臺北高等行政法院判決
95年度訴字第03899號
原 告 儷山林休閒開發股份有限公司
代 表 人 甲○○
訴訟代理人 金玉瑩 律師 （兼送達代收人）
魏妁瑩 律師
張少騰 律師
被 告 內政部營建署陽明山國家公園管理處
代 表 人 乙○○處長）住同
訴訟代理人 蔡進良 律師
趙佑全 律師
參 加 人 行政院環境保護署
代 表 人 丁○○代理署長）
訴訟代理人 戊○○
上列當事人間因建築執照事件，原告不服內政部中華民國95年10
月4 日台內訴字第0950137322號訴願決定（案號：0000000000）
，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：
緣臺北市政府依促進民間參與公共建設法，於民國（下同） 94 年4月20日公告「民間參與投資興建暨營運北投線空中纜 車計畫」進行招商，原告嗣於94年6 月21日獲選為該計畫之 最優申請人，並於94年12月13日與臺北市政府簽定民間參與 投資興建暨營運北投線空中纜車投資契約，因該計畫纜車系 統終點站〈山上站、交通轉運公園站均同〉位於陽明山國家 公園轄區內，原告乃於94年11月間向被告申請山上站之建築 執照，經被告於95年6 月2 日核發95陽建字第00006 號建造 執照。惟行政院環境保護署（以下簡稱環保署）以95年7 月 21日環署綜字第0950058307號函知被告，認為山上站之開發 項目符合環境影響評估細目及範圍認定標準第23條第1 款之 項目，應實施環境影響評估；而依環境影響評估法第14條第 1 項之規定，未完成環境影響評估審查認可前不得為開發行 為之許可，其經許可者，無效。被告遂以95年7 月26日營陽 建字第0956001614號函知原告，其所領有被告95陽建字第00 006 號建造執照許可無效。原告不服，提起訴願請求撤銷上 開函文，經內政部審認該95陽建字第00006 號建造執照許可
是否無效，應依行政訴訟法第6 條規定，訴由高等行政法院 確認，非屬訴願救濟範圍，而為不受理之決定。原告猶未甘 服，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定暨原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：
㈠本案爭執點：
⒈本件的被告是否適格、是否客觀上訴之利益有保護的必 要？
⒉研習住宿設施是否為認定標準第23條第1 款第1 目之文 化設施、或教育設施？
⒊上開屬性的認定哪一個機關才是有權解釋的機關？ ⒋環保署95年7 月21日環署綜字第0950058307號函有無錯 誤？
⒌本件原告有無信賴保護原則的適用？
㈡原告主張之理由：
⒈查本件事涉五主管機關：①促進民間參與公共建設法及 其案件（ＢＯＴ）之主管機關為臺北市政府。②在國家 公園內，依國家公園法令核發建造執照之執行機關為被 告（管處）。③國家公園法令之主管機關為內政部營建 署。④環境保護事項及環境影響評估法令之主管機關為 參加人。⑤教育事項及相關教育法令之主管機關為教育 部。
⑴按臺北市政府之已依國家公園法施行細則第10條之規 定，完成本計畫之「預先評估環境影響」在案，且於 90年已經參加人確認無需實施「環境影響評估法」之 環境評估程序，故臺北市政府於94年始依促進民間參 與公共建設法之規定，進行公開招商及與原告簽訂本 計畫之投資契約在案。
⑵後原告於95年依「陽明山國家公園保護利用管制原則 」之規定，向被告申請本計畫「山上站」之建造執照 ，被告亦於95年6月2日核發建照，惟被告之上級機關 內政部營建署遲至95年7 月20日，在未察臺北市政府 已公告之相關規定及自行掌管陽明山國家公園相關法 令之情形下，自行向參加人請求解釋本計畫「山上站
