臺灣臺中地方法院行政訴訟判決 106年度簡字第54號
106年7月11日辯論終結
原 告 亞洲時尚股份有限公司
代 表 人 陳守華
被 告 臺中市政府衛生局
代 表 人 呂宗學
訴訟代理人 連乙樺
王永慶
上列當事人間食品安全衛生管理法事件，原告不服臺中市政府中
華民國106年5月17日府授法訴字第1060083879號訴願決定，提起
行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
㈠按行政訴訟當事人之代表人即為法定代理人，尚非當事人得 任意指派，本件原告起訴狀雖記載王昱勝為代表人，嗣於民 國106年6月12日又具狀增加指派原告公司相關業務代表人王 昱勝為代表人，惟原告公司登記代表人為陳守華，並非王昱 勝，有公司基本資料附卷可稽（見本院卷第18頁），故本院 仍列陳守華為原告公司代表人。另依行政訴訟法第49條第2 項前段規定，行政訴訟應以律師為訴訟代理人，本件原告並 未檢附委任狀及王昱勝具有律師資格之證明文件，本院亦無 從准許王昱勝為原告訴訟代理人。
㈡原告經合法通知，無正當理由而未於言詞辯論期日到場，核 無行政訴訟法第236條、第218條準用民事訴訟法第386條所 列各款情形，爰依到場被告之聲請，由其一造辯論而為判決 。
二、事實概要：緣原告亞洲時尚股份有限公司於網站（網址：ht tps://amag78.wixsite.com/promotions/blank，下載日期 106年1月3日），刊登「活妍美肌線粒膠原蛋白飲」食品廣 告，內容述及「…細紋剋星…逆齡…抗老…適用對象：雷射 或脈衝光術前或術後肌膚調理，其可增強淡斑…曬黑後想要 肌膚還原美白者…」廣告（下稱系爭廣告），案由衛生福利 部食品藥物管理署106年1月5日FDA企字第1061200014號函移 至被告臺中市政府衛生局辦理，經被告依調查事證及違規事 實，審認原告已違反食品安全衛生管理法第28條第1項規定 ，乃依同法第45條規定，於106年4月7日中市衛食藥字第000 0000000號行政裁處書處裁處罰鍰新臺幣（下同）4萬元整（
下稱原處分）。原告不服，提起訴願經臺中市政府決定駁回 後，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：
㈠聲明：⑴訴願決定及原處分均撤銷。⑵訴訟費用由被告負擔 。
㈡對於人民違反行政法上義務之行為科處裁罰性之行政處分， 涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及法律效果，應由 法律定之。若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者 ，授權之內容及範圍應具體明確，然後據以發布命令，始符 憲法第23條以法律限制人民權利之意旨（大法官釋字第394 號參照）。本件食品安全衛生管理法第28條第1項規定「食 品、食品添加物、食品用洗潔劑及經中央主管機關公告之食 品器具、食品容器或包裝，其標示、宣傳或廣告，不得有不 實、誇張或易生誤解之情形。」，概括授權中央主管機公告 命令補充法條內容，另同法第45條規定「違反第28條第1項 或中央主管機關依第28條第3項所定辦法者，處新臺幣4萬元 以上400萬元以下罰鍰」，為系爭行政處分處罰構成要件及 法律效果之規定。查中央主管機關（衛生福利部103年1月7 日部授食字第000000000號令修正發布）「食品標示宣傳或 廣告詞句涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定基準」第三點 涉及誇張、易生誤解或醫療效能之認定基準如下：㈡使用下 列詞句者，應認定為未涉及醫療效能，但涉及誇張或易生誤 解…3.涉及改變身體外觀者：例句：「豐胸。預防乳房下垂 。減肥。塑身。增高。使頭髮烏黑。延遲衰老。防止老化。 改善皺紋。美白。纖體（瘦身）。」顯係以使用上開詞句為 處罰之構成要件。
