臺北高等行政法院判決
95年度訴字第01325號
原 告 甲○○
訴訟代理人 丁○○
被 告 花蓮縣壽豐鄉公所
代 表 人 乙○○鄉長）住同
訴訟代理人 丙○○
上列當事人間因有關交通事務事件，原告不服花蓮縣政府中華民
國95年3 月3 日94訴字第030 號訴願決定，提起行政訴訟。本院
判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：
緣原告於花蓮縣壽豐鄉鹽寮村山嶺72號附近道路（下稱系爭 道路），設置鐵門路障（下稱系爭路障），被告於民國（下 同）94年9 月19日會勘現場後，認定該鐵門路障位於供公眾 通行之既有農路上，造成交通妨害，爰於94年9 月29日以壽 鄉建字第0940012567號函（下稱原處分）請原告於94 年10 月10日前自行拆除鐵門路障，逾期將依法辦理。原告不服， 提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。二、兩造聲明：
㈠原告聲明：求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應賠償新臺幣（下同）1,300 萬元，並自起訴狀繕本 送達之翌日起至清償日止，按年利率5 ％計算之利息。 ⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：求為判決如主文所示。
三、兩造之主張：
甲、原告之主張：
㈠原告訴請撤銷被告違法之行政處分，然被告違法之行政處分 亦造成原告財產及非財產之損害，其請求之基礎係屬同一、 不變，並不妨礙被告之防禦，爰行政訴訟法第111 條規定， 追加如訴之聲明第2 項所示。
㈡原處分未記載主旨及違反之法令條文，已違反行政程序法第 96條之規定。且本案係屬私權爭執，依行政程序法第3 條第 2 項第5 款之規定，行政機關不應介入裁決。
㈢被告謂依行政院農業委員會（下稱農委會）農路管理要點第
3 點及第5 點第3 款規定：「本要點所稱農路，係指農產及 生產資材運輸，路寬在6 公尺以下，3 公尺以上（山坡地得 視需要降低至2.5 公尺），未依公路法管理且由本會輔建或 改善之農用道路」、「直轄市、縣市政府、鄉鎮縣轄市及區 公所，為養護農路，應禁止下列事項：．．．㈢侵佔道路或 在道路上堆置物品」云云。惟查，系爭道路地目並非為「道 」，亦未經農委會列管為農路；且花蓮縣政府現場會勘時， 因狹窄小徑山坡陡峭車輛無法行駛，均將車輛停放上方景觀 道路之附近餐廳處，徒步行走至現場勘查，顯見系爭道路係 寬不及法定標準狹窄小徑；又系爭道路柏油路面係由原告自 行鋪設，農委會、被告及花蓮縣政府均未對其養護，均足證 系爭道路並非既成道路或農路。
㈣被告復謂原告所設置之系爭路障，係位於公眾通行之既有農 路上，且71年6 月聯合勤務總司令部測量署航照即標示為小 路在案；又92年至93年間交通部東部海岸國家風景區管理處 在既成小路施設級配，均足證系爭道路為農路，並提出69年 7 月2 日林務局農林航空測量所航照圖為證云云。惟查，90 年之航照圖上並未見系爭道路，被告未依最新資料論斷，顯 有違誤；且系爭路障係設於鹽寮村山嶺68-5號（位於鹽寮段 51號上），業經台灣花蓮地方法院檢察署檢察事務官於95年 5 月5 日請花蓮地政事務所現場測量釐清，足證被告所述並 非事實。又被告所提前開航照圖所標示之路段實屬國有土地 34號，按地形地貌皆為占用國有地之中正養雞場，與原告所 有51、51-1號並無相關。另92年至93年間交通部東部海岸國 家風景區管理處雖曾在既成小路施設級配，其工程計劃書內 所載之路段由鹽寮段36→50→35→34→30→54→67號，皆與 原告所有51、51-1號土地無關。
㈤被告及花蓮縣政府現場勘查時，並未通知原告會同表示意見 ，該會勘紀錄對本案即不具證據價值。且該次勘查時，與會 人許永南與原告有他案訟爭，其餘與會人員許聰進、許聰鈞 、許聰仁、許碧蘭、許承木、許郭月霞與許永南皆同一家人 ，均有故意為原告不利之言詞之可能。而另與會人范先生雖 謂其父范德珍於53年擔任鄰長時起，即曾使用系爭道路云云 ，惟查，如確有范先生其人，實應傳訊以明真相。此外，會 勘紀錄記載系爭道路係訴外人許永木所有土地出入之唯一路 徑云云；惟依90年之航照圖可知，許永木之土地另有道路可 供通行至外地。