」依國家公園法允許之使用項目「研習住宿設施」是 否屬「旅館」之性質而有依環評法令之適用，而參加 人於未參酌各該主管機關（包括教育部）現行法令之 情形下，恣意將「研習住宿設施」解釋為「教育設施 」，而認本計畫有實施環評之必要，從而被告認定原 核發之建照無效，是其認定事實顯屬權利之濫用。 ⑶是以，本件所需處理之問題即為，若環保署之認定顯 與國家公園法令之規範牴觸時，是否應由共同之上級 機關進行協調、澄清相關法令適用疑義後，所為之行 政處分始為適法；而被告在行政程序尚未完備、法令 競合爭議情形未獲解決之情況下，以違反國家公園法 令之環保署釋示為據之行政處分，自不得拘束受處分 人，且司法機關亦無從審酌其行政裁量範圍是否適當 。鈞院自應廢棄原處分，交由行政機關完成其行政審 查確定。先合敘明。
⒉有關本件被告是否適格、是否客觀上訴之利益有保護的 必要部分：本件被告95年7月26日之營陽建字第0956001 614 號函係屬行政處分，自當為行政訴訟之當事人，況 鈞院已通知環保署參加訴訟，故無當事人適格與否之問 題。原告亦因原處分之法律效果而造成權利之侵害。 ⑴依行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1 項分別 規定：「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上 具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發 生法律效果之單方行政行為。」、「本法所稱行政處 分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決 定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方 行政行為。」。據此，從形式而論，原處分說明四提 到：「貴公司對本處處分如有不服者，得向本處提出 書面異議、陳情；或於接獲本通知函次日起30日內， 向內政部提起訴願，同時應檢送訴願書至本處」，被 告已自將此函定性為行政處分，並依行政程序法第96 條第1 項第6 款為救濟期間及救濟管轄機關之教示， 原處分之性質自為行政處分無疑。另就實質面以觀， 原處分依環境影響評估法第14條第1 項規定，確認95 陽建字第00006 號建造執照無效，而95陽建字第0006 號建築執照，係針對原告於94年11月間所提出之山上 站建築執照許可申請案之具體公法事件為核准處分， 故核准之行政處分自屬行政處分無疑。茲本件被告於 95年7 月26日再以營陽建字第0956001614號處分認原 核發之建築執照無效，則該處分當屬對原告具體申請
案作出駁回處分，亦即，對原告之公法事件申請案作 出具體法律效果之單方行為，其性質上屬行政處分， 應無可疑。且查，被告以此函單方確認原告權利存否 ，已對原告權利造成侵害，是以，符合行政處分所須 具備要件，原告提起訴願請求撤銷，係屬合法。 ⑵本案僅以被告為訴願相對人，與法尚無牴觸，按「所 謂多階段處分係指行政機關作成之處分，依法須其他 機關參與並提供協力始完成之情形。在多階段行政處 分，雖有複數之行政行為存在，其中惟於最後階段直 接向人民作成之行政行為，才具備行政處分之性質， 至其他階段行為純係行政內部行為，不構成行政處分 」，此最高行政法院93年度裁字第651 號裁定載有明 文。但在多階段行政處分，最終行政處分的內容實質 上取決於前階段行政行為，為維人民權利，83年3 月 16日行政法院庭長評事聯席會議決議：「有關多階段 行政處分之訴願管轄，其認定標準，應非以顯名機關 為限；反之，係端視前後階段行為是否對當事人直接 產生法效性以為斷。如屬否定，則視為僅係行政內部 之表示行為，當事人不得對之爭訟之；如屬肯定，縱 為前階段之行為，亦應肯認具行政處分之性質，從而 得對之提起訴願之。亦即以前階段機關之上級機關為 訴願管轄機關。」，是以，例外於符合下列要件時得 以前階段之行政行為為對象，提起行政爭訟：1.做成 處分之最後階段機關，依法應對先前階段行為予以尊 重，且不可能有所變更；2.先前階段之行為具備行政 處分之必要要素者；3.先前階段行為以直接送達或以 他法使當事人知悉者，例如，以公函副本送交當事人。 ⑶本件原處分之認定雖係根據參加人95年7 月21日環署 綜字第0950058307號函，惟被告所為之系爭處分依法 不須有參加人之先行行政行為為必要，即並不須有參 加人之共同協力，可自為此處分，原處分以參加人之 函為據，僅是行政尊重而已，是以，依法並不屬於多 階段行政處分。
