臺北高等行政法院判決
95年度訴字第02090號
原 告 林含濡即尖山環保回收商行
被 告 臺北縣鶯歌鎮公所
代 表 人 甲○○鎮長）住同
訴訟代理人 乙○○
丙○○
上列當事人間因都市計畫法事件，原告不服臺北縣政府中華民國
95年4 月25日北府訴決字第0940758743號訴願決定，提起行政訴
訟。本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告於鶯歌都市計畫2 號公園兼兒童遊樂場地 用地即臺北縣鶯歌鎮○○路164-1 號土地（原臺北縣鶯歌鎮 ○○段尖山小段307 之2 地號；民國（下同）94年9 月25日 重測公告確定為鶯歌鎮○○段1350地號，下稱系爭土地）經 營資源回收站，經被告於93年11月22日會勘查獲後，認原告 違反都市計畫法第51條規定，遂以93年12月10日北縣鶯建字 第0930025274號處分書處以新臺幣（下同）6 萬元罰鍰，原 告不服，提起訴願，經臺北縣政府94年5 月13日北府訴決字 第0940002804號訴願決定，以被告上開處分之受處分人部分 記載不合法（該處分記載受處分人為尖山環保回收商行）， 而撤銷上開處分，由被告另為適法之處分。嗣被告依上開訴 願決定意旨，依都市計畫法第51條規定，以94年6 月10日北 縣鶯建字第0940008928號處分書（下稱原處分）令原告立即 停止使用行為，並處罰鍰6 萬元。原告不服，復提起訴願， 經遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：（原告未於言詞辯論期日到場，其聲明及陳述依 其起訴狀之記載及準備程序之陳述）
㈠原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。 ㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造之主張：
甲、原告主張之理由：
一、系爭土地原本規劃為都市計畫目的之用，被告於59年12月30 日有意徵收列為公共設施保留地，興建公園與兒童遊樂場以 供民眾休閒場所，但迄至94年，業已35年之久，仍未見被告 辦理公告徵收，並做上開用途。期間，地主訴外人陳萬富、
史萬仁曾多次向被告陳情，希望能早日辦理徵收，但被告均 未有任何回應。
二、原告見系爭土地年久失修、乏人管理，且雜草叢生，若任由 該土地繼續荒蕪，堆積廢物及建材廢料，不但有礙觀瞻，其 雜亂無章之情形更容易形成髒亂之源，易生蚊蟲傳染疾病， 影響附近居民健康甚鉅。是以原告於93年9 月間，向系爭土 地地主陳萬富、史萬仁懇談，原告表示願意使用該地做為資 源回收站，一方面不讓土地荒蕪，二方面願意為環保盡一份 心力，原告的理想為地主所認同，雙方以每年30萬元高價承 租3 年，並作為資源回收站。又原告所開設資源回收站，其 面積在1,000 平方公尺以下，依法無須登記。詎料，少數幾 位當地居民無法理解原告從事環保產業之苦心，在原告設立 後隨即向被告舉發，被告未察，竟以原告違反都市計畫法為 由，多次裁定罰鍰，原告深感不服，提起訴願，竟遭駁回， 原告誠感無辜，顯難甘服。
三、按「依本法指定之公共設施保留地，不得為妨礙其指定目的 之使用。但得繼續為原來之使用或改為妨礙目的較輕之使用 」都市計畫法第51條定有明文。系爭土地雖經指定為公共設 施保留地，但35年來均未曾徵收做為原指定目的之公園與兒 童樂園，反而任由其荒蕪，影響觀瞻與居民健康，足見被告 執行政策怠惰，未能增進人民福利。如今原告設立廢容器資 源回收場，在土地上放置回收物，經整理後送到工廠回收再 生資源利用，可見原告對環保盡心盡力，就增進公共利益而 言，遠遠超過被告將系爭土地做為公園與兒童樂園，且35年 來均未曾辦理進行，任其荒蕪，如此效率低落之行政機關， 又如何期待能為民眾謀福祉？
