臺北高等行政法院裁定
95年度訴字第02365號
原 告 甲○○
被 告 行政院衛生署
代 表 人 乙○○（署長）
訴訟代理人 丙○○
上列當事人間因食品衛生管理法事件，原告不服行政院中華民國
95年5 月15日院臺訴字第0950085055號訴願決定，提起行政訴訟
。本院裁定如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、被告前以英國、美國已被行政院農業委員會（下稱農委會） 公告列為牛海綿狀腦病疫區，於民國（下同）92年12月31日 以衛署食字第0920402872號公告自92年12月24日起牛海綿狀 腦病發生國家生產之供食用牛隻、羊隻之屠肉、組織、器官 或其衍生物或含前揭物品之食品不得輸入。嗣於93年3 月26 日聘請學者、專家組成牛海綿狀腦病諮詢委員會，審查美國 牛海綿狀腦病案例之流行病學調查、風險評估報告、強化食 品安全措施及執行之監測計畫等相關資料，復於93年8 月22 日、同年10月20日及94年1 月22日召開美國牛肉及其製品申 請解除禁止進口案會議，並作成認定重新開放美國牛肉進口 並無食用安全之顧慮之結論後，據於94年3 月24日以衛署食 字第0940402609號公告自94年4 月16日起有條件開放美國牛 肉進口（貨品號列C.C.C Code0201.30.10 .10-7等16項貨品 ）。旋美國農業部於94年6 月25日公布，依該國之監測計畫 於93年1 月間發現疑似陽性之12歲齡老牛檢體，經再送往英 國檢驗，被確認為陽性，被告遂依原先許可條件，於94年 6 月25日以衛署食字第0940405065號公告，自94年6 月25日起 停止美國牛肉進口，貨品號列為C.C.C Code0201.30.10.10- 7 。立法院並於95年1 月11日所完成之95年度中央政府總預 算三讀中，就被告之預算附加「開放美國牛肉進口非經立法 院同意不得為之」之決議。嗣美方提供有關指標案例之相關 流行病學調查資料，經被告邀集相關專家委員於95年1 月11 日召開美國牛肉及其製品申請解除禁止進口案第5 次之審查 會議，同意有條件開放美國牛肉進口，惟應加強監督美國政 府落實牛隻管理、飼料禁令、牛齡辨識、屠宰流程及相關規 範等。被告復於95年1 月25日以衛署食字第0950400279號公 告（下稱系爭公告）自95年1 月25日起有條件開放美國牛肉
進口（貨品號列C.C.C Code 0201.30.10.10 -9 等10項貨品 ）。開放條件為：⑴來自美國飼養、屠宰（94年4 月16日以 後屠宰）之牛肉應限30月齡以下牛隻；⑵牛肉應去骨且應去 除特殊危險物質；⑶牛肉應來自美國農業部檢查核准並向本 署核備之屠宰廠及分切包裝場；⑷牛肉輸入時應附有美國農 業部之衛生證明文件。原告認系爭公告係違法之行政處分， 提起訴願，經遭決定不受理。
二、原告起訴意旨略以：我國為民主國家，立法院依憲法規定代 表人民行使立法權，有決議國家重大事項之權；行政院為國 家最高行政機關，必須依立法院制定之法律或依法律授權制 定之行政命令執行政務。依憲法第57條規定，行政院對於立 法院決議事項如認為有窒礙難行時，得經總統核可移請立法 院覆議，非逕自認定該決議為非法而拒不遵行。被告未經立 法院同意即片面宣布開放美國牛肉進口，顯係違法之行政處 分。次查，被告以系爭公告所為有條件開放美國牛肉進口之 處分，其適用對象依進口業者而言，得確定其範圍，系爭公 告又對經被告核准或未核准的美國部分牛肉屠宰及分裝廠分 別發生准許或不准許其進口到臺灣之法律效果，自符合訴願 法及行政程序法所稱之行政處分之要件。又英國及美國均為 發生本土性狂牛症病例之地區，被告僅評估及准許美國牛肉 進口，有違行政程序法之平等原則。另被告於決定過程即知 美國牛肉目前仍存在導致人民因食用而罹患無法醫治之疾病 之風險，卻仍判定食用美國牛肉「安全無虞」，其判定顯違 經驗及論理法則。再，被告於95年1 月11日召開美國牛肉及 其製品申請解除禁止進口案第5 次之審查會議時，有多位委 員拒絕出席，並以書面表達不同意開放美國牛肉進口，惟被 告對外發布新聞卻稱經與會專家一致同意開放美國牛肉進口 的消息，顯違反行政行為應依誠實信用原則之規定。原告基 於與臺灣為生命共同體之一員，因被告之違法處分受有健康 之人格權之侵害。為此訴請為：「⑴確認立法院有關被告未 經立法院同意不得開放美國牛肉進口之決議合法有效。⑵確 認被告有條件開放美國牛肉進口之措施為行政處分。⑶撤銷 行政院訴願決定及被告之原處分。⑷被告應賠償原告精神及 健康損失新臺幣（下同）50億元。㈤訴訟費用由被告負擔。 」之判決。