⑷退萬步言，縱認原處分屬於多階段行政處分，依訴願 法第13條所揭示之顯名主義，應以實施處分時之名義 機關為準，即原處分機關為訴願相對人，雖83年3 月 16日行政法院庭長聯席會議允許例外得以前階段行政 行為機關為訴願相對人提起訴願，惟前階段行政行為 須同時以副本函知訴願人，以符合「法效性」之行政 處分要件，本件參加人95年7 月21日環署綜字第0950
058307號函並無以副本抄送原告，是以，並不符合顯 名主義之例外情形，以被告為訴願相對人自與法無違。 ⑸綜上，營陽建字第0956001614號函不論從形式及實質 判斷，皆屬行政處分。另原處分並非屬多階段行政處 分，自不應以參加人為訴願相對人，縱若認原處分為 多階段行政處分，亦因參加人95年7 月21日環署綜字 第0950058307號函並無以副本抄送予訴願人，而不符 合顯名主義之例外，而應以被告為訴願相對人。是以 ，本件原告所提之訴願於程序上並無任何違誤，訴願 決定竟認為原處分非屬行政處分，而諭示原告另行向 鈞院提起確認訴訟云云，自屬違法不當。此外，如原 告本件獲勝訴判決，則95陽建字第00006 號建造執照 即恢復其效力，因此，對於原告自有訴之利益保護之 必要。
⒊有關研習住宿設施是否為認定標準第23條第1 款第1 目 之文化設施、或教育設施乙節，依據保護利用管制原則 ，在陽明山國家公園區域內，絕無可能再興建「教育設 施」，否則即為違反法令。故陽明山國家公園區域內興 建之「研習住宿設施」絕對不是「教育設施」。 ⑴個案變更計畫書係由行政院核定，主管機關內政部於 94年5 月12日以台內營字第0940083413號函公告在案 ，參見原證7 第8 頁可知，本計畫山上站因二次通盤 檢討變更，開發項目包括「研習住宿設施」。
⑵二次通盤檢討亦經行政院核定，由內政部於94年7 、 8 月間公告施行，參見原證6 第9-61頁以下可知，山 上站得規劃之「研習住宿設施」係屬「服務設施」（ 參見第9-62/9-63 頁），亦非認定標準所稱之「文化 設施、教育設施」。
⑶二次通盤檢討、個案變更計畫均經內政部「國家公園 計畫委員會」、行政院審議通過，於歷次開會過程中 均無任何資料顯示目的事業主管機關營建署、原行政 處分機關有將「研習住宿設施」認定為「文化設施、 教育設施」之討論或說明；而列席之參加人官員亦未 對此設施僅需依國家公園法施行細則第10條辦理「預 先評估環境影響」之程序有所質疑。（詳細說明如後） ⑷二次通盤檢討、個案變更計畫等法令依循，本屬目的 事業主管機關營建署、原行政處分機關之權責，今原 處分理由未見其依權責之解釋，僅依其他無權機關違 法不當之解釋為其理由，據此所為之原處分，自屬違 反法律保留原則，構成原處分之違法，依法應予撤銷。
⑸內政部營建署於95年4 月14日由副署長所召集之「研 商陽明山國家公園區內有關『北投線空中纜車BOT 案 』審查作業疑義」會議中，與會之行政院經濟建設委 員會、台北市政府、原處分機關及內政部營建署國家 公園組等機關，並無人表示本案需進行環評（原證9 ）。會中內政部營建署國家公園組代表歐技正說明： 「本署主要關注重點為基地配置量體、數量強度差異 ，從而須審視北投線空中纜車BOT 案興建營運計畫與 原報行政院核定之規劃報告書之差異，前所為之預先 評估環境影響亦應重為評估影響差異，本項審視程序 可視為上開許可之延續與確認」；原行政處分機關代 表蔡處長亦強調：「北投空中纜車BOT 案計畫總開發 挖填方尚在10萬立方公尺免環評門檻以下」；該次會 議決議第五點並明確記載：「請台北市政府依本部營 建署陽明山國家公園管理處95年2 月24日函示，針對 本案增加之項目及配置調整後對環境之影響、必須加 強水保、景觀、環境監測及衍生交通衝擊、溫泉取供 、生態補償及減少支柱等面向需為補充差異說明部分 ，修正預先評估環境影響報告書差異說明書，函送管 理處再詳予檢視審查後函覆審查結果，俾利後續建築 許可審查」等語，足徵與會之台北市政府、原處分機 關及其上級機關內政部營建署並未認為設置「研習住 宿設施」即須進行環評。