四、反觀原告畢生致力於環保，收受資源物，並再生使用，原告 更與臺北縣市多處公益慈善團體達成默契，歡迎各公益慈善 團體將其所進行之資源回收物品運往原告所設立之資源回收 站。原告自設立以來，多受到附近居民相當多的讚許，以及 公益團體的推崇，對於回饋地方、提升土地利用，都有莫大 貢獻。此外，原告設立資源回收站以後，無論縣政府環保局 或行政院環保署均曾派員前往稽查會勘，瞭解原告資源回收 站運作是否有違反環保法規等情，惟經多次會勘後，均合乎 標準，足以做為其他類似資源回收站之楷模。足認原告將系 爭土地作為資源回收站運用，確實將被告所指定之公共設施 保留地，改為妨礙目的較輕之使用，無庸置疑。五、原告設立資源回收站以來，獲得鶯歌鎮鄉親的認同，自從被 告對原告開罰以來，附近大多數居民都對被告如此無理的作 法不表認同，曾經做成連署書，向被告表達支持原告開設資
源回收站的立場，但均未得到被告的善意回應。原告經營資 源回收事業以來，為環保事業盡心盡力，未敢懈怠，然被告 並未體察原告苦心，單憑原告開設資源回收站，未曾深入探 究該土地從以前到現在之各種用途，竟對原告科以罰鍰，其 認事用法實為草率。實則，原告自被告開罰以來，直到訴願 決定作成期間，曾向城鄉局、環保局、營建署、環保署等機 關陳情，懇請予以解釋本案是否為就系爭土地「較輕之使用 」，惟上開機關均未予聞問，互踢皮球。被告與訴願機關未 曾深入探究系爭土地從以前到現在之各種用途，以判斷是否 為「土地較輕之使用」，僅單單認為原告所陳僅屬空言，顯 示被告恃其權力傲慢，未能體察民間疾苦。
乙、被告主張之理由：
一、系爭土地屬公共設施保留地（鶯歌都市計畫2 號公園暨兒童 遊樂場用地），係於59年12月31日發布實施鶯歌都市計畫所 劃設，依都市計畫分期分區發展之精神，該地劃設為公共設 施保留地後是否徵收興辦事業，尚須考量當地實際需要及需 地機關財政狀況妥處。原告所稱被告於59年12月30日擬徵收 興建公園非為事實，且地主是否向被告多次陳情辦理徵收， 亦與原告違規行為無涉。
二、有關原告訴稱系爭土地年久失修、乏人管理，且雜草叢生、 荒蕪不用，並堆積廢棄物，形成髒亂危害周遭環境及居民健 康，基於環保事業為由，於該地開設資源回收站，且設立面 積在1,000 平方公尺以下，無須辦理登記乙節，說明如下： ㈠為利都市營運發展並使土地資源有效管理運用，減少資源浪 費，促進公部門興辦事業之效率，降低公共設施開發成本， 公共設施保留地在未取得開發之前，原則上鼓勵地主善盡土 地所有人之責，做好土地管理維護工作，並與使用中土地隔 離不用，從獎勵面、管理面，參照土地稅法第19條、都市計 畫法第50條第2 項、都市計畫公共設施保留地臨時建築使用 辦法第11條之規定，可窺其貌。
㈡系爭土地既非屬可建地，亦非耕地，且屬於私人之有主地， 則土地所有人應依都市計畫法規定維持合法使用之法律義務 ，縱然地主無使用土地計畫，依常理為免其所有坐落於都市 計畫內土地遭他人占用形成糾紛，亦將其土地做好隔離設施 ，何來原告所稱年久失修、乏人管理，且雜草叢生、荒蕪不 用並堆積廢棄物，形成髒亂危害周遭環境及居民健康之情事 。倘如原告所言，該地毗連之社區住戶，早已檢舉、陳情不 斷，又豈會針對維護環境整潔之原告提出抗爭。 ㈢原告從事環保事業造福社會，其精神可嘉值得鼓勵，惟依都 市計畫相關法令規定，原告尚須按都市計畫公共設施用地多
目標使用辦法規定，向臺北縣政府申請許可後，始能設立資 源回收站。原告除未踐行前開規定，亦無法提出免申請程序 之證明文件，違反都市計畫法令規定行為明確。三、原告設立資源回收站之地點周遭多屬都市計畫住宅區，其該 地後方為兩百餘戶之社區、旁側有私立經營之托兒所，其經 營行為雖符環保法令規定，然經被告現場勘察，除回收資源 安置有影響周遭地區居住品質外，機具運作亦影響都市計畫 住宅區要求寧靜、安全及衛生之虞。被告係依相鄰之大觀園 社區管理委員會檢舉，並至現場實際勘查，依都市計畫法規 定，被告本件原處分並無不當。
