臺北高等行政法院判決
94年度訴字第02450號
原 告 臺北市政府
代 表 人 甲○○市長）住同
訴訟代理人 李念祖律師（兼送達代收人）
黃翰威律師
劉昌坪律師
被 告 中央健康保險局
代 表 人 乙○○（總經理）
訴訟代理人 蔡順雄律師
曹詩羽律師
丙○○
上列當事人間因全民健康保險事件，原告不服行政院衛生署中華
民國93年6 月2 日衛署訴字第0940008820號訴願決定，提起行政
訴訟。本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：被告以原告依全民健康保險法（下稱健保法）第 27條規定，有負擔各該類保險對象全民健康保險保險費補助 款（下稱健保補助款）之義務，乃以民國（下同）94年1 月 11日健保財字第0940058206號函（下稱原處分）請原告撥付 94年1 月份應負擔第1 類第2 目及第3 目保險對象之健保補 助款計新臺幣（下同）244,702,459 元。原告不服，提起訴 願，經遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明求為判決：
⒈原處分及訴願決定關於命原告負擔健保補助款逾101,991,98 5元之部分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之主張：
甲、原告主張之理由：
一、被告原處分係依據健保法第27條至第30條、同法施行細則第 53條及第55條規定，依其職權按月開具之保險費繳款單，係 對於各給付義務人所應負擔保險費之具體事項所為決定，對
外直接發生法律效果之單方行政行為，其屬行政處分，要無 疑義。原告認該等繳款通知書之內容有違法、違憲情事，自 得依據行政訴訟法第4 條第1 項之規定，於經訴願程序後， 提起撤銷訴訟。
二、原告與被告間88年度至91年度健保補助款爭議案件，前經最 高行政法院94年9 月29日94年度判字第1546號判決原告勝訴 確定，故被告命原告負擔轄區外居民健保補助款之處分已違 反司法院釋字第550 號解釋（下稱釋字第550 號解釋）意旨 。
三、本件爭議之核心乃原告依憲法「應負擔健保補助款之範圍」 ，與釋字第550 號解釋係針對中央政府依據憲法「得否要求 原告共同負擔」中央立法並執行之全民健康保險（下稱全民 健保）事項所需之經費，乃屬二事。原告並非於本件訴訟復 行爭執原告負擔健保補助款之合憲性，而係請求依據憲法及 釋字第550 號解釋之意旨，確定原告應負擔之健保補助款之 範圍：
㈠參照原告於釋字第550 號解釋所提出之釋憲聲請書第1 項「 聲請解釋憲法之目的」，於該號解釋案件，原告聲請解釋之 標的僅限於「非屬地方自治事項之健保法，第27條相關款目 要求直轄市政府補助一定比例之保險費，是否牴觸憲法相關 條文之規定，侵害地方自治團體之自主財政權，違反憲法保 障地方自治之精神」，而不及於原告應補助之投保對象範圍 （是否與轄區居民為限），實至為明確。
㈡釋字第550 號解釋文第1 段明文即開宗明義指出，憲法第15 5 條及第157 條所定國家推行衛生保健及公醫制度之任務， 係兼指中央與地方而言，增修條文第10條第5 項及第8 項國 家推行全民健保之義務亦復如此；又憲法規定各地方自治團 體有辦理衛生、慈善公益事項等照顧其「行政區域內居民」 生活之義務，亦得經由全民健保之實施，而獲得部分實現， 故保險對象（即被保險人，例如本案之勞工）獲取保障之對 價（即保險費）由雇主、中央政府及地方政府共同分擔，並 無牴觸憲法之規定，此參諸該解釋文第1 段及解釋理由書第 1 段之文字甚明。
㈢上開解釋所謂之「獲取保障之對價」，即指保險對象（即被 保險人）由被告處獲得全民健保給付之對價，即「保險費」 本身而言（依據釋字第550 號解釋，保險費應由雇主、中央 政府及地方政府共同予以補助）；與之對應者乃實施健保法 之「執行費用」（依據釋字第550 號解釋，執行費用應由中 央政府全額自行負擔），兩者截然不同，應予釐清。 ㈣被告及本件訴願決定理由均錯誤引據釋字第550 號解釋文有
關健保法要求原告負擔補助一定比例保險費規定係屬合憲之 文字，妄加推導指稱該號解釋亦認原處分以「投保單位營業 登記所在地」計算原告應負擔之補助款亦屬合憲，顯然完全 誤解釋字第550 號解釋之真義。
四、被告原處分牴觸釋字第550 號解釋之意旨，且違反健保法第 27條以「被保險人戶籍所在地」決定地方自治團體補助款之 規定：