⑹本件之爭議在於，原告將研習住宿設施設置183 間房 間，並兼有生態研習功能，此二因素是否即使「研習 住宿設施」成為「教育設施」？
①就建築物用途分類之類別以觀，按依建築技術規則 總則編第3-3 條（原證10）規定，D-2 類文教設施 指「供參觀、閱覽、會議，且無舞台設備之場所。 」，而H-1 類住宿安養則指「供特定人短期住宿之 場所」。故文教設施之特徵並不包含以住宿為其主 要功能。
②另文化藝術獎助條例施行細則第4 條及私立社會教 育機構設立及獎勵辦法第3 條，分別就所謂文化及 教育機構有所定義：即「本條例第2條第4款所稱文 化機構，係指依法令設立之下列機構：一、圖書館 或資料館。二、博物館或美術館。三、藝術館。四 、紀念館或文物陳列館。五、音樂廳。六、戲劇院 或演藝廳。七、文化中心。八、其他與文化有關之 機構。」、「私立社會教育機構種類如下：一、圖
書館或圖書室。二、博物館或文物陳列室。三、科 學館。四、藝術館。五、音樂廳。六、戲劇院。七 、紀念館。八、體育場所。九、兒童及青少年育樂 設施。十、動物園。十一、其他社會教育機構。」 。住宿如為該設施之主要功能之一，則應被歸類為 住宿類設施，而非單純之文教設施。
③查本計畫之「研習住宿設施」，其內部設施不僅含 有會議室、生態展示設施，教室及餐飲服務，亦有 提供住宿、休閒之功能，故二次通盤檢討將「研習 住宿設施」認定屬「服務設施」確有其意義。
④文化設施之主管機關應為行政院文化建設委員會， 而教育設施之主管機關應為教育部，因此，本件研 習住宿設施是否為文化設施或教育設施，均被告或 參加人均無權為解釋，而應由行政院文化建設委員 會或教育部進行解釋。
⑤被告於94年8 月8 日發布之陽明山國家公園保護利 用管制原則（下稱管制原則，原證14）第4章第7條 關於遊憩區使用之要求中，只有本案座落用地遊憩 區第四區（即遊四區）之容許使用項目內，包含「 研習住宿設施」，其餘分區均未見「研習住宿設施 」之容許使用項目，再查，管制原則第5 章第12條 內關於一般管制區第三區（即管三區）之容許使用 項目內，卻有「教育設施」之項目，且該教育設施 限陽明山國家公園計畫第二次通盤檢討公告實施前 已設置且經教育主管機關合法登記有案者。據此可 知，本計畫所預計設立之「研習住宿設施」，絕非 「教育設施」。
⑥綜上，研習住宿設施不因其有「住宿功能」而成為 文教設施，亦不因其具有研習功能而當然成為「教 育設施」，被告違反基於主管機關權責所訂定之行 政命令，反以參加人基於錯誤之認知所為之認定， 即逕而要求原告須重行依國家公園法等規定提送開 發計畫報核，實為違法之處分。
⒋上開屬性的認定哪一個機關才是有權解釋的機關？ 有權解釋本計畫「研習住宿設施」之機關為內政部、營 建署及被告，並非參加人，若各機關間之法令競合而有 衝突時，應由共同之上級機關（行政院）協調決定之。 ⑴就各行政機關間職權之分工而言，各行政機關皆有其 特定之專屬法定職掌，行政機關間應互相尊重，不可 逾越，否則即屬違反各機關組織法之規定。就法律解
釋而言，立法院通過、總統頒布之法律通常係為特定 事項之母法，就該母法未規定之事項適用其他法律之 規定。如環評法第1 條即規定「為預防及減輕開發行 為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的， 特制定本法。本法未規定者，適用其他有關法令之規 定。」。換言之，若針對環境保護事項應優先適用環 評法之定義或解釋；若環評法未規定者，即應適用其 他法律之規定（亦含定義或解釋）。