四、原告於系爭土地經營資源回收站，是否有都市計畫法第51條 規定妨礙其指定目的之使用，雖屬抽象概念，不易認定，但 原告經營環保事業並非於都市計畫發布實施以前，非屬得繼 續為原來之使用或改為妨礙目的較輕之使用，此前於臺北縣 政府環保局93年12月21日北環四字第0930062986號函通知原 告知悉。被告原處分係參照都市計畫公共設施用地多目標使 用辦法規定，認定原告確有違反都市計畫法第51條，爰依同 法第79條規定，予以裁罰。另原告經營環保事業雖合環保法 令規定，但與都市計畫土地使用管制法令規定有違，臺北縣 政府亦答覆原告在案。
五、有關原告訴稱其設置資源回收站之地點，劃設為公共設施保 留地處置乙節，查系爭土地劃設為公共設施保留地，被告雖 未辦理徵收興辦事業，然是項指陳與原告違規行為無涉。六、有關原告訴稱獲得鶯歌鎮鄉親認同，且臺北縣政府未就該地 是否「妨礙目的較輕之使用」予以解釋乙節，說明如下： ㈠原告所附連署書雖支持原告於該地區設置資源回收站，但與 其違規事實無涉。
㈡臺北縣政府環保局93年12月21日北環四字第0930062986號函 已答覆原告礙難認定其行為屬「妨礙目的較輕之使用」，何 來原告所稱相關單位互踢皮球。
理 由
壹、程序方面：
一、本件原告起訴後，被告之代表人已由毛嘉奇變更為甲○○， 茲由新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許， 先為敍明。
二、本件原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴 訟法第218 條準用民事訴訟法第386 條各款所列情形，爰準 用民事訴訟法第385 條第1 項前段規定，依被告之聲請，由 其一造辯論而為判決。
貳、實體方面：
一、按「依本法指定之公共設施保留地，不得為妨礙其指定目的 之使用。但得繼續為原來之使用或改為妨礙目的較輕之使用 。」、「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造 、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（ 市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉 、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或 管理人新臺幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改 建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復 原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除 或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權 人、使用人或管理人負擔。」都市計畫法第51條、第79條第 1 項分別定有明文。次按「申請公共設施用地作多目標使用 者，應備具下列文件，向該管直轄市、縣( 市) 政府申請核 准：申請書：應載明下列事項：．．．」亦為都市計畫公 共設施用地多目標使用辦法第4 條所規定。由此規定可知， 公共設施保留地之地主在該土地未被徵收前，只能保持原來 狀況或改為較原狀況低度之使用，而是否已變更其使用或變 更後是否為影響較輕，均應視公共設施保留地之管制用途目 的而定。又按設置資源回收站之面積在5 公頃以下者，其地 面作各項使用之面積不得超過15% ；面積超過5 公頃者，其 超過部分不得超過12% ，應有整體性之計畫，應保留總面積 2 分之1 以上之綠覆地，自來水配水池所需之機電及附屬設 施用地面積應在700 平方公尺以下，並應有完善之安全設備 ，都市計畫公共設施用地多目標使用辦法乙平面多目標使用 用地類別「公園」准許條件亦有規定。
