臺北高等行政法院判決
96年度簡字第00159號
原 告 京工興業有限公司
代 表 人 甲○○
被 告 臺北縣政府
代 表 人 乙○○（縣長）
上列當事人間因食品衛生管理法事件，原告不服行政院衛生署中
華民國95年12月25日衛署訴字第0950046872號訴願決定，提起行
政訴訟。本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
原告因於民國（下同）95年4 月24日在電腦網站（http:// kingkung.organic.org.tw/…）刊登「健＆美套餐」產品廣 告，內容宣稱「…經衛署食字第0920037357號函配方審查認 定為食品…」等文詞，經宜蘭縣政府衛生局查獲，移送臺北 縣政府衛生局查證認該廣告涉及誇大、易生誤解，臺北縣政 府乃以原告違反食品衛生管理法第19條第1 項規定，依同法 第32條第1 項前段規定，於95年9 月4 日以北府衛藥字第09 50071113號行政處分書處原告新臺幣（下同）3 萬元罰鍰。 原告不服，提起訴願，經行政院衛生署95年12月25日衛署訴 字第0950046872號訴願決定駁回後，仍然不服，遂提起本件 行政訴訟。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：
㈠原告主張之理由：
⒈原告在92年間因研發「京工美人茶」之配方，乃於生產前 向行政院衛生署（下稱衛生署）提出申請，經衛生署以92 年11年20日衛署食字第0920037357號書函覆原告時，該說 明函於說明三記載「食品標示本署相關文號，應就該公文 之意旨為完整引述，如標示本署復函文號，應完整標示： 『本產品經衛署食字第◎◎◎◎◎◎◎◎◎◎號函配方審 查認定為食品』或其他同等義意之文字」等內容，可知食 品廣告於標示衛生署文號時，需就衛生署公文意旨及函覆 文號等為完整標示，即符合食品衛生管理法之規定。而衛 生署於94年2 月5 日前於食品資訊網公開網站刊登之「食
品廣告標示詞句涉及虛偽、誇張或醫療效能之認定表」之 「二、詞句未涉及醫療效能但涉及虛偽誇張或易生誤解： ㈣用本署相關字號，未就該公文之意旨為完整之引述者」 等內容，亦持相同意見。因此，原告於網路上刊登「京工 美人茶」之廣告時，亦確實依據上開函文之意旨及「食品 廣告標示詞句涉及虛偽、誇張或醫療效能之認定表」之標 準，於引述公文意旨時為完整之引述，並就衛生署函覆原 告之文號為完整標示，此由原處分書上記載原告於網路上 刊登「經衛食字第0920037357號函配方審查認定為食品… 」等內容，即可獲得證明，因此，原告於網路上刊登「京 工美人茶」之廣告時，並無刊登任何涉及誇大、易生誤解 之字詞。
⒉行政函釋亦屬行政規則之一種，依行政程序法第162 條第 1 、2 項規定「行政規則得由原發布機關廢止之」、「行 政規則之廢止，適用第160 條規定」，同法第160 條第2 項規定「行政機關訂定前條第2 項第2 款之行政規則，應 由其首長簽署，並登載於政府公報發布之。」、同法第15 9 條第2 項第2 款規定「行政規則包括下列各款之規定： …二、為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、 及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。」由上 述規定可知，行政規則廢止之方式，應由行政機關首長簽 署，並登載政府公報發布，例如由行政院勞工委員會以83 年4 月9 日台83勞動2 字第25564 號函廢止內政部74年12 月21日（74）台內勞字第371678號函釋時，即於該機關之 網站上刊登「1.由於勞動基準法暨施行細則對於『一個月 平均工資』並無定義，…前主管機關內政部曾於74年函釋 …3.新修正之一個月平均工資計算標準自83年4 月11 日 起適用，原內政部74年12月21日（74）台內勞字第371678 號釋示，同時停止援用」之內容，即可獲得證明。 ⒊而衛生署發布94年2 月4 日衛署食字第0940401165號函時 ，並未明文記載94年2 月5 日前於其食品資訊公開網站刊 登之「食品廣告標示詞句涉及虛偽、誇張或醫療效能之認 定表」之「二、詞句未涉及醫療效能但涉及虛偽誇張或易 生誤解：㈣用本署相關字號，未就該公文之意旨為完整之 引述者」應停止援用之內容，顯已違反上開行政程序法之 規定。姑不論原告並無向衛生署食品資訊網主動查詢之義 務，即便原告經常主動了解食品衛生管理法之最新資訊， 亦因衛生署94年2 月4 日衛屬食字第0940401165號函並無 就「二、詞句未涉及醫療效能但涉及虛偽誇張或易生誤解 ：㈣用本署相關字號，未就該公文之意旨為完整之引述者