㈥按既成道路成立公用地役關係之要件為：需為不特定之公眾 通行所必要，非僅為通行之便利或省時；於公眾通行之初， 土地所有人並無阻止之情事；需經歷之年代久遠而未曾中斷
。本件系爭道路僅係原告私有林園中為農作目的，自行行走 之小徑，並未對外開放，故非供公眾不特定第三人行走之連 外既成道路。此由土地所有權人為保護私有林圍內之財產安 全，係於土地四周圍設置圍籬柵欄，而非於系爭道路兩旁設 置圍籬柵欄；且被告及花蓮縣政府於現場勘查時，並未見有 任何不特定第三人隨意行走於系爭道路，均足為明證。再， 原告於93年8 月間買受土地前系爭路障即已存在，足證系爭 道路並未對外開放。且原告係於承受土地後，發現系爭路障 遭人破壞，始將之修復，並無違法。又原告否認「有不特定 公眾經歷之年代久遠而未曾中斷使用該道路」，被告應就此 有利之事項負舉證責任。
㈦原告基於土地所有權，而在土地周圍設置鐵門，並無權利濫 用。蓋原告之所有權乃憲法及法律所保障之權利，如將系爭 道路認定為供不特定第三人通行之既成道路，則原告之身家 性命及財產安全如何能受到保障？故原告之身家性命及財產 安全，顯較附近居民便利通行之利益為大。
㈧又被告故意不法侵入毀損原告所有之農園大門設施，並違反 行政程序法96條，開立無主旨無法源依據之原處分書，業已 造成原告受有水土保持流失、農作之損失、醫藥費、往返交 通費等總計300 萬元之財物損失，並造成原告身心及精神受 創，原告爰依行政訴訟法第7 條、民法第184 條第1 項前段 、第193 條第1 項請求被告賠償財產上損害300 萬元，並依 民法第195 條規定，請求被告賠償1,000 萬元之慰撫金。乙、被告之主張：
㈠查農委會農路管理要點第3 點及第5 點第3 款規定：「本要 點所稱農路，係指農產及生產資材運輸，路寬在6 公尺以下 ，3 公尺以上（山坡地得視需要降低至2.5 公尺），未依公 路法管理且由本會輔建或改善之農用道路」、「直轄市、縣 市政府、鄉鎮縣轄市及區公所，為養護農路，應禁止下列事 項：．．．㈢侵佔道路或在道路上堆置物品」。 ㈡被告於94年9 月19日前往會勘系爭道路，經查確為農路，且 花蓮縣政府為查明系爭道路狀況，於94年12月28日再度至系 爭道路現場會勘，亦認系爭道路確屬農路，此有花蓮縣政府 95年1 月3 日（被告誤為94年1 月3日）府行法字第 09401901670 號函所附之會勘紀錄可資證明。故原告於系爭 道路上設置系爭路障，被告通知原告限期自行拆除，揆諸首 揭規定，應屬適法。
㈢農路之存在，並非以航照圖為成立與否之依據，根據前開會 勘與會人員表示，系爭道路於30年前即已供附近居民通行， 而成為公眾通行之道路，其土地之所有權，縱仍為私人所有
，亦不容私人在該道路上起造任何建築物，妨害交通。原告 所有土地，在20餘年前（含其前手），即已成為農路，供公 眾通行，自應認為已因時效完成而有公用地役關係之存在， 則系爭道路之土地，即已成為他有公物中之公共用物，原告 雖有所有權，但其所有權之行使，應受限制，不得違反供公 眾通行之目的。原告擅自將已成農路之系爭道路，以竹柱、 鐵線築為圍籬，阻礙交通，意圖收回路地，自為法所不許， 此有改制前行政法院61年判字第435 號判例可稽。是縱認系 爭道路係屬原告所有權範圍內之土地，惟既已成為供公眾使 用之道路，基於公益上之理由，仍應受公眾使用之限制，如 逕行主張所有權，架設鐵門障礙物，限制他人通行，依前揭 判例意旨，自無理由。