三、按訴訟事件不屬行政法院之權限，且其情形無法補正者，行 政法院應以裁定回之，乃行政訴訟法第107 條第1 項第1 款 所明定。我國係權力分立之民主國家，行政、立法、司法權 各司其責，有關立法院之權利義務，悉依憲法之規定，並不 受司法審查，故行政法院對於立法院之各項決議並無審判權
，原告訴請確認立法院有關被告未經立法院同意不得開放美 國牛肉進口之決議（按係指立法院於95年1 月11日所完成之 95年度中央政府總預算三讀中，就被告之預算附加「開放美 國牛肉進口非經立法院同意不得為之」之決議）合法有效乙 節，依首開說明，本院對之無審判權，原告此部分之請求， 於法不合。
四、次按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其 權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者 ，…得向高等行政法院提起撤銷訴訟」、「確認行政處分無 效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即 受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行完 畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」 行政訴訟法第4 條第1 項、第6 條第1 項分別定有明文。準 此，提起撤銷訴訟或確認行政處分無效、違法者，其訴訟均 以行政處分為對象。而所謂行政處分，依訴願法第3 條第 1 項及行政程序法第92條第1 項規定，係指中央或地方機關就 公法上具體事件所為之決定或其公權力措施而對外直接發生 法律效果之單方行政行為而言。至主管機關就其主管事項發 布法規命令，係就抽象之事項對全體人民公告周知，此階段 尚未對具體事件發生法律效果，尚難謂已生行政處分之效力 ，須於特定人適用該法規命令而經主管機關為准駁決定時， 始達到對具體事件作成決定而對外發生法律效果之階段，當 事人始得提起行政救濟。故法規命令係屬具體事件前對全體 人民所作之抽象規定，此與一般處分係就具體事件對可得特 定之人發生法律效果，二者顯然不同（參照最高行政法院95 年裁字第1187號裁定）。本件被告於95年1 月25日以系爭公 告，為有條件開放美國牛肉進口（貨品號列C.C.C Code0201 .30.10.00-9 等10項貨品）」，係本於中央主管機關地位， 依據食品衛生管理法第10條『中央主管機關得就販賣之食品 訂定「符合衛生安全及品質之標準」』規定之授權，而訂定 之法規命令，核屬抽象性之規定，並非對特定人民或具體公 法事件所為直接發生法律效果之單方行政行為，故非屬行政 處分。揆諸前揭說明，自不得為行政救濟之對象，故訴願決 定不予受理，並無不合。原告以之為對象，訴請確認被告有 條件開放美國牛肉進口之措施（按指被告有條件開放美國牛 肉進口之措施），為行政處分；並訴請撤銷訴願決定及被告 之原處分，即屬起訴程式不備其他要件又無法補正之情形， 亦非適法。
五、末查，行政訴訟法第7 條固規定，提起行政訴訟，得於同一 程序中合併請求損害賠償或其他財產給付，然該規定係以原
告提起之行政訴訟合法為前提。國家賠償雖係因國家賠償所 生之公法爭議，然該項爭議依國家賠償法第12條規定，應循 民事訴訟程序救濟。承前所述，本件原告之訴，其所為訴之 聲明第1 至第3 項部分，均屬不合法。則其所為合併50億元 之請求國家賠償部分，亦失所附麗；縱成為獨立之訴訟，亦 非屬行政法院之權限，亦於法未合。
六、綜上所述，被告所為之系爭公告並非行政處分，訴願決定諭 知不受理，核無違誤。原告訴請確認立法院有關被告未經立 法院同意不得開放美國牛肉進口之決議合法有效，並確認被 告有條件開放美國牛肉進口之措施為行政處分，及撤銷行政 院訴願決定及被告之原處分，且命被告賠償50億元等，均非 合法，應予駁回。
七、據上論結，本件原告之訴為不合法，依行政訴訟法第107 條 第1 項第1 款、第10款、第104 條、民事訴訟法第95條、第 78條，裁定如主文。
中 華 民 國 96 年 3 月 22 日
第三庭審判長法 官 姜素娥
法 官 曹瑞卿
法 官 吳東都
上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 3 月 22 日 書記官 陳圓圓