⑵查，本件環評法及其子法認定標準均未就「文化設施 、教育設施」有所定義，而文化設施、教育設施之定 義本屬文化及教育事項之目的事業主管機關（即文化 建設委員會及教育部）依相關主管法令之規定予以認 定者，若其他機關於具體個案之適用與否不甚明確時 ，自應詢問該事項之目的事業主管機關而為解釋始為 適法。今環保署並未詢問文化建設委員會或教育部針 對文化設施、教育設施之法令解釋，竟自行判斷，其 違法不當已見一般。
⑶本件之爭點係本計畫山上站依法得開發之開發項目（ 研習住宿），其定義究竟為何？因該等名詞僅出現於 陽明山國家公園計畫第二次通盤檢討（原證6 ）、陽 明山國家公園計畫「北投線空中纜車計畫」個案變更 計畫（原證7 ）兩項國家公園法系之法令中。是故， 營建署依職權本應就本計畫「研習住宿設施」之定義 予以認定。惟查，營建署非但未依法定職權進行認定 ，竟將該等解釋之責任以95年7 月20日營署園字第 0952911785號函，推由環保署進行認定，其違法不當 之行政作為已屬明確。
⑷由本案參加人於96年5 月21日準備程序陳述可知，參 加人亦係依據目的事業主管機關（即臺北市政府）所 陳述，對於研習住宿設施從實質上認定屬於文化教育 設施，而不論其名稱為何。惟查，臺北市政府工務局 新建工程處前引95年5 月30日北市工新企字第095026 69200 號函，係引述營建署於95年4 月12日會議中所 提出之意見，台北市政府根本未對該項設施為任何認 定。因此，「研習住宿設施」是否為「教育設施」仍 應由國家公園主管機關即內政部營建署或被告加以認 定，參加人前述陳述，更足以認定「研習住宿設施」 性質之解釋權，在於內政部營建署或被告，而非參加 人。
⑸末查，營建署於95年4 月12日「研商陽明山國家公園
區內有關『北投線空中纜車計畫ＢＯＴ案』審查作業 疑義會議」會議記錄（即原證9）陸、決議第4點載明 「本案研習住宿設施應確實強調生態研習住宿功能， 並加強兩者之關連性」，據此可知，營建署係將「研 習住宿設施」定義為具有生態研習功能之「住宿設施 」，而非「教育設施」。此外，95年1 月26日「北投 線空中纜車ＢＯＴ案『興建管理計畫書暨素地開發計 畫書』審議會議」之會議中（即原證12），該次會議 主席裁示「北投線空中纜車ＢＯＴ案『興建管理計畫 書記素地開發計畫書』內容經中華顧問工程司及業務 單位審視符合原始招商文件，並經與會單位及顧問詳 實討論暨提出修正意見，如無其他原則性意見，本案 比照本府都市設計審議委員會審查方式，原則上通過 審議‧‧‧」（第28點），據此可知，本案之主管機 關臺北市政府亦認原告提出興建之內容符合原始招商 文件，無須進行環評，且此次會議臺北市政府以主管 機關之立場亦無認定「研習住宿設施」為「教育設施 」之意涵。
⑹綜上，本案無論從內政部營建署之觀點或臺北市政府 之觀點，均未認定「研習住宿設施」為「教育設施」 。是本件被告及營建署怠於依法行政，任由參加人恣 意而為，原處分顯然違法
①法律之解釋，對於人民而言，應具有可預見性，本 件教育設施之解釋自應以教育主管機關之解釋為準 。而「研習住宿設施」僅出現國家公園法系中，其 他法規並無相同名詞，自應由被告（或內政部營建 署）之解釋為準。
②其次，依據「北投線空中纜車計畫個案變更計畫」 （原證15）之規定，山上站設置之「研習住宿設施 」是屬於「服務設施計畫」項下之一類，而「教育 設施」並非屬於「服務設施計畫」項下之一類，而 似應屬「旅遊設施及教育研究設施」項下之一類， 兩者功能不同、類型不同、設置目的亦不相同，是 以，「研習住宿設施」絕無可能是「教育設施」。 ③本件被告及營建署非但不詳究自行掌管之國家公園 法令規定，甚至在參加人錯誤認定「研習住宿設施 」之性質後，又據此錯誤解釋作成原處分，原處分 之違法昭然若揭。
⒌又參加人95年7月21日環署綜字第0950058307 號函有無 錯誤？該函說明4及說明5之內容，已顯示環保署解釋法
