臺北高等行政法院判決
95年度訴更一字第00166號
原 告 阿羅哈客運股份有限公司
代 表 人 甲○○
訴訟代理人 乙○○
被 告 交通部公路總局
代 表 人 陳晉源（局長）住同上
訴訟代理人 成介之 律師
上列當事人間因汽車運輸業管理規則事件，原告不服交通部中華
民國92年12月29日交訴字第0930000207號訴願決定提起行政訴訟
，本院以93年度訴字第255 號判決，被告不服，提起上訴，經最
高行政法院95年度判字1561號判決將原判決廢棄發回，本院更為
判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告從事公路汽車客運業務，其所屬如附表所示 共96輛營業大客車，於民國（下同）92年8 月至10月間，分 別遭被告所屬監理所稽查小組及臺北市政府監理處人員舉發 該等96輛營業大客車有在駕駛座上方內高未達185 公分加裝 座椅之事實，而加裝座椅之事實出於原告之作為之違章事實 ，而該等作為涉及擅自變更車輛規格之違章，違反汽車運輸 業管理規則第19條第5 款規定，應依公路法第77條第1 項規 定加以處罰。上開舉發人員因此填製作成共96張違反汽車運 輸業管理事件通知單，且代被告作成如附表所示共96件違反 汽車運輸業管理事件處分書，各裁處原告罰鍰新臺幣（下同 ）9,000 元，96張罰單共計864,000 元。原告不服，提起訴 願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟，經本院以93年度訴字第 255 號判決訴願決定及原處分不利於原告部分均撤銷。被告 不服，提起上訴，經最高行政法院95年度判字1561號判決將 原判決廢棄發回本院更為審理。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明：撤銷不利於原告部分之原處分及訴願決定。 ㈡被告聲明：原告之訴駁回。
三、兩造之爭點：原告有無擅自變更車輛規格之行為。 ㈠原告主張之理由：
⒈原告並無違法變更車輛規格之行為：
查附表所示營業大客車係由被告機關所轄之監理所依88年
及89年間出廠當時道路交通安全規則（下稱道安規則）第 39條附件6 之標準，經監理機關檢驗合格並領取牌照在案 。依道安規則第39條附件6 之規定觀之，全無駕駛座上層 內高未達185 公分不得加設座椅之類此規定，故原告之營 業大客車均符合法令規定，並無違法變更車輛規格之行為 。
⒉原告之營業大客車車身均依原廠設計，並依原廠規範裝置 座椅，部分並經車輛測試研究中心審核通過，均未違反汽 車運輸業管理規則之規定：
①依交通部之87年10月26日公布之函令，89年1 月1 日後 出廠之營業大客車始須由財團法人車輛測試研究中心認 證，原告之營業大客車分別於88及89年間出廠，因此分 為下列2 種情形：
⑴89年1 月1 日前出廠之部分營業大客車：毋須由ARTC 認證，惟掛牌營運前均依原出廠車輛之規格配置。因 此原告所屬營業大客車駕駛座上方層原本即設計有活 動式可拆卸座椅，有無拆卸均未違反法令規定，與變 更車輛規格無關。
⑵89年1 月1 日後出廠之部分營業大客車：係由ARTC認 證，依被告所提安審（89）字第1827號審驗合格證明 及安審（92）字第1101號審驗合格證明所示，其中大 客車內部配置圖（車型名稱：CD- SC01-10 ）及大客 車內部配置圖（車型名稱：CD -SC01-04 ），均明確 標示駕駛座上方確有設置座椅。
②依前所述，原告之營業大客車於駕駛座上層裝設座椅均 符合交通部規定之安全檢驗標準，並經車輛形式安全檢 測及審驗合格，取得安全審驗合格證明書，足證原告並 無變更車輛規格之行為。
