上訴人收送上開陳訴 書後，即於同年26日函請法務部就上訴人之陳訴書內容進行 查證，嗣由臺北地檢署於104年12月18日以北檢玉書104調13 6字第87251號函覆上訴人及被上訴人，內容略以：「...證 據之調查乃檢察機關偵查職權之行使，若事證明確，尚不得 任意指摘偵辦案件有何不公之處。又對證據之證明力之判斷 ，苟不違背通常一般人日常生活經驗之定則或論理法則，且 於不起訴處分內已經詳為論述其何以作此判斷之心證理由者 ，亦不得任意指為違法。本案承辦檢察官經調查相關證據後 ，認事證已臻明確，查無犯罪嫌疑而為不起訴處分，處分書 內已詳載不起訴處分之理由，認事用法並無違誤...」，上 訴人又於105年1月6日寄送函文予被上訴人表明對上開臺北 地檢署之函覆不服，請求被上訴人續查，復經被上訴人於 105年1月25日函覆：「一、按本院職權係對機關或公務人員
涉有違法情事，認有調查必要且經詳細調查後，依職權行使 糾正、糾舉或彈劾，以促其注意改善或追究違失人員之行政 責任，尚無權逕為變更司法機關偵審之結果，先予陳明。 二、所訴臺灣臺北地方法院檢察署檢察官偵辦103年度偵字 第22423號台端告訴侵占等案件，未詳查事證，率予不起訴 處分等情乙案，前經本院函請法務部處理，且業由臺北地檢 署104年12月18日北檢玉書104調136字促87251號函復台端， 仍請參酌該復函意旨；另台端對於檢察官不起訴處分確定之 案件，如認有刑事訴訟法第260條之新事實新證據，宜請逕 向該管檢察機關提出，方有重啟調查之機會。」，此等事實 業經原審認定在案，復經本院參酌上訴人寄送予被上訴人之 陳訴書乙份、臺北地檢署函文、被上訴人函文（見原審卷第 76頁至92頁）等資料，核屬相符。
⒉上訴人固稱被上訴人未盡調查義務，惟揆諸前揭意旨，被上 訴人係依法行使監察權之機關，目的在監督政府施政及維護 公共利益，而上訴人之檢舉或請願，其功能在使被上訴人知 悉公務人員可能有違法失職之情事，被上訴人並不因此負有 調查或彈劾之義務，亦即被上訴人對於上訴人檢舉之事實是 否加以調查或彈劾，係屬被上訴人「依據法律獨立行使職權 」之裁量事項，縱未依照人民請願或檢舉內容調查亦非違法 ，難認被上訴人對上訴人陳訴內容有調查義務。況依被上訴 人上開處理上訴人陳訴書之時程以觀，被上訴人均能儘速處 理，且觀各機關函覆內容尚非無據，被上訴人憑此函覆上訴 人，並無故意不為處理或怠為行使職務之情形。故此，上訴 人主張被上訴人未盡調查義務，委無足採。
⒊至於被上訴人是否應交付上訴人調查報告，按監察院上開處 理辦法第10條：「人民書狀應由監察業務處就陳訴事由查明 有無前案及第11條、第12條規定情事後，簽擬處理方式（處 理原則如附表），依前條規定送請委員批辦或移送委員會處 理。」又按人民書狀處理原則規定，認被訴人或機關處理並 無違誤者，逕復陳訴人。是相關法規均未規範被上訴人應交 付上訴人調查報告，上訴人亦未就被上訴人有交付調查報告 之義務提出法律依據及證明，況上訴人對被上訴人無公法上 之請求權利，已如前述，自無得推論上訴人有請求被上訴人 交付調查報告之權利，是上訴人主張被上訴人應交付系爭案 件之調查報告，亦屬無據，並無可採。
㈡、上訴人是否因被上訴人之行為受有損害？如有，損害若干？ ⒈按人民之自由或權利受到侵害而請求國家賠償者，必須主張 其損害與公務員之不法行為有此等因果關係，亦即必須證明 係由於公務員違背其職務義務之行為所致，如該職務義務之
行為與該受害之自由或權利無關，亦即並不以保護被害人之 自由或權利為目的，則不能認為有相當因果關係。次按，國 家賠償法第2條第2項後段所謂公務員怠於執行職務，係指公 務員對於被害人有應執行之職務而怠於執行者而言。申言之 ，被害人對於公務員為特定職務行為，有公法上請求權存在 ，經請求其執行而怠於執行，致自由或權利遭受損害者，始 得依上開規定，請求國家負損害賠償責任。若公務員對於職 務之執行，雖可使一般人民享有反射利益，人民對於公務員 仍不得請求為該職務之行為者，縱公務員怠於執行該職務， 人民尚無公法上請求權可資行使，以資保護其利益，自不得 依上開規定請求國家賠償損害（最高法院72年台上字第704 號著有判例參照）。
⒉經查，上訴人固主張被上訴人未盡調查義務，侵害其訴訟權 ，造成其書信往返郵務費及精神上痛苦，請求賠償11萬元。 惟被上訴人乃獨立行使憲法所賦予之監察權，無待人民請求 ，亦不受人民陳情或情求拘束。又被上訴人職務義務係關於 國家自我監督機制之實現，並不以保護被害人之自由或權利 為目的。況被上訴人並無未盡職務義務之情，已如前述，難 認上訴人主張11萬元之損害與被上訴人之行為有何因果關係 。是以，上訴人請求被上訴人賠償11萬元，及自起訴狀繕本 送達翌日起算之利息，並無理由，應予駁回。
六、綜上所述，上訴人依國家賠償法第2條第2項、第7條規定， 請求被上訴人給付調查報告，或應就未盡調查義務致上訴人 損害負國家賠償責任云云，均無理由，應予駁回。原審為上 訴人敗訴之判決，並無不合。上訴意旨指摘原判決不當，求 予廢棄改判，及追加交付調查報告之請求均無理由，應予駁 回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊或防禦方法，經本院審 酌後均認與本件之結論無涉，茲不再一一論列，併予敘明。八、據上論結，本件上訴及追加之訴均無理由，依民事訴訟法第 436條之1第3項、第449條第1項、第78條，判決如主文。中 華 民 國 106 年 7 月 26 日
民事第一庭 審判長法 官 黃柄縉
法 官 陳智暉
法 官 薛嘉珩
以上正本係照原本作成。
本判決不得上訴。
中 華 民 國 106 年 7 月 26 日
書記官 劉庭君