令原則之混亂，環保署無權以割裂解釋之方式「實質」 認定「研習住宿設施」之功能。
⑴查，本件參加人95年7 月21日環署綜字第0950058307 號函之解釋，依其說明項5 以觀，「本案研習住宿設 施位於國家公園內，申請面積3.56公頃，依台北市政 府工務局新建工程處95年5 月30日北市工新企字第09 502669200 號函，略以：『該項設施應以教育研習為 主。』因此依據『認定標準』第23條第1 款第1 目之 規定，應實施環境影響評估」，其所依據之判斷及解 釋基礎顯有錯誤。
⑵經查，參加人引用之台北市政府95年5 月30日北市工 新企字第09502669200 號函（原證8 ），係台北市政 府回覆營建署之內容，台北市政府於該函中表示：「 ‧‧‧大署一再強調北投線空中纜車山上站素地之『 研習住宿設施』不宜發展為『溫泉旅館』，該項設施 應以教育研習為主，‧‧‧」等語，其違法錯誤情形 如下：
①遍查原證8 函文所引95年1 月26日「北投線空中纜 車ＢＯＴ案『興建管理計畫書暨素地開發計畫書』 審議會議」之會議記錄（即原證12），其中內政部 營建署代表歐技正發言表示（會議記錄第1 頁倒數 第11行以下）：「但是研習住宿設施應以生態研習 為主要功能‧‧‧」，並無臺北市政府95年5 月30 日函文（即原證8 ）所轉述「大署一再強調北投線 空中纜車山上站素地之『研習住宿設施』不宜發展 為『溫泉旅館』，該項設施應以教育研習為主，‧ ‧‧」等語，換言之，臺北市政府95年5 月30日函 文引述「該項設施應以教育研習為主」，顯與實際 會議記錄不符。
②又查原證8 函文所引95年4 月12日「研商陽明山國 家公園區內有關『北投線空中纜車計畫ＢＯＴ案』 審查作業疑義會議」會議記錄（即原證9 ），其中 內政部營建署亦無一人曾說過研習住宿設施應以教 育研習為主，換言之，臺北市政府95年5 月30日函 文之引述，顯與實際會議記錄不符。
③承上，營建署於前述二次會議中既從未有「研習住 宿設施應以教育研習」為主之意見，且台北市政府 95年5 月30日函文亦非表達自己之意見，僅係轉引 營建署之會議發言（但引用錯誤），是以，臺北市 政府亦根本未對該項設施為任何認定。
④綜上，參加人不細察營建署所掌法令之立法目的， 未發文請求主管機關針對研習住宿設施之性質表示 意見，反而斷章取義，部分引用無權解釋機關之錯 誤引述，其違法不當至為灼然。
⑶再者，台北市政府既非文化及教育事項之目的事業主 管機關，又非二次通盤檢討、個案變更計畫之目的事 業主管機關，其應無權解釋研習住宿設施之性質。 ⑷本件參加人自行恣意錯誤判定「研習住宿設施」屬於 文化設施、教育設施已如上述，從實質功能論定，參 加人之函釋已為違法不當，而原行政處分機關依此違 法不當行為所為之行政處分，自無違法無效。
⑸又為何參加人有權以割裂解釋之方式「實質」認定「 研習住宿設施」之功能？既然「研習住宿設施」也有 住宿功能，為何不從「實質」認定「研習住宿設施」 為「觀光（休閒）飯店」或「旅（賓）館」，而要尊 重目的事業主管機關（交通部觀光局）之規定呢？相 同的，教育設施也出現於教育部及內政部營建署所執 掌之法令，為何環保署可以恣意認定有出現「教育」 二字的設施就是「教育設施」呢？是以，參加人既已 自承對於「研習住宿設施」之解釋，應尊重主管機關 對於相同名詞之解釋，且依法律解釋之原則，相同名 詞亦應為相同之解釋，則其於認定「研習住宿設施」 是否為「教育設施」時，即應踐行必要之調查程序， 應發文詢問教育部或內政部營建署，否則即屬恣意解 釋，而有權利濫用之情形，因此，參加人稱其依「實 質」功能認定教育設施，已屬權利濫用，應為違法之 解釋。
⑹參加人對於教育設施之解釋違反法律明確性原則：按 「法律以抽象概念表示者，其意義須非難以理解，且 為一般受規範者所得預見，並可經由司法審查加以確 認，方符法律明確性原則。」此為司法院大法官會議 第491號解釋主旨明文揭示，因此，參加人於96年5月 21日陳述其係從「實質」觀點認定研習住宿設施係屬 教育設施，即無任何具體之認定標準，除為一般受規 範者所無法預見，亦無從經由司法審查加以確認，是 以，參加人所稱從實質觀點對於教育設施進行解釋， 實已違反法律明確性原則。