⒊再查，綜觀我國公路法、汽車運輸業管理規則及道安規則 之規定，均無明文規定駕駛座上層禁止裝設座椅，或未達 185 公分禁止裝設座椅之類此規定。被告自知於法不合， 遂另提出交通部路政司77年3 月1 日路臺監字第02231 號 行政函釋及交通部92年8 月6 日召開研商之加強大客車安 全管理改進措施會議紀錄以為處罰依據，惟查： ①被告機關提出之前開行政函釋係77年做成，於行政程序 法公佈施行後2 年內，從未以法律規定或以法律明列其 授權依據，依行政程序法第174 條之1 之規定，應為無 效之行政命令，無庸置疑。
②被告機關另提出之前開會議紀錄係屬內部會議紀錄，與 行政程序法規定之法規命令及行政規則要件不符，無法
規命令或行政規則之法效性，不得對外拘束人民。 ③故被告機關援用前開行政函釋及會議紀錄為處罰依據， 自屬違法。
⒋駕駛座上層未達185公分禁止裝設座椅之要求既於法無據 ，亦非細節性技術性之行政規則，更非所謂人民已同意遵 守之行政慣例：
①對照道安規則附件6 之規定即知，關於營業大客車之車 身規範舉凡走道、內高及椅距等無不規定鉅細靡遺，惟 獨駕駛座上層未達185 公分禁止裝設座椅此規定，竟屬 於細節性、技術性次要事項，而無法律保留原則之適用 ，顯屬無稽，遑論交通部路政司77年2 月11日火客車上 下車用車門尺寸及大客車登檢發照等有關事宜會議紀錄 ，係77年做成之內部會議紀錄，已違反行政程序法關於 行政規則之形式要件及第174 條之1 應以法律明列其授 權依據之規定，如被告機關援用該會議紀錄為處罰依據 ，已屬違法。
③不惟如此，由該會議紀錄之內容亦可得知不僅當時各與 會單位意見並不一致，決議內容亦僅為暫時仍依目前執 行有關規定辦理，對外均無法拘束性，監理機關是否皆 以此無法源依據之決議內容辦理，顯有疑問；矧人民既 無從得知，該決議即非所謂人民已同意遵守之行政慣例 。原告亦否認知悉該決議，遑論同意配合遵守此違法決 議。
⒌被告機關以交通專業技術及公共安全為由，違法禁止於駕 駛座上層裝設座椅，顯屬荒謬：
①被告機關雖辯稱此一車輛規格要求屬交通專業技術問題 ，惟禁止之標準為何？由何交通專業機構認定？俱無科 學數據佐證，但憑被告機關閉門會商後率爾認定，原告 實難干服。反之，附表所示之營業大客車均經德國及瑞 典原廠專業工程師親自來台監督認證，車身規格均符合 國際安全標準。
②事實上綜觀各國雙層或高層大客車之車輛規格，駕駛座 上層裝設座椅均為常態，從無影響公共安全之顧慮有照 片可稽，93年2 月27日修正之道安規則第39條及第39條 之1 更已規定駕駛座上方得設座椅，故原告對於被告機 關之無理要求自難茍同。
③再查綜觀近年車禍肇事原因，以駕駛不當及未保持行車 安全間距等駕駛個人因素居多，有高速公路年報交通事 故分析及台北市列管交通事故概況為證，被告機關以公 共安全為由，禁止於駕駛座上層裝設座椅，顯無實證。
被告苦無法律依據處罰原告，竟無限上綱公共安全，以 會議決議方式禁止於駕駛座上層裝設座椅，顯屬荒謬。 ⒍被告機關應對附表所示之營業大客車於監理機關當初檢驗 合格並領取牌照時駕駛座上層確未裝設座椅負舉證責任： 退萬步言，倘依被告機關所言：「若該車輛於取得行車憑 證後，改變原公路監理核可之車輛形式，即屬變更車輛規 格」，被告機關應對監理機關88及89年間檢驗合格並領取 牌照時之車輛形式與遭檢舉時之車輛形式不符之處、監理 機關當初於檢驗合格並領取牌照時，是否曾明確要求附表 所示之營業大客車駕駛座上層，不得裝設座椅，及附表所 示之營業大客車於當時駕駛座上層確未裝設座椅等事實負 舉證責任。
㈡被告主張之理由：
⒈原告違反公路法第79條第5 項所定規則，已該當同法第77 條第1 項之構成要件，應依同法第77條予以處罰： ①按「汽車或電車運輸業，違反第79條第5 項所定規則者 ，由公路主管機關處新台幣9 千元以上9 萬元以下罰鍰 ，並得按其情節，吊扣其違規營業車輛牌照1 個月至3 個月，或定期停止其營業之一部或全部，並吊銷其非法 營業車輛之牌照，或廢止其汽車運輸業營業執照及吊銷 全部營業車輛牌照。」公路法第77條第1 項定有明文。 是汽車或電車運輸業者有違反公路法第79條第5 項所定 規則者，即該當該條構成要件。