㈠按上開解釋之理由書揭示：「．．．社會福利之事項，乃國 家實現人民享有人性尊嚴之生活所應盡之照顧義務，除中央 外，與『居民』生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共 同負擔（參照地方制度法第18條第3 款第1 目之規定），． ．．有關執行全民健保制度之行政經費，依同法第68條全民 健保所需之設備費用及週轉金（並人事、行政管理經費）， 固應由中央撥付，依憲法第109 條第1 項第1 款、第11 款 暨第110 條第1 項第1 款、第10款，各地方自治團體尚有辦 理衛生、慈善公益事項等照顧其『行政區域內居民』生活之 責任，此等義務雖不因全民健保之實施而免除，但其中部分 亦得經由全民健保獲得實現」。是依據憲法及地方制度法之 規定，各地方自治團體「僅有」照顧其行政區域內「居民」 生活之責任；至所謂「地方自治團體居民」之概念，即係指 設籍在直轄市、縣（市）地方方自治區域內之中華民國國民 而言，此參諸地方制度法第15條規定自明。
㈡依據健保法第27條之文義解釋，系爭應由原告負擔之勞工補 助款，確應以設籍於原告行政轄區內之勞工人數作為計算基 準。詳言之，以健保法第27條第1 款第2 目之規定為例：「 第8 條第1 款第第2 目及第3 目「被保險人」及其眷屬自付 30% ，投保單位負擔60% ，其餘10% ，「在省」，由中央政 府補助；「在直轄市」，由中央政府補助5 % ，直轄市政府 ，補助5 % ．．．。」，該條款規定之主詞，既為「被保險 人」（非投保單位），則應由直轄市政府所須負擔者，僅為 「『在直轄市』之被保險人」之保險費而已，要不能以投保 單位作為計算標準，從而將原告行政轄區外被保險人包括在 內。至所謂「『在直轄市』之被保險人」之計算，自應以設 籍於原告轄區之居民，或至少應解釋為實際於原告行政轄區 內提供勞務之勞工為斷，斷不包括其他設籍於外縣市之勞工 或於其他縣市提供勞務之勞工在內。
㈢勞工保險屬「社會福利」事項（釋字第550 號解釋文、理由 書參照），我國有關社會福利之法規，向皆以「戶藉」作為 各地方自治團體負擔各該福利義務之區分基礎，茲舉以下數 項法規為例：
⒈身心障礙者保護法：第10條規定：「直轄市及縣( 市) 衛生 主管機關應設鑑定小組指定醫療機構或鑑定作業小組辦理第 3 條第1 項之鑑定服務；對設戶籍於轄區內經鑑定合於規定 者，應由主管機關主動核發身心障礙手冊。」第38條：「直 轄市及縣（市）主管機關對設籍於轄區內之身心障礙者，應 依其障礙類別、等級及家庭經濟狀況提供生活、托育、養護 及其他生活必要之福利等經費補助，並不得有設籍時間之限 制。」
⒉特殊境遇婦女家庭扶助條例：第6 條「緊急生活扶助」、第 7 條「子女生活津貼」、第9 條「傷病醫療補助」、第10條 「兒童托育津貼」、第11條「法律訴訟扶助」、均規定向戶 籍所在地之主管機關申請。
⒊社會救助法：第10條規定：「低收入戶得向戶籍所在地直轄 市、縣（市） 主管機關申請生活扶助。」
⒋中低收入老人津貼發給辨法：第5 條：「申請發給本津貼者 ，應檢附全戶戶籍謄本及其他證明文件，向戶籍所在地之鄉 （鎮、市、區） 公所以書面提出申請。」
㈣惟被告計算系爭健保補助款之標準，乃以「投保單位營業登 記所在地」為斷，而不論被保險人是否設籍於原告行政轄區 之內。此外，依據原告比對92年勞動統計年報、92年原告戶 政資料、行政院主計處92年就業者從業身分統計表及被告要 求原告負擔之系爭勞工人數，發現需由原告負擔之健保人口 （含眷屬）數（288 萬人）竟與原告行政轄區內就業人口數 （111 萬人），有高達177 萬人之差距；且竟高於原告轄區 內15歲至65歲之民間人口數（188 萬人），顯見被告係將設 籍、居住於原告行政轄區外之被保險人，亦納入原告應負擔 補助款之範圍，其違反釋字第550 號解釋之意旨甚明。 ㈤自健保法之規定以觀，被告以投保單位營業登記所在地（與 戶籍無涉），計算所屬地方自治團體補助款金額之作法，亦 無任何法律依據。按健保法之實施精神，係以雇主（投保單 位）、被保險人及各級政府三方共同協力分擔勞保費用；其 中，投保單位之功能不過係辦理保險對象異動及保險費之扣 繳而已。綜觀健保法及其施行細則全部條文，並無任一條文 顯示立法者有以投保單位營業登記所在地，作為計算地方自 治團體勞保補助款依據之意。
