臺北高等行政法院判決
95年度訴字第04094號
原 告 甲○○
被 告 臺北市政府
代 表 人 郝龍斌（市長）
訴訟代理人 丙○○
戊○○
丁○○
上列當事人間因都市計畫法事件，原告不服內政部中華民國95年
10月14日台內訴字第0950164743號（案號：0000000000號）訴願
決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：
原告在坐落台北市大安區○○○路○段5號2樓之1建築物經營 「鑫鑫美容坊」（下稱系爭建築物），位於都市計畫敦化南 北路特定專用區（A 區）（原第2 種商業區）內，前經被告 依都市計畫法第79條規定，以民國（下同）94年3 月7 日府 都綜字第09412486900 號函處原告新臺幣（下同）20萬元罰 鍰，並勒令停止使用在案。嗣台北市政府警察局大安分局（ 下稱大安分局）於94年10月6 日，再度查獲原告以系爭建築 物作為聯絡站，媒介從業女子與男客另至台北市大安區○○ ○路○ 段37巷23號（無市招）從事性交易，違規使用為性交 易仲介場所，乃函報台北市政府都市發展局，認原告有違反 都市計畫法、都市計畫法台北市施行細則及台北市土地使用 分區管制規則等相關規定之情形，被告乃依都市計畫法第79 條第1 項規定，以94年11月29日府都綜字第09419578700 號 函處原告30萬元罰鍰，並停止違規建築物供水、供電（下稱 原處分）。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件 行政訴訟。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應返還70萬元予原告。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：
㈠原告主張之理由：
1.違反都市計畫法之構成要件應以「有礙居住之寧靜，安全 及衛生」「都市計畫範圍內土地或建築物之使用或從事建 造，採取土石變更地形者」始足當之。原告開設「鑫鑫美 容坊」以美容美髮服務業及化妝品零售業為營業項目，此 有台北市政府北市建商商號（090）字第242861號營利事 業登記證在案，如何違反「都市計畫法」？
2.本案已經台灣台北地方法院檢察署以94年4月20日94年度 偵字第4027號不起訴在案，敘明原告並無違法之事實，被 告不待法院偵查審判結果是否構成犯罪事實，其裁罰顯然 有偏頗瑕疵。刑法與行政罰法雖為二項性質不同之處分， 但違法之事實乃採相同之「媒介從業女子與男客人有性交 易為構成要件」，是以本件未經法院判決確定之前，即應 依「認定不利於被告事實之認定時，應為有利於被告之認 定」，更不必有何有利之證據 (最高法院30年上字第816 號著有判例) 。縱然原告之違法都市計畫法事實已經法院 審判確定，被告亦應從一重罰，此乃立法原則「一事不兩 罰」，是以本件行政罰被刑罰吸收從一重論為已足。況且 ，以台北市○○○路○段5 號2 樓之1 為連絡站，另以台 北市○○○路○ 段37巷23號1 樓為實際營業場所，有重複 裁罰。
3.再觀強制執行不因提起異議或起訴而停止，本案乃不得不 先予繳清，另為起訴請求行政救濟，惟被告已違反刑事訴 訟法第154條規定及最高法院30年上字第816號判例意旨， 逕予以未經法院審酌確定犯罪事實枉法裁罰，並移台北行 政執行處強制執行限期繳納70萬元，其侵權所不當得利依 民法第179條規定即應返還其利益。
㈡被告主張之理由：
1.都市計畫法第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定 ，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利」。都市 計畫法第38條規定：「特定專用區內土地及建築物，不得 違反其特定用途之使用」。都市計畫法臺北市施行細則第 10條之1 規定：「2 、商業區：以建築商場（店）及供商 業使用之建築物為主，不得為有礙商業之便利、發展或妨 礙公共安全、衛生之使用」。臺北市土地使用分區管制規 則第22條規定：「在第二種商業區內得為下列規定使用： ⒈允許使用(1) 第2 組：多戶住宅…（30）第51組：公害 最輕微之工業。⒉附條件允許使用（1 ）第7 組：醫療保