②而公路法第79條第5 項雖係就汽車及電車運輸業各管制 事項，授權交通部另訂規則，然事實上該條項所列之每 一管制事項，皆已透過汽車運輸業管理規則對汽車及電 車運輸業者形成單一之行政義務。因此，公路法第77條 第1 項係就汽車及電車運輸業者違反此等個別行政義務 所給予之處罰規定，此觀諸公路法第77條第1 項立法意 旨即明。
③且依公路法第77條第1 項之規定，主管機關對於業者違 章行為除先予以罰鍰外，尚得按情節輕重給予吊扣牌照 、停止營業、吊銷牌照或廢止營業執照等加重處分，並 得按次分罰。
④綜上，被告適用法律而作成本件之各件行政處分，並無 任何違誤。
⒉本件原告確實擅自變更車輛規格，而有違反公路法第79條 第5項所定規則：
①查被告填製之違反汽車運輸業管理事件處分書中有關處 分主文及簡要理由之記載，係以汽車運輸業管理規則第
19條第1 項第5 款之變更車輛規格行為為處罰依據，則 本件爭點為原告是否有擅自變更附表所示之營業大客車 規格之行為。而原告於前審未否認將駕駛座上方原雙排 小座椅換成單一大座椅，發回前原審判決亦同此認定， 是原告擅自變更車輛規格並無疑義。
②至於所謂擅自是否含有安全性之考量，依汽車運輸業管 理規則第19條第1 項第5 款規定文義解釋，擅自係指未 經同意，尚無關於安全性之考量。況依道安規則第23條 第1 項及第2 項規定，任何車輛須經公路監理機關查驗 交通部核發之車輛規格審查或車輛型式安全審驗合格證 明文件及依相關規定檢驗合格，始核發行車許可憑證， 是車輛規格本身即為安全性之考量，未經同意不得擅自 變更。
③且事實上，原告將原兩小座位改裝為一大座位後，將導 致高度不足、距離擋風玻璃過近及增加車身重量等嚴重 影響行車及乘客安全之因素，確有影響安全性之情形。 ⒊原告所屬如附表所示車輛於領牌檢驗或定期檢驗時，於駕 駛座上方未滿185公分處並未設置座位：
①查交通部路政司發佈77年3 月1 日路臺監字第02231 號 函，故自此後，公路監理機關對於大客車領牌或定期檢 驗時，會要求內高未達185 公分者，不得設座位。原告 抗辯其所屬如附表之車輛，當初領牌檢驗時，未有此一 規格要求，純屬強辯。此觀交通部92.8.13 交路字第 0920008325號函中，對於加強大客車安全管理改進措施 會議記錄中，說明三（三）駕駛座上層內高未達185 公 分違規加設座椅一節，亦可證之此一規格要求已行之有 年。
②又自88年起，公路監理機關採行ARTC認證，任何大客車 取得牌照前，須繳驗車輛型式安全審驗合格證明，其中 車輛座位配置圖中，駕駛座上方確實未設置座位。此亦 可證明，公路監理機關確實要求此一車輛規格。 ③另為證明公路監理機關確實此一規格要求，業經原告請 求傳訊證人陳永峰到庭說明，證明監理機關對於所有大 客車領牌檢驗時，皆依前開77年行政命令之規定要求內 高未達185公分者，不得設座位，是以，原告主張被告 從未要求此一規格，並非事實。
⒋對於駕駛座上層未滿185 公分處，不得設置座位之要求乃 屬技術性與細節性之規定，無法律保留原則之適用： ①查前開交通部路政司發佈77年3 月1 日路臺監字第0223 1 號函，對於駕駛座上層未滿185 公分處，不得設置座
位之規定，乃屬行政規則，應無疑義。又按此車輛規格 之規定，影響所及，僅有汽車運輸業者，並非涉及公共 利益之重大事項，自屬低密度之法律保留事項，行政機 關應有其制定行政規章之自由形成空間。
②此一車輛規格要求，不但屬交通專業技術之問題，亦有 其公共安全上之顧慮，故交通部特別召開會議，彙集各 方意見後作成決議，進而由交通部公路總局轉知各區監 理所，俾憑辦理。故駕駛座上層未滿185 公分處，不得 設置座位之規定，應屬於執行法律之細節性、技術性次 要事項，均屬行政機關之行政規則制定裁量之範疇。 ③綜上，前開要求車輛規格之行政規則，係為執行公路法 對於汽車運輸業者營運應遵守事項與對汽車運輸業之限 制、禁止等事項（公路法第77條第5項規定參照），僅 屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管 機關發佈命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或 輕微影響，尚非憲法所不許（司法院大法官釋字第443 號解釋理由書參照）。是以，原告主張此一規定有法律 保留原則之適用，顯有誤會。