」之內容應停止援用之明文記載，原告根本無從知悉其已 停止援用或廢止，依行政程序法第8 條規定之誠信原則及 信賴保護原則，在衛生署依合法程序廢止上開書函之適用 前，原告信賴該書函內容而引用其文號，並就公文意旨為 完整引述之標示仍屬適法，因此，被告認為原告之刊登內 容有誇大、易生誤解之字詞，並逕依衛生署94年2 月4日 衛屬食字第0940401165號函謂原告違反食品衛生管理法第 19條第1 項規定，並依同法第32條第1 項規定對原告處3 萬元罰鍰，自屬違法不當，應予撤銷。
⒋復依司法院大法官會議釋字第275 號解釋意旨認為「人民 違反法律上之義務而應受行政處罰之行為，法律無特別規 定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任要件 」，倘被告認定原告違反食品衛生管理法第19條第1 項規 定，應以原告有故意過失為前提，始得依同法第32條第1 項規定對原告科處罰鍰。經查，衛生署上開函文係以各大 工會為行文單位，而函文中雖要求各大工會轉知所屬會員 ，但並非直接以公司商號為行文單位，致原告至今仍未收 到有關上開函文之通知，原告根本無從知悉上開函文之內 容，乃至原告仍依據衛生署92年11月20日衛署食字第0920 037357號函覆原告之書函為登載行為，實難謂原告有違反 上開食品衛生管理法規定之故意過失，則被告謂原告未遵 守衛生署94年2 月4 日衛署食字第0940401165號函，已違 反食品衛生管理法第19條第1 項規定，並依同法第32條第 1 項規定對原告處3 萬元罰鍰之處分，實已違反釋字275 號解釋之意旨，原處分及訴願決定難謂無違法之處。 ⒌被告辯稱衛生署衛署食字第0920037357號書函說明三記載 「食品標示本署相關文號，應就該公文之意旨為完整引述 ，如標示本署復函文號，應完整標示：『本產品經衛署食 字第◎◎◎◎◎◎◎◎◎◎號函配方審查認定為食品』」 ，僅係對食品販售本體上之標示所為規範，與本案不同云 云。惟查，如依被告解釋方式，將衛生署函文所指商品包 裝紙盒本體可印製之文字如「本產品經衛署食字第◎◎◎ ◎◎◎◎◎◎◎號函配方審查」，卻認為不可將之用於廣 告上刊登，顯與社會經驗相違背，亦與一般社會大眾之認 知有所差異，被告解釋上開行政函釋及適用於本案之方式 ，實已違反行政程序法第8 條規定之誠信原則及信賴保護 原則。
⒍被告以原告主張「衛生署於94年2 月5 日前於食品資訊網 公開網站刊登之『食品廣告標示詞句涉及虛偽、誇張或醫 療效能之認定表』…」辯稱原告明知於94年2 月5 日相關
法規已修正，卻未更新該篇廣告內容，至95年4 月24日仍 為查獲，顯有故意之意圖云云。惟查，原告係揭獲被告之 處分書後，始知悉上開函釋已變更，甚至一度以為被告錯 引函釋內容，上網查詢該函文及相關資訊，始知食品資訊 網就原來食品標示廣告認定表已於94年2 月5 日變更，而 原告在此之前均未收到任何通知，甚且上開衛生署94年2 月4 日衛署食字第0940401165號函釋之內容，亦未載明原 88年衛生署公告之衛署食字第88037735號「廣告標示詞句 涉及虛偽、誇張或醫藥效能之認定表」廢除之字樣，實易 造成食品業者之混淆。又處分書上所稱刊登違法廣告之網 址（http://kingkung.organic.org.tw/T5004ShowCwdyDa ta? …），至目前為止，原告均無法登入，亦未收到有關 違規之文宣證據。被告以此指摘原告有故意之意圖，實令 原告難以信服。又倘若原告已受有原來食品標示廣告認定 表已變更之通知，豈會繼續刊登該等明顯違反上開函釋意 旨之廣告？另在衛生署依據行政程序法廢止原88年衛生署 公告之衛署食字第88037735號「廣告標示詞句涉及虛偽、 誇張或醫藥效能之認定表」適用前，該函釋仍屬有效，原 告信賴該函釋內容而進行廣告之刊登，並無故意或過失違 反食品衛生管理法第19條規定之行政法上義務，被告以原 告違反上開食品衛生管理法規定而加以處罰，顯非適法。 ㈡被告主張之理由：
⒈按食品衛生管理法第19條之規定：「對於食品、食品添加 物或食品用洗潔劑所為之標示、宣傳或廣告，不得有不實 、誇張或易生誤解之情形。食品不得為醫療效能之標示、 宣傳或廣告。」；又衛生署94年2 月4 日衛署食字第0940 401165號函示：「自94年4 月1 日起，食品廣告不得引用 本署衛署食字公文字號或同等意義之字樣，同年7 月1 日 起，食品不得標示本署衛署食字公文字號或同等意義之字 樣…。五、…倘若食品標示及廣告經查獲有違規引用本署 衛署食字公文字號或同等意義字樣之情事，將依違反食品 衛生管理法第19條規定處分…」。查本案系爭廣告，原告 為販售「健康套餐之美人茶」食品，於網路（網址：http ://kingkung.organic.org.tw/T500 4ShowCmdyData?…） 刊載「經衛食字第0920037357號函配方審查認定為食品」 ，顯已違反前揭規定。