⒍本件原告有無信賴保護原則的適用？
原處分不顧原告對行政行為之合理信賴，牴觸行政程序 法第8 條之信賴保護原則，業已構成行政處分違法。
⑴依行政程序法第8 條規定：「行政行為，應以誠實信 用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴」，另 「按法治國為憲法基本原則之一，法治國原則首重人 民權利之維護、法秩序之安定及誠實信用原則之遵守 。人民對公權力行使結果所生之合理信賴，法律自應 予以保障，此乃信賴保護之法理基礎，亦為行政程序 法第119 條、第120 條及第126 條等關於行政處分之 『信賴保護原則』相關規定之所由設，惟行政法上『 信賴保護原則』，並不限於上開行政程序法之規定。 凡人民因信賴行政機關所為『行政行為』之事實，並 依此事實產生信賴基礎，而為合理規劃及使用之行為 ，且無行政程序法第119 條所列信賴不值得保護之情 形，又其信賴保護之結果，並未對造成公益之重大危 害‧‧‧，以保護人民之信賴。」、「按行政程序法 第8 條規定，行政行為應保護人民正當合理之信賴。 人民依前開規定主張其合理信賴應受保護者，需行政 機關有一表示國家意思於外之外觀，或一事實行為存 在，以為信賴基礎；而人民因信賴，展開具體之信賴 行為，如運用財產或其他處理，而產生法律上之變動 ；嗣行政機關欲去除此項信賴基礎，人民之權利或利 益將因之受有損害。」及「按行政程序法第8 條規定 ，行政行為應保護人民正當合理之信賴。而主張適用 此項信賴保護原則之要件，須：㈠信賴基礎之存在： 即行政機關必須有一個表示國家意思於外之外觀，或 是一事實行為存在。㈡有信賴表現：及當事人因信賴 而為具體之信賴行為，致產生法律上之變動，而信賴 基礎與信賴表現有因果關係。㈢行政機關欲去除信賴 基礎」，分別為台中高等法院93年訴更一字第12號判 決、最高行政法院92年判字第494 號及449 號判決所 明示。是以，主張信賴保護原則之要件為，須有行政 行為之信賴基礎，人民有客觀、具體之信賴表現，且 人民之信賴值得保護三者。
⑵查本件有下列行政行為讓原告產生不需就研習住宿設 施部分依環評法進行環境影響評估程序，而僅需依國 家公園法施行細則第10條進行預先評估環境影響之信 賴：
①94年4 月20日，台北市政府本計畫招標申請須知所 附之投資契約草案第4.3.2.5 條約定：「乙方承諾 辦理『北投線空中纜車計畫預先評估環境影響報告 書』中所載承諾事項」（原證3 第資-9頁），並於
契約草案附件二就乙方應辦理之預先評估環境影響 報告書之承諾事項一一列舉（原證3 第資-61 頁）。 ②原告於94年12月13日與台北市政府簽訂之投資契約 第4.2.2.8 條、第4.3.2.5 條及第7.5 條分別約定 ：「甲方於職權範圍內，以政府不出資為原則，協 助乙方辦理『北投線空中纜車計畫預先評估環境影 響報告書』中所載承諾事項。」、「乙方承諾辦理 『北投線空中纜車計畫預先評估環境影響報告書』 中所載承諾事項。」及「乙方辦理「交通轉運公園 」部分土地及「龍鳳谷遊憩區」部分土地開發之規 劃、設計及施工作業，應依建築法、國家公園法、 陽明山國家公園計畫（包括但不限於陽明山國家公 園第二次通盤檢討、陽明山國家公園計畫『北投線 空中纜車計畫』個案變更計畫）等相關法令規定辦 理」（原證4 第資-17 、35頁）。
③94年5 月12日，內政部台內營字第0940083413號函 所公告之「北投線空中纜車計畫」個案變更計畫（ 以下簡稱個案變更計畫），就陽明公園（遊四）允 許使用項目增加研習住宿設施，並就預先評估環境 影響的部分表示同意，此個案變更計畫經行政院94
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