健服務業之精神病院…（8 ）第52組：公害較輕微之工業 」。都市計畫法第79條規定：「都市計畫範圍內土地或建 築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本 法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布 之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土 地或建築物所有權人、使用人或管理人6 萬元以上30萬元 以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不 拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停 止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措 施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負 擔」。
2.原告利用之前所經營之「鑫鑫美容坊」作為聯絡站，另以 大安區○○○路○ 段37巷23號1 樓（無店招）作為實際營 業場所，聘用訴外人李梅華擔任會計師及帶客工作、吳碧 紅及蔡素芬等2 人擔任美容師與不特定男客從事委猥褻之 行為，經大安分局員警於94年10月6 日，在大安區○○○ 路○ 段37巷23號1 樓，執行臨檢時，當場查獲吳碧紅與王 元平（男客）、及蔡素芬與陳建仲（男客）交易，分別以 每2 小時2400元之代價從事半套性交易，現場並查扣保險 套2 枚，案經李梅華、吳碧紅、陳建仲坦承不諱。則原告 有於系爭建築物，開設「鑫鑫美容坊」，媒介從業女子與 男客從事性交易，違規使用為性交易仲介業場所之違規行 為，甚為明確。
3.系爭建築物，位於都市計畫敦化南北路特定專用區（A 區 ）（原第2 種商業區）內，使用組別及使用項目自應符合 該區土地及建築物使用管制要點及臺北市土地使用分區管 制規則第22條之規定，然該條文內並無規定土地或建築物 可允許或有條件允許使用為性交易仲介業場所，是原告於 系爭建築物內媒介性交易，已違反臺北市土地使用分區管 制規則，且未依被告94年3 月07日府都綜字第0941248690 0 號處分書，停止使用，經警再次查獲，原處分處原告30 0, 000元罰鍰並勒令停止使用並停止違規建築物供水、供 電，並無違誤。
4.本案行政罰乃維持行政上之秩序，達成國家行政之目的， 對違反行政上之義務者，所科之制裁，其為違反法規義務 或行政秩序之行為，不具有倫理的非難性；而刑事犯則屬 反道德及反倫理之行為，兩者之法規規範目的、處罰目的 、客體、舉證法則及證明程度皆不同，之間並無從一重或 吸收之問題，而並行不悖，各有其適用。又查本案係違反 都市計畫法容許使用之規範，而依都市計畫法對使用人處
以罰鍰並勒令停止違規使用，與依刑法妨害風化案件之處 分，二者處罰之性質與種類不同，必須採用不同方法而為 併合處罰，以達行政目的所必要之手段，尚無違背一行為 不二罰之法理。另上開違規行為及行政處分均發生在94年 間，行政罰法尚未施行（95年2 月4 日）更無違反該法「 刑事優先」強制規定之情事。從而，原處分並無不合。 5.行政機關對人民不履行政法上之義務時，進一步以強制力 迫其履行義務或督促使其與履行義務同一狀態時，所採取 之實力強制方式與程度，均應符合比例原則，於能實現義 務之方法中選擇對義務人侵害最小之方法實施之，不得逾 必要之程度。為阻遏系爭建築物繼續供作從事性交易使用 ，暨貫徹都市計畫法規定並保護公共利益，端正社會風氣 ，被告依都市計畫法第79條規定，於行政裁量範圍內，處 使用人（原告）300,000 元罰鍰並勒令停止使用，核與比 例原則相符。
6.綜上所述，本件原告之訴為無理由，請依法駁回原告之訴 。
理 由