⒌本件被告機關就原告數個違規行為，分次予以處罰，並無 違誤：
①按依公路法第77條第1 項前段規定可知，汽車運輸業只 要有一違規行為，公路機關即得依本條前段處以罰鍰， 且得依照不同之數個違規行為，分次處罰。至於是否要 給予吊扣牌照、停止營業、吊銷牌照或廢止營業執照等 處分，則由公路機關按其情節再予處理。
②是以被告機關對於本件原告數個違規行為分次處罰，應 無違誤；且被告機關對於原告如此多之違規行為，應已 屬情節重大，但仍無另行給予吊扣牌照等之處分，對於 原告而言，裁量並無過當。
理 由
一、按公路法第34條第1 項第1 款：「公路汽車運輸，分自用與 營業兩種‧‧‧一、公路汽車客運業：在核定路線內，以公 共汽車運輸旅客為營業者。」同法第77條第1 項前段：「汽 車或電車運輸業，違反依第79條第5 項所定規則者，由公路 主管機關處新臺幣9 千元以上9 萬元以下罰鍰，並得按其情 節，吊扣其違規營業車輛牌照1 個月至3 個月，或定期停止 其營業之一部或全部，並吊銷其非法營業車輛之牌照，或廢 止其汽車運輸業營業執照及吊銷全部營業車輛照。」同法第 79條第5 項：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序 、營運監督、業務範圍及營運應遵守事項與對汽車及電車運
輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌 照‧‧‧等事項之規則，由交通部定之。」
二、次按汽車運輸業管理規則第1 條：「本規則依公路法第79條 規定訂定之。」同規則第19條第5 款：「汽車運輸業除對所 屬車輛、駕駛人及僱用之從業人員應負管理責任外，其營運 應遵守左列規定：‧‧‧五、不得擅自變更車輛規格。」同 規則第13 7條：「汽車運輸業違反本規則者，應依公路法第 77條第1 項之規定舉發。」道路交通安全規則第8 條第1 項 ：「汽車牌照包括號牌、行車執照及拖車使用證，為行車之 許可憑證，由汽車所有人向公路監理機關申請登記。」同規 則第17條第5 項：「公路監理機關辦理車輛發照時，除應查 驗第2 項、第3 項車輛規格審查或審驗合格文件外，並應依 相關規定登記檢驗合格後，始予發照。」同規則第23條第1 項：「汽車‧‧‧‧‧‧座位‧‧‧‧‧‧如有變更，均應 向監理機關辦理登記。」同條第2 項：「前項變更登記，除 汽車所有人名稱、地址等變更時，免予檢驗外，餘均須檢驗 合格。」交通部92年12月4 日交路字第0920066584號函說明 二：「‧‧‧‧‧‧汽車所有人如已拆除原駕駛座上層內高 未達185 公分部分違規設置之第1 排座椅，而原第2 排之座 椅距擋風玻璃已逾70公分，且座椅前亦已設置護板及安全帶 者，同意免予開單告發。已開單尚未處罰結案者，免予處罰 。」
三、本件原告所屬如附表所示96輛營業大客車，遭被告所屬監理 所站稽查小組及台北市政府監理處分別以該等車輛於駕駛座 上方未滿185 公分處設置座椅，有擅自變更車輛規格之違規 情事予以舉發違規並作成如附表所示共96件違反汽車運輸業 管理事件處分書，各裁處原告罰鍰9,000 元，96張罰單共計 864,000 元之事實，有舉發違反道路交通管理事件通知單及 舉發違反汽車運輸業管理事件處分書附卷可稽，並為兩造所 是認，應認為真實。
四、原告雖主張其並無違法變更車輛規格之行為，附表所示之營 業大客車車身均依原廠設計，並依原廠規範裝置座椅，部分 並經車輛測試研究中心審核通過，均未違反汽車運輸業管理 規則之規定；我國公路法、汽車運輸業管理規則及道安規則 之規定，均無明文規定駕駛座上層禁止裝設座椅，或未達18 5 公分禁止裝設座椅之類此規定，被告以交通專業技術及公 共安全為由，違法禁止於駕駛座上層裝設座椅，顯屬荒謬； 被告應對附表所示之營業大客車於監理機關當初檢驗合格並 領取牌照時駕駛座上層確未裝設座椅負舉證責任云云。五、經查：