㈣另依民法第148 條1 項規定：「權利之行使，不得違反公共 利益，或以損害他人為主要目的。」最高法院92年度台上字 第1446號判決：「‧‧‧權利之行使，不得違反公共利益， 或以損害他人為主要目的，民法第148 條第1 項定有明文。 該條所稱權利之行使，是否以損害他人為主要目的，應就權 利人因權利行使所能取得之利益，與他人及國家社會因其權 利行使所受之損失，比較衡量以定之。倘其權利之行使，自 己所得利益極少而他人及國家社會所受之損失甚大者，非不 得視為以損害他人為主要目的，此乃權利社會化之基本內涵 所必然之解釋。‧‧‧。」。本件系爭道路供當地居民通行 已逾20年，原告本於個人財產權，限制他人進出系爭道路之 權利，其所能取得之利益與他人及國家社會之損害加以衡量 ，顯有違權利濫用禁止原則。又原告主張，另有替代道路可 供通行，系爭道路並非唯一可供通行之農路云云，惟所謂替 代道路亦屬他人（劉梅英）之私有土地及礦區○○○道路， 況原告所設系爭路障之處，係位於他人土地之上，亦非適法 ，有地籍圖謄本及土地登記謄本附卷可稽。綜上，原告設置 系爭路障，亦屬權利濫用行為，被告通知原告自行拆除鐵門 之處分，於法並無不合。
理 由
一、被告之代表人原為陳東海，95年11月16日起改由乙○○擔任 ，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許 ，先為敘明。
二、查，原告於93年8 月17日向台灣花蓮地方法院投標買受坐落 花蓮縣壽豐鄉○○段51號土地（土地上種植檳榔，94年1 月 分割增加同段51-1號），該園區○設○○○道路，嗣原告於 花蓮縣壽豐鄉鹽寮村山嶺72號附近之系爭道路上設置系爭路 障，經被告會勘後認定系爭道路屬供公眾通行之既有農路，
原告於系爭道路上設置系爭路障，造成交通妨害，乃於94年 9 月29日以原處分請原告於94年10月10日前自行拆除系爭路 障，逾期將依法辦理等事實，為兩造所不爭執，並有土地登 記簿謄本、會勘紀錄、原處分、原告提出之照片、航照圖等 相關資料在卷可憑，並經本院調閱台灣花蓮地方法院92年度 執字第7711號執行卷及95年度訴字第362 號違反水土保持法 刑事卷證審認無訛，應堪認定屬實。
三、按「本要點所稱農路，係指農產及生產資材運輸，路寬在 6 公尺以下，3 公尺以上（山坡地得視需要降低至2.5 公尺） ，未依公路法管理且由本會輔建或改善之農用道路」、「直 轄市、縣市政府、鄉鎮縣轄市及區公所，為養護農路，應禁 止下列事項：…㈢侵佔道路或在道路上堆置物品」，農委會 農路養護管理要點第3 點及第5 點第3 款分別定有明文。被 告認定系爭道路為供公眾通行之既成農路，原告則為如事實 欄所載之主張，是本件爭執點應為系爭道路是否為為供公眾 通行之既成農路。經查：
㈠按人民之財產權為憲法所明文保障，且依民法第765 條亦規 定，土地之所有權人固得自由使用、收益、處分其所有物， 並排除他人之干涉，然亦需符於法令之限制。次按，公用地 役關係乃私有土地而具有公共用物性質之法律關係，既成道 路成立公用地役關係，首須為不特定之公眾通行所必要，而 非僅為通行之便利或省時；其次，於公眾通行之初，土地所 有權人並無阻止之情事；其三，須經歷之年代久遠而未曾中 斷。所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久， 一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概（例如始於日 據時期、八七水災等）為必要，業經司法院釋字第400 號解 釋理由書中闡明在案。而土地之成為道路供公眾通行，如已 歷經數十年之久，自應認為已因時效完成而有公用地役關係 之存在。又農委會農路養護管理要點第3 點及第5 點第3款 分別規定「本要點所稱農路，係指農產及生產資材運輸，路 寬在6 公尺以下，3 公尺以上（山坡地得視需要降低至2. 5 公尺），未依公路法管理且由本會輔建或改善之農用道路」 、「直轄市、縣市政府、鄉鎮縣轄市及區公所，為養護農路 ，應禁止下列事項：…㈢侵佔道路或在道路上堆置物品」。 ㈡查，原告所設之系爭路障有2 處，經台灣花蓮地方法院檢察 署派員會同地政事務所人員勘測結果，分別位於原告所有之 鹽寮段51-1號及他人所有之同段53號（見上開檢察署95年度 交查字第486 號卷第77、78頁之測量成果圖，而系爭路障之 間為可供人、車通行之產業道路，依原告所提之照片可知， 路障之間之道路並非侷限於原告之土地內，尚與路障界外之