一、本件原告受合法通知無正當理由而未於言詞辯論期日到場， 核無民事訴訟法第386 條各款所列情形，爰依行政訴訟法第 218 條準用民事訴訟法第385 條、第386 條之規定，由被告 聲請而為一造辯論判決。又本件原告起訴時，被告之代表人 為乙○○，嗣於訴訟程序進行中變更為郝龍斌，茲由新任代 表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。二、原告起訴主張: 本案違規事實尚未經法院判決確定，原處分 僅以警訊筆錄作為裁罰依據，有違刑事訴訟法第154條規定 之無罪推定原則，顯然有枉法強制執行之不當得利。縱然原 告之違法事實已經法院判決確定，被告亦應從一重之刑罰處 罰。又台灣台北地方法院檢察署已以94年4 月20日94年度偵 字第4027號不起訴處分在案，原告並無違法之事實。原處分 同時處分系爭建築物及台北市○○○路○ 段37巷23號1 樓實 際營業場所，顯有重複裁罰之違法。爰提起本件行政訴訟， 求為判決如聲明所示云云。
三、被告則以:系爭建築物，位於都市計畫敦化南北路特定專用 區（A區）（原第2種商業區）內，使用組別及使用項目自應 符合該區土地及建築物使用管制要點及臺北市土地使用分區 管制規則第22條之規定，原告於系爭建築物內媒介性交易， 已違反臺北市土地使用分區管制規則，且未依被告94年3月 07日府都綜字第09412486900號處分書，停止使用，經警再 次查獲，違規行為明確。行政罰與刑罰處罰之性質與種類不
同，必須採用不同方法而為併合處罰，以達行政目的所必要 之手段，尚無違背一行為不二罰之法理。原告未依被告94年 3月07日府都綜字第09412486900號處分書，停止使用，經警 再次查獲，原處分處原告30萬元罰鍰並勒令停止使用並停止 違規建築物供水、供電，並無違反比例原則等語，資為抗辯 。
四、按都市計畫法第38條及第79條第1項規定：「特定專用區內 土地及建築物，不得違反其特定用途之使用。」「都市計畫 範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更 地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依 本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所 得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人6萬元以上 30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀 。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並 停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措 施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔 。」次按臺北市○○○○路特定專用區土地及建築物使用管 制要點第4點規定：「⑴使用性質：A、B區之容許使用組別 依本市土地使用分區管制規則第三種商業區辦理。」又臺北 市土地使用分區管制規則第23條規定第三種商業區並無可供 為色情場所（性交易仲介場所）使用之組別。復按都市計畫 法台北市施行細則第26條規定：「本府得依本法第32條第2 項規定將使用分區內建築物及土地之使用再予劃分不同程度 之使用管制，並另訂土地使用分區管制規則管理。」五、首開事實欄所述之事實，有台北市政府警察局大安分局94年 10月11日北市警安分行字第09434383400號函、刑事案件移 送書、臨檢紀錄表及相關調查筆錄影本附卷可稽，堪以憑認 。歸納兩造上述之主張，本件爭執之重點在於: 原告有無在 系爭建築物內媒介性交易? 系爭建築物及台北市○○○路○ 段37巷23號1樓，均遭被告以違反都市計劃法第79條予以處 罰，是否重複裁罰? 原處分有無違反一事不二罰原則? 茲分 述如下:
㈠、按行政罰與刑罰之構成要件雖有不同，而刑事判決與行政處 分，亦原可各自認定事實，惟認定事實須憑證據，倘無證據 足資認定有堪以構成行政罰或刑罰要件之事實存在，即不得 僅以推測之詞予人處罰，則為二者所應一致，最高行政法院 （89年7 月1 日改制前為行政法院）75年判字第309 號判例 意旨參照，職是，行政處分不以刑事判決確定為先決要件。 查原告以系爭建築物作為聯絡站，媒介從業女子與男客另至 台北市大安區○○○路○ 段37巷23號（無市招）從事性交易