二、原告因於鶯歌都市計畫2 號公園兼兒童遊樂場地用地經營資 源回收站，經被告現勘後認原告違反上開規定，違法事實明 確，依93年12月10日北縣鶯建字第0930025274號處分書處原 告6 萬元罰鍰在案。原告不服，提起訴願，經臺北縣政府以 北府訴決字第0940002804號訴願決定，以被告上開處分之受 處分人部分，記載不合法，而將被告上開處分撤銷，並命被 告另為適法之處分。嗣被告遂依上開訴願決定意旨，依都市 計畫法第51條規定，以本件原處分令原告立即停止使用行為 ，並處罰鍰6 萬元，核被告所為原處分於法有據。三、原告固以如事實欄所載各點為爭執，然查系爭土地於59年12 月31日發布實施鶯歌都市計畫劃設為鶯歌都市計畫2 號公園 暨兒童遊樂場用地，屬公共設施保留地，原告未經申請核准 即擅自於系爭土地經營資源回收站，經被告查獲之事實，有 都市計畫一覽表、會勘紀錄表、現場照片及臺北縣政府94年 5 月11日卷號00000000訴願決定書等件影本在卷可稽，且為
原告所不爭執，堪認為真實。本件兩造爭執之點在於原告在 系爭土地經營資源回收站，有無違反都市計畫法第51條之規 定。
四、查系爭土地為都市計畫「2 號公園暨兒童遊樂場用地」之公 共設施保留地，公共設施保留地得准為原來或影響程度更輕 之使用，是以有違公共設施保留地指定目的之新設事業，應 不予准許，此即都市計畫法第51條賦予行政機關之裁量權限 。又系爭土地係於59年12月31日發布實施鶯歌都市計畫所劃 設，則原告經營資源回收站，關於廢棄物之堆積、整理、清 運等有關作業，除影響周遭地區居住品質外，機具運作亦有 影響都市計畫住宅區之寧靜、安全及衛生要求之虞，核與公 共設施保留地之指定目的「公園兼兒童遊樂場」不符。五、次查依都市計畫公共設施用地多目標使用辦法申請者，得免 遵照該公共設施保留地之指定目的，而改以都市計畫公共設 施保留地臨時建築使用辦法之准許使用項目為之。然依該辦 法第4 條等規定可知，仍需符合特定之要件始准設立，並非 只要符合該辦法第4 條之使用項目（如資源回收站）即可設 立，仍可能因不符前開規定而遭被告駁回其申請案，故在原 告提出申請並未獲特許設立前，即於系爭土地經營資源回收 站，仍屬違反都市計畫第51條有關該公共設施保留地指定目 的為「公園兼兒童遊樂場」之使用。又查系爭土地之面積為 1,000 平方公尺，地面作各項使用之面積，依前開准許條件 規定，5 公頃以下之土地，不得超過15% ，即150 平方公尺 。而原告使用的面積為全部1,000 平方公尺，已逾150 平方 公尺，亦未保留總面積2 分之1 以上之綠覆地，與准許條件 限制之規定不符，顯有過度使用系爭土地之情事，尚難認係 屬於都市計畫法第51條規定「妨礙目的較輕之使用」，原告 主張，並不足採。
六、再參以原告經營環保事業並非於都市計畫發布實施以前，其 設立資源回收站之地點周遭多屬都市計畫住宅區，相鄰之大 觀園社區管理委員會亦提出陳情書，檢舉原告在系爭土地從 事廢棄物堆積場，造成公害，污染地方環境，經多次告發處 分，仍無遷出之意，要求貫徹執法，有大觀園社區主任委員 提出予被告之陳情書影本在卷可按。足認原告就系爭土地所 為資源回收站之使用，既非繼續為原來之使用，亦非妨礙目 的較輕之使用，均堪認定。至原告所提出之支持者名單影本 ，核與本件原告系爭土地經營資源回收站，有無違反都市計 畫法第51條之規定無涉，故不足為其有利之認定。七、綜上，原告所訴各節，均非可採。被告以原處分命原告立即 停止使用行為，並處原告法定最低額度罰鍰6 萬元，核其裁
罰適法允當，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原 告仍執前詞，聲請撤銷，為無理由，應予駁回。八、本件事證已臻明確，兩造其餘陳述於判決結果不生影響，無 庸一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段、第218 條，民事訴訟法第385 條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 3 月 8 日 第四庭審判長法 官 侯東昇
法 官 李玉卿
法 官 陳秀媖
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中 華 民 國 96 年 3 月 8 日 書記官 楊子鋒