㈢本件原告於系爭廣告所用詞句「…細紋剋星…逆齡…抗老… 適用對象：雷射或脈衝光術前或術後肌膚調理，其可增強淡 斑…曬黑後想要肌膚還原美白者…」（其中適用對象文句為 不可分割之描述）與系爭「食品標示宣傳或廣告詞句涉及誇 張易生誤解或醫療效能之認定基準」（下稱「認定基準」） 第三點認定基準詞句不同，即與該處罰之構成要件不同，自 不得擴張解釋（類推相似詞句）或任意適用處罰。 ㈣訴願決定理由竟以文字之組合千變萬化為由駁回，然「認定 基準」第三點之規定僅為例示，無法全然規範，顯有誤解。 立法者授權中央主管機關就處罰行為規範補充構成要件之意 義，若列舉文字無法規範處罰範圍，應改以定義方法，修改 命令規範使處罰內容及範圍具體明確。否則，將使人民無所 適從及行政程序法第5條處分具體明確性原則之違反。 ㈤綜上所述，訴願決定及原處分理由顯有認事用法之違誤，原
告所刊登廣告詞句既與規定所限制使用詞句不同，原處分理 由即屬無據，應予以撤銷等語。
四、被告答辯略以：
㈠聲明：⑴原告之訴駁回。⑵訴訟費用由原告負擔。 ㈡經查，原告於網站刊登系爭廣告，內容述及「…細紋剋星… 逆齡…抗老…適用對象:雷射或脈衝光術前術後肌膚調理， 其可增強淡斑…曬黑後想要肌膚還原美白者…」等語，觀諸 系爭廣告傳達予不特定消費者之整體表現，其詞句涉有食品 安全衛生管理法第28條第1項所指誇張、易生誤解之情形， 經被告調查證據結果，核認原告違反本條項規定屬實，有系 爭廣告刊登頁面資料、原告106年1月19日陳述意見書等資料 附卷可稽，被告依同法第45條第1項規定，裁處最低罰鍰金 額4萬元整罰鍰，已為合義務性裁量，揆諸首揭法令，並無 違誤。
㈢經查，原告陳述意見書內已自承系爭網站上資訊為其所刊登 ，是原告為刊登行為人無疑，又該資訊透過網路刊登傳播已 使不特定的多數人得上網閱覽，達到招徠消費者購買之目的 ，核屬食品之廣告行為。
㈣衛生福利部為維護國人健康，保障消費者權益，有效執行食 品衛生管理法第28條，禁止食品標示、宣傳或廣告誇張、易 生誤解或宣稱醫療效能，特訂定有「認定基準」，按衛生福 利部為食品安全衛生管理法之中央主管機關，為期前開法條 關於「不實、誇張或易生誤解」規定之適用明確，基於執行 法律之職權，以「認定基準」就食品廣告禁止刊載或得予刊 載之事項作詳密之規範，以供相關業者遵循及該署或地方主 管機關所屬公務員行使職權時之依據，其目的即在規範坊間 動輒以一般食品卻標榜具醫療效能或涉及廣告標示詞句誇張 或易生誤解之情形，該「認定基準」分別就詞句涉及醫療效 能、詞句未涉及醫療效能但涉及誇張或易生誤解等情形予以 規定，並有不得為廣告內容之例句供參，內容至為明確，且 查「認定基準」第三點－㈡使用下列詞句者，應認定為未涉 及醫療效能，但涉及誇張或易生誤解：－1.涉及生理功能者 ：例句：…2.未涉及中藥材效能而涉及五官臟器者：例句… 3.涉及改變身體外觀者：例句：…，是由「認定基準」之體 例規範、文字用語，即足證上開款目中的例句詞句乃是例示 規定，非以該等例句為限，申言之，食品標示宣傳或廣告所 使用之詞句，是否有誇張或易生誤解情事，係以有無涉及生 理功能或五官臟器（未涉中藥材效能）或改變身體外觀之情 事為認定，此亦方符食品安全衛生管理法管理食品衛生安全 及品質、維護國民健康之本旨。
㈤查原告於106年1月3日在網站(網址:https://amag78.wixsit e.com/promotions/blank)刊登「活妍美肌線粒膠原蛋白飲 」食品廣告，內容述及「…細紋剋星…逆齡…抗老…適用對 象:雷射或脈衝光術前術後肌膚調理，其可增強淡斑…曬黑 後想要肌膚還原美白者…」等詞句，其中『美白』一句，非 特為認定基準中屬於涉及改變身體外觀所例示的詞句外，另 廣告內容中的『細紋剋星』一詞，其意自是表彰該食品食用 後具有抑制人體外觀細紋的產生或使之消除；又廣告內容中 的『逆齡、抗老』一詞，則是彰顯該食品食用後足以對抗老 化、使人體不會因為年齡的增長而產生自然老化的皮膚表徵 之效果；而廣告內容中的『淡斑』一詞，形式上之文義即明 白表示可淡化人體外觀上的斑點；是上開『細紋剋星、逆齡 、抗老、淡斑』廣告用詞，亦核與「認定基準」中的『改善 皺紋、防止老化、延遲衰老』例句意義相當。綜上，系爭廣 告內容傳達消費者訊息的整體表現，在在顯示系爭食品具有 改變身體外觀之功效，自已涉及誇張、易生誤解，明確違反 食品安全衛生管理法第28條第1項規定。