⑴被告填製之違反汽車運輸業管理事件處分書中有關處分主 文及簡要理由之記載，係以汽車運輸業管理規則第19條第 1項第5 款之變更車輛規格行為為處罰依據，而原告於前 審未否認將駕駛座上方原雙排小座椅換成單一大座椅，足 認是原告擅自變更車輛規格。至於所謂擅自是否含有安全 性之考量，依汽車運輸業管理規則第19條第1 項第5 款規 定文義解釋，擅自係指未經同意，尚無關於安全性之考量 。況依道安規則第23條第1 項及第2 項規定，任何車輛須 經公路監理機關查驗交通部核發之車輛規格審查或車輛型 式安全審驗合格證明文件及依相關規定檢驗合格，始核發 行車許可憑證，是車輛規格本身即為安全性之考量，未經 同意不得擅自變更。原告將原兩小座位改裝為一大座位後 ，將導致高度不足、距離擋風玻璃過近及增加車身重量等 嚴重影響行車及乘客安全之因素，確有影響安全性之情形 。
⑵交通部路政司發佈77年3 月1 日路臺監字第02231 號函， 故自此後，公路監理機關對於大客車領牌或定期檢驗時， 均要求內高未達185 公分者，不得設座位。原告主張其所 屬如附表之車輛，當初領牌檢驗時，未有此一規格要求， 要非可採。此觀交通部92.8.13 交路字第0920008325號函 中，對於加強大客車安全管理改進措施會議記錄中，說明 三（三）駕駛座上層內高未達185 公分違規加設座椅一節 ，亦可證明此一規格要求已行之有年。又自88年起，公路 監理機關採行ARTC認證，任何大客車取得牌照前，須繳驗 車輛型式安全審驗合格證明，其中車輛座位配置圖中，駕 駛座上方確實未設置座位。此亦可證明，公路監理機關確 實要求此一車輛規格。
⑶前開交通部路政司發佈77年3 月1 日路臺監字第02231 號 函，對於駕駛座上層未滿185 公分處，不得設置座位之規 定，乃屬行政規則。此一車輛規格要求，係屬交通專業技 術之問題，亦有其公共安全上之顧慮，故交通部特別召開 會議，彙集各方意見後作成決議，進而由交通部公路總局 轉知各區監理所，俾憑辦理。故駕駛座上層未滿185 公分 處，不得設置座位之規定，應屬於執行法律之細節性、技 術性次要事項，均屬行政機關之行政規則制定裁量之範疇 。原告主張此一規定有法律保留原則之適用，亦非可採。 ⑷按依公路法第77條第1 項前段規定可知，汽車運輸業只要 有一違規行為，公路機關即得依本條前段處以罰鍰，且得 依照不同之數個違規行為，分次處罰。至於是否要給予吊 扣牌照、停止營業、吊銷牌照或廢止營業執照等處分，則
由公路機關按其情節再予處理。是以被告對於本件原告數 個違規行為分次處罰，應無違誤；且原告如此多之違規行 為，應屬情節重大，被告未給予吊扣牌照之處分，對於原 告而言，裁量並未過當。
六、綜上所述，被告以原告違反汽車運輸業管理規則第19條第5 款之規定，而依公路法第77條第1 項之規定，作成如附表所 示共96件違反汽車運輸業管理事件處分書，各裁處原告罰鍰 9,000 元，96張罰單共計864,000 元罰鍰，並無違誤；訴願 決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷不利於 原告部分之原處分與訴願決定，為無理由，應予駁回。七、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條 第3 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 3 月 21 日 第二庭審判長法 官 徐瑞晃
法 官 蕭惠芳
法 官 陳金圍
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中 華 民 國 96 年 3 月 21 日 書記官 陳圓圓
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