，違規使用為性交易仲介場所之事實，有保險套2 枚、現金 2,400 元及監視器1 個扣案可證（另案在台灣台北地方法院 95年度訴字第97號妨害風化案卷），並經同案查獲之李梅華 、吳碧紅、陳建仲於警訊時供述綦詳（見訴願卷第35-101頁 ），則被告依據上開證據資料，認定原告有於系爭建築物， 開設「鑫鑫美容坊」，媒介從業女子與男客從事性交易，違 規使用為性交易仲介業場所之違規行為明確，並無違誤。是 原告主張本案違規事實尚未經法院判決確定，原處分僅以警 訊筆錄作為裁罰依據，有違無罪推定原則云云，尚非可採。㈡、系爭建築物位於台北市都市計畫敦化南北路特定專用區（A 區）（原第2 種商業區）內，使用組別及使用項目自應符合 該區土地及建築物使用管制要點及臺北市土地使用分區管制 規則第22條之規定。又系爭坐落台北市○○○路○ 段37巷23 號1 樓建築物，位於都市計畫第3 種住宅區內，使用組別及 使用項目亦應符合該區土地及建築物使用管制要點及臺北市 土地使用分區管制規則第8 條之規定。上開條文內並無規定 土地或建築物可允許或有條件允許使用為性交易仲介業場所 ，是原告於上開二建築物內媒介性交易，已違反臺北市土地 使用分區管制規則。而上開二建築物分別位於不同之都市計 劃區，使用組別及使用項目亦不相同，原告於上開二建築物 內媒介性交易，係屬二行為，被告分別以原處分及94年11月 29 日 府都綜字第09419578701 號處分予以處罰，並無重複 處罰，亦無違反一事不二罰之情事。
㈢、行政罰乃維持行政上之秩序，達成國家行政之目的，對違反 行政上之義務者，所科之制裁，其為違反法規義務或行政秩 序之行為，不具有倫理的非難性；而刑事犯則屬反道德及反 倫理之行為，兩者之法規規範目的、處罰目的、客體、舉證 法則及證明程度皆不同。又按刑法上關於妨害風化罪之規定 旨在保護社會法益，尤其是公共秩序及善良風俗。由於妨害 風化犯罪樣態多元化，應召站主持人、掮客、保鑣等媒介嫖 客與賣淫者於非特定場合為性交或為猥褻之行為，造成色情 氾濫，社會風氣敗壞，加上色情行業利潤豐厚，以詐術使人 行之者，亦常見，故增列「媒介」及施用「詐術」行為之處 罰，此觀刑法第231 條之立法理由自明。查本件係違反都市 計畫法容許使用之規範，而依都市計畫法對使用人處以罰鍰 並勒令停止違規使用，與刑法妨害風化罪，二者處罰之性質 與種類不同，必須採用不同方法而為併合處罰，以達行政目 的所必要之手段，核本件刑罰與行政罰之間，並無重複處罰 之情事，特別是停止使用處分，係為保護公益所為之向將來 生效之不利益處分，且僅從刑罰處罰亦無足達成前揭之行政
目的（司法院釋字第503 號解釋意旨參照），自非不得併予 處罰。原告雖因妨害風化罪，經台灣台北地方法院以95年4 月26日95年度訴字第97號判決原告共同意圖使女子與他人為 猥褻行為，而容留以營利，處有期徒刑8 月在案，有該刑事 判決書乙件在卷可稽，與本件行政罰，核無重複處罰之情事 ，是原告主張原處分違背一行為不二罰原則，委無足採。㈣、至原告主張其已經台灣台北地方法院檢察署以94年4 月20日 94年度偵字第4027號不起訴處分在案部分，與本件違規事實 ，並不相同，有該不起訴處分書乙件，在卷可稽，尚難據為 有利於原告之認定。
六、綜上，原告所訴各節，均無可採。原處分以原告利用系爭建 築物違規作色情場所（性交易仲介場所）使用，違反臺北市 ○○○○路特定專用區土地及建築物使用管制要點第4點及 臺北市土地使用分區管制規則第22條規定，依都市計畫法第 79條第1 項規定，並斟酌違規情節之輕重，處原告30萬元罰 鍰，並停止違規建築物供水、供電使用。核無違誤，訴願決 定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理 由，應予駁回。則原告請求被告返還已繳納之罰鍰70萬元， 亦失所附麗，應併予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第218 條、第98條第3 項前段、第104 條，民事訴訟法第385 條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 6 月 7 日 第一庭審判長法 官 王立杰
法 官 劉錫賢
法 官 林惠瑜
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中 華 民 國 96 年 6 月 7 日 書記官 劉道文