㈥食品廣告因與國民健康有密切關係，基於公共利益之維護， 應受較嚴格之規範，旨在避免民眾誤信誇大、不實、易生誤 解或宣稱醫療效能之標示、宣傳或廣告，經查，系爭廣告明 確述及「…細紋剋星…逆齡…抗老…適用對象:雷射或脈衝 光術前術後肌膚調理，其可增強淡斑…曬黑後想要肌膚還原 美白者…」等詞句，顯已涉及誇張、易生誤解之認定，應不 得宣稱。原告既為食品廣告之刊登者，應對相關食品衛生規 範有主動加以了解並予以遵循之義務，刊登販售不符食品安 全衛生管理法相關規範之食品，已屬違反食品安全衛生管理 法第28條規定，被告依食品安全衛生管理法據以認定，依法 裁處最低罰鍰新台幣4萬元，已屬輕罰。
五、本件兩造之爭點為：⑴原告刊登系爭廣告之行為，是否違反 食品安全衛生管理法第28條第1項之規定？⑵原處分是否適 法？
六、本院之判斷：
㈠按食品安全衛生管理法第2條規定：「本法所稱主管機關： 在中央為衛生福利主管機關；在直轄市為直轄市政府；在縣 （市）為縣（市）政府。」行政程序法第15條第1項規定： 「行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關 執行之。」臺中市政府組織權限劃分自治條例第2條規定： 「中央法令明定直轄市政府為地方主管機關，而使本市取得 地方自治團體管轄權者，本府得以組織自治條例及相關機關 組織規程為權限劃分。……。」臺中市政府104年10月14日
府授衛食藥字第10402280301號公告：「……公告事項：臺 中市政府衛生局執行食品安全衛生管理法及其子法之主管機 關權限。」
㈡次按食品安全衛生管理法第28條第1項規定：「食品、食品 添加物、食品用洗潔劑及經中央主管機關公告之食品器具、 食品容器或包裝，其標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張 或易生誤解之情形。」、第45條第1項規定：「違反第28條 第1項或中央主管機關依第28條第3項所定辦法者，處新臺幣 4萬元以上400萬元以下罰鍰；……。」又衛生福利部103年 1月7日發布「認定基準」規定：「一、衛生福利部（以下稱 本部）為維護國人健康，保障消費者權益，有效執行食品衛 生管理法第28條，禁止食品標示、宣傳或廣告誇張、易生誤 解或宣稱醫療效能，特訂定本基準。……三、涉及誇張、易 生誤解或醫療效能之認定基準如下：……㈡使用下列詞句者 ，應認定為未涉及醫療效能，但涉及誇張或易生誤解：…… 3、涉及改變身體外觀者：例句：豐胸。預防乳房下垂。減 肥。塑身。增高。使頭髮烏黑。延遲衰老。防止老化。改善 皺紋。美白。纖體（瘦身）。……。」上開「認定基準」係 衛生福利部本於其為食品安全衛生主管機關的地位，就食品 衛生管理法第28條第1項、第2項關於所謂誇張、易生誤解、 醫療效能之不確定法律概念予以具體化，並採用例示規定之 方式規範誇張、易生誤解、醫療效能等用語認定基準，作為 認定事實依據之行政規則，屬於執行食品安全衛生管理法規 技術性、細節性的規定，內容核與食品安全衛生管理法的規 範意旨無違，並未逾越母法之授權，亦未違反法律保留原則 ，被告於辦理是否違反食品安全衛生管理法之認定，自得予 以援用。
㈢經查，原告在網站（網址：https://amag78.wixsite.com/p romotions/blank，下載日期106年1月3日），刊登「活妍美 肌線粒膠原蛋白飲」食品廣告，內容述及「…細紋剋星…逆 齡…抗老…適用對象：雷射或脈衝光術前或術後肌膚調理， 其可增強淡斑…曬黑後想要肌膚還原美白者…」等詞句之廣 告，為原告所不爭執，且有系爭廣告擷取畫面附卷可佐（見 本院卷第51-53頁），堪信為真實。
㈣原告雖辯稱：上揭詞句適用對象文句為不可分割之描述，與 「認定基準」第三點認定基準詞句不同，即與該處罰之構成 要件不同，不得擴張解釋（類推相似詞句）或任意適用處罰 云云，然查：