⒉原告辯稱：衛生署以92年11年20日衛署食字第0920037357 號書函覆原告時，該說明函於說明三記載「食品標示本署 相關文號，應就該公文之意旨為完整引述，如標示本署復 函文號，應完整標示：『本產品經衛署食字第◎◎◎◎◎
◎◎◎◎◎號函配方審查認定為食品』或其他同等義意之 文字」，然查該書函僅對食品之販售本體上之標示所為規 範，自與本案係為違反「食品廣告」規範不同，故其所辯 ，殊不足採信。
⒊原告又稱：「衛生署於94年2 月5 日前於食品資訊網公開 網站刊登之『食品廣告標示詞句涉及虛偽、誇張或醫療效 能之認定表…』」，顯然原告既已明知至94年2 月5 日相 關法規已經修正，卻未更新該篇廣告之內容，至95年4 月 24日仍為查獲，顯有故意之意圖，故原告辯稱於法無據顯 係推卸之詞，鑑此，原告行為違反食品衛生管理法第19條 之規定已屬明確，依法予以處分並無不合。綜前調查可證 ，其違反食品衛生管理法之事證足以認定，並無法據以撤 銷原處分。
⒋法律公布後，人民即有知悉並遵守之義務。原告如欲將其 所販售之「健康套餐之美人茶」食品於網路刊載，自應先 了解食品衛生相關規定，並加以遵守，按原告刊載販售「 健康套餐之美人茶」食品廣告，明顯涉及易生誤解，嚴重 影響消費者權益，綜上所述其違規事實洵堪認定。四、本院之判斷：
㈠按「對於食品、食品添加物或食品用洗潔劑所為之標示、宣 傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。」「違反 第19條第1 項規定者，處新臺幣3 萬元以上15萬元以下罰鍰 ，…」為食品衛生管理法第19條第1 項及第32條第1 項前段 所明定。又「自94年4 月1 日起，食品廣告不得引用本署衛 署食字公文號或同等意義之字樣…」曾經衛生署於94年2 月 4 日以衛署食字第0940401165號函釋示在案。 ㈡卷查本件原告於事實欄所揭時間及網站刊登「健＆美套餐」 產品廣告，內容仍引述衛生署食字公文字號（宣稱該產品經 衛署食字第0920037357號函配方審查認定為食品），此有系 爭廣告影本附卷可稽，被告認為該廣告涉及誇大不實、易生 誤解，而依前揭法條規定及衛生署函釋意旨，予原告罰鍰處 分，並無不合。
㈢原告雖稱衛生署上開94年2 月4 日衛署食字第0940401165號 函係以各大公會為行文單位，雖要求各大公會轉知所屬會員 ，但並非直接以公司商號為行文單位，是原告根本無從知悉 上開函文內容云云，查衛生署辦理國產食品產製前配方審查 ，其目的係協助業者對擬產製產品配方之屬性認定，協助業 者避免使用安全性不明的原料作為食品，防範造成消費者傷 害與經營者損失，屬服務性質之諮詢意見，惟鑒於常發生業 者不當引述衛生署食字公文字號，致誤導消費者以為產品經
衛生署許可或檢驗合格，而影響其消費態度及健康，乃於94 年2 月4 日以衛署食字第0940401165號函釋示：自94年4 月 1 日起，食品廣告不得引用衛生署衛署食字公文字號或同等 意義之字樣；同年7 月1 日起，食品不得標示衛生署衛署食 字公文字號或同等意義之字樣，並函知各食品工業相關公會 轉知其會員配合辦理。另衛生署食品資訊網亦有相關資訊供 民眾參閱，並提供食品販售業者參考，以避免觸法。本件原 告既為食品販售業者，自應瞭解食品衛生管理之相關規定， 尚難以未知悉相關規定，而邀免責，縱其非故意違規，仍難 認為無過失。
㈣至原告另辯稱：衛生署以92年11年20日衛署食字第09200373 57號書函覆原告時，該說明函於說明三記載「食品標示本署 相關文號，應就該公文之意旨為完整引述，如標示本署復函 文號，應完整標示：『本產品經衛署食字第◎◎◎◎◎◎◎ ◎◎◎號函配方審查認定為食品』或其他同等義意之文字」 云云。然查該書函僅係對食品之販售本體上之標示所為規範 ，自與本案係為違反「食品廣告」規範不同，故原告所辯， 殊不足採信。
㈤從而，本件原處分並無不法，訴願決定遞予維持，亦無違誤 。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。五、本件適用簡易訴訟程序，爰不經言詞辯論逕為判決，併予敘 明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段、第233 條第1 項、第236 條，判決如主文。中 華 民 國 96 年 5 月 21 日 第二庭 法 官 陳金圍
上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 96 年 5 月 21 日 書記官 陳可欣
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