道路相連（見本院卷第102-105 頁），原告亦自陳其買受系 爭鹽寮段51、51-1號前即有道路存在（見本院卷第100 頁） 。再依被告所提之聯合勤務總司令部測量署71年6 月所印製 之航照圖及該航照圖與地籍圖之套繪光碟所示，系爭道路即 標示為小路（按航照圖外放，另96年3 月1 日行言詞辯論時 ，被告提出套繪光碟，經本院當庭勘驗、播放並由本院複製 乙片光碟附於證物袋內），從而被告94年9 月19日之會勘紀 錄載明為農路（見本院卷第35頁、其會勘草圖見花蓮縣警察 局吉安分局吉警刑字第0940015313號偵查卷宗第13頁），其 勘查結果與事實並無不合。此外，花蓮縣政府為查明系爭道 路狀況，亦於94年12月28日至系爭道路現場會勘，依花蓮縣 政府會勘情形，系爭道路確屬農路，此有花蓮縣政府95 年1 月3 日府行法字第09401901670 號函及會勘紀錄可稽（見本 院卷第36-38 頁）。徵之，被告所提訴外人許永木、許永南 、周瓊玉等人之門牌證明，最早編訂門牌者為許永木所有之 鹽寮村山嶺70號房屋，其餘72號、67號則為73、77年間（見 本院卷第109-111 頁），顯見被告主張系爭道路附近67、72 號等居民已居住逾20年，出入均使用系爭道路之事實，並非 子虛。原告所為「系爭道路僅係其私有林園中所自行行走之 小徑，並非供不特定第三人行走之道路，且最新89年之航照 圖上並未見該小徑，原告自可主張其所有權權利，在系爭道 路上設置鐵門云云」之主張，與事實不符，委無足採。 ㈢參酌航照圖，系爭道路係環繞附近山坡地與外界相連，自屬 供不特定之公眾通行所必需，而系爭道路又已使用超過20年 ，顯見於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事，經 歷之年代久遠而未曾中斷，自符合公用地役關係之要件，被 告據以認定為既成農路，應屬適法。
㈣承上所述，系爭道路既屬既成農路，則原告於該農路上設置 系爭路障，依上開說明即非適法，被告通知原告限期自行拆 除系爭路障，並無違法。
四、行政機關固不應介入人民間之私法爭議，然本件係涉及系爭 道路是否為既成農路之認定，並非民法所定之道路通行權之 私法爭議，故附近67號、70號、72號等居民是否除系爭道路 外尚有其他道路對外聯繫，並非本案審究之對象；再，行政 機關認定事實，應依證據為之，被告及花蓮縣政府會勘系爭 道路係本於職權所為，縱未會同原告，亦難認有何違法之處 ；另行政處分之記載縱未完全符合行政程序法第96條之規定 ，惟就其整體記載已足以明瞭行政處分之主旨及理由者，核 非屬違法之範疇，不得將之逕行撤銷（最高行政法院94年度 判字第689 號判決參照），本件原處分雖有未依行政程序法
第96條規定載明應載事項之情形，惟依其內容，已足知悉被 告係認定系爭道路為既有農路，並認定原告於其上設置系爭 路障係屬違法而令原告於限期行拆除之內容，依上說明，本 院自須實體審酌其處分是否違法（蓋行政處分不當，並非行 政法院所審理之對象）。
五、綜上所述，被告以原處分認定系爭道路為既成農路，且供不 特定之公眾通行已逾20年，因此認定為公眾通行之道路，原 告雖係土地之所有權人，亦不容其在系爭道路上設置系爭路 障，妨害交通，而限期原告拆除，核無違誤；訴願決定予以 維持，亦無不合。原告訴請撤銷，即屬無理由，應予駁回。 另本件事證已明確，兩造其餘攻擊防禦方法，無礙本件判決 結果，爰不予一一論述，併敘明之。
六、原告另依行政訴訟法第7 條、民法第184 條第1 項前段、第 193 條第1 項請求被告賠償財產上損害300 萬元；並依民法 第195 條規定，請求被告賠償1,000 萬元之慰撫金。惟本件 既經本院認定原處分無違誤而駁回原告之訴，則原告併為損 害賠償之請求即失所附麗，乃不再為實體審究，並予駁回。五、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條 第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 3 月 15 日 第三庭審判長法 官 姜素娥
法 官 曹瑞卿
法 官 吳東都
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中 華 民 國 96 年 3 月 15 日 書記官 陳圓圓