⒈本件就原告刊登廣告內容整體觀察，原告確實有藉此訊息 之傳達以達招徠消費者購買之目的，且詞句已涉及誇大該
食品具有「細紋剋星」、「逆齡」、「抗老」、「淡斑」 及「美白」之功能，縱上開詞句與「認定基準」第三點中 「三、涉及誇張、易生誤解或醫療效能之認定基準如下： ……㈡使用下列詞句者，應認定為未涉及醫療效能，但涉 及誇張或易生誤解：……3、涉及改變身體外觀者：例句 ：延遲衰老。防止老化。改善皺紋。美白。……。」用詞 未完全相符，然「認定基準」第三點規範係為例示規定而 非列舉規定，若該詞句用語已涉及改變身體外觀並可能有 誇張或易生誤解情形，自仍可構成涉及誇張、易生誤解等 要件。
⒉原告於系爭廣告使用「美白」一詞，核與「認定基準」第 三點第二款所例示「美白」完全相同；另原告使用「細紋 剋星」、「逆齡」、「抗老」、「淡斑」及「美白」等詞 句與「認定基準」第三點第二款第三目所規範「改善皺紋 」、「延遲衰老」、「防止老化」、「美白」等例句用字 雖然不完全相同，但系爭廣告內容中的「細紋剋星」一詞 ，其意自是表彰該食品食用後具有抑制人體外觀細紋的產 生或使之消除；又廣告內容中的「逆齡、抗老」一詞，則 是彰顯該食品食用後足以對抗老化、使人體不會因為年齡 的增長而產生自然老化的皮膚表徵之效果；而廣告內容中 的「淡斑」一詞，形式上之文義即明白表示可淡化人體外 觀上的斑點；是上開「細紋剋星、逆齡、抗老、淡斑」廣 告用詞，亦核與「認定基準」中的「改善皺紋、防止老化 、延遲衰老」例句意義相當。綜上，系爭廣告內容係以誇 張、易誤導詞句表彰可達改變身體外觀等特定效果之情事 ，自有誇大或易使消費者誤解食用該產品具有上述功效之 情形，則被告參酌「認定基準」規範意旨，認定原告所刊 登之系爭廣告已涉及誇張、易生誤解，而該當於食品安全 衛生管理法第28條第1項及第45條第1項之構成要件，自屬 符合法條文義解釋及規範目的之適當行政裁量判斷，並非 違法擴張解釋法條構成要件之文義範圍。基此，被告據以 裁罰原告，洵屬有據。
㈤再按行政罰法第18條第1項規定：「裁處罰鍰，應審酌違反 行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法 上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」，此項規 定在於裁處罰鍰時應審酌之因素，以求處罰允當。本件被告 關於原告違反食品安全衛生管理法第28條第1項之違規行為 ，應於法定裁罰範圍內為適切之裁罰；而被告就原告應受責 難程度及所生影響等因素衡平考量，基於維護公共利益之重 要性，以原處分裁處原告法定最低額度罰鍰4萬元，業已考
量行政罰法第18條規定，並無裁量濫用情形，亦無違比例原 則，且於法定裁量範圍，為適法之裁罰。
㈥綜上所述，原告上述主張均無可採，其所刊登之系爭食品廣 告，內容涉及誇張、易生誤解，違反食品安全衛生管理法第 28條第1項之規定，被告依同法第45條第1項規定對原告裁處 罰鍰4萬元，於法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合 ，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
㈦本件事證已臻明確，兩造其餘主張及陳述，經核於判決結果 不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第236條 、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 7 月 27 日
行政訴訟庭法 官 陳文燦
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 106 年 7 月 27 日
書記官 莊金屏
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