㈥況健保法第27條各款之明文亦係以「『被保險人』．．．『 在』直轄市，．．．直轄市補助若干」作為保險費之計算基 準，依據「文義解釋」及「合憲法律解釋」原則（亦即一項 法律條文的解釋，如果有多種結果，只要其中一種結果可以 避免宣告該項法律違憲時，便應選擇其作為裁判的結論，而
不採納其他可能導致違憲的法律解釋）。上開條文所謂「被 保險人『在』直轄市」之意義，均應解釋為直轄市轄區內之 居民，而非投保單位營業登記所在地。惟被告原處分竟以「 投保單位營業登記所在地」作為計算基準，明顯牴觸勞工保 險條例上開規定，應由鈞院予以撤銷。
五、關於地方自治團體依據釋字第550 號解釋之意旨及健保法第 27條之規定，究應於何範圍內負擔健保補助款，節錄下列學 者專家之意見：
㈠國立臺灣大學政治系黃錦堂教授著「直轄市政府對負擔全民 健保、勞工保險費之補助款的合憲計算基準為何」略以： ⒈「結論：綜上，依如下原則，臺北市無須支付轄區外居民 之補助款：首先，這是釋字第550 號有關健保補助款之照顧 義務只限於居民之解釋；其次，這也是地方自治法中有關地 方政府施政原則。第三，在財源有限的情形下，臺北市並無 義務對他縣市之居民為補助，而中央事實上也沒有給予臺北 市任何的補助或優惠以減緩臺北市財政的負荷。第四，中央 健保局的函釋欠缺明確的法律依據，明顯違反法律的規範意 旨－若意指不明則須經由解釋，包括來自地方制度法之體系 價值的解釋與所謂合憲性解釋。第五，中央健保局的函釋屬 於概算性質而且過於粗糙，侵害臺北市的財政自主權。第六 ，德國並無地方政府局部支付居民健保費用的立法例，而係 由中央全權負責健保的制度設計與必要的補助，反對「混合 行政」，臺北市已經另外自行支付社會救助的經費負擔，從 而不得再以事涉地方政府的社會福利事項而要求臺北市政府 支付健保補助款。第七，於釋字第550 號解釋完成之後，健 保局應依據其用詞與精神，重新詳細核定臺北市的支付額」 。
⒉又以「投保單位營業登記所在地」作為計算勞、健保補助款 之依據，違反「法律保留原則」、「法律明確性原則」及「 比例原則」。節錄其理由如下：「．．．就法律保留原則或 法律明確性要求而言：以投保單位的營業登記所在地作為被 告機關的補助款的標準一事，在健保法中並無任何明文依據 。．．．健保法固然以雇主（投保單位）、被保險人與各級 政府三方面共同協力分擔健保費用，但其中投保單位之功能 不過係辦理保險對象異動及保險費的扣繳而已，地方政府對 人民的照顧只限於轄區之內，從而應以戶籍做為依據。．． ．中央健康保險局之經由前述92年3 月10日健保財字第0920 003172號函，以『投保單位營業登記所在地』當做地方政府 的健保補助費的計算基準，除了與前節所述之地方自治之照 顧地方居民的精神不符以及違反法律保留原則之外，也構成
臺北市的財政的嚴重負荷，而又欠缺足夠的正當性，從而可 謂違反比例原則而入侵到地方政府的財政自主權」。 ㈡國立臺北大學法律系陳愛娥教授著「直轄市政府對負擔全民 健保、勞工保險保險費之補助款的合憲計算基準為何」略以 ：
⒈「細查健保法（尤其是第27條）、勞工保險條例（尤其是第 15條）的規定，其並未明示，應以『投保單位營業登記地』 為標準來計算直轄市分擔各類被保險人的保險費；中央健康 保險局所稱（勞工保險局的立場亦無不同），『被保險人及 其眷屬保險費之繳納，係從屬於投保單位』，『自應以設籍 於地方自治團體轄區內之投保單位為基礎，據以認定應由該 自治團體負擔補助款之被保險人範圍』云云，究其實，不過 是各該法律適用機關為計算被保險人、投保單位與各級政府 分別應分擔之保險費數額的技術性便利（其得以取向於同一 基準─投保單位），而為之自謂理所當然，其實未究事理的 推論。實則，投保單位（尤其是雇主）與各級政府（尤其是 地方自治團體），其基於第三人的地位而應分擔保險費的事 物關聯性既異（前者取向於來自僱傭關係，後者取向於對轄 區居民的照護義務），勉強以其中一者作為二者分擔保險費 的共同計算基準，自不免發生削足適履的疑問。筆者理解， 為兼顧立法者在社會立法時享有其政策形成空間，因此，其 決定計算基準時非不得基於實用性的考量，取向於典型的生 活事實，忽略少數例外的情境；只須運用此等分類標準的結 果，大體尚不致背離直轄市僅分擔『設籍於該直轄市之被保 險人』的健保（與勞保）保險費的原則，此種立法決定即應 受到尊重」。
⒉「投保登位營業登記所在地」作為計算勞、健保補助款之依 據，合憲性實質訾議。其首先指出，健保局（本件被告機關 亦援引此一解釋）於高等行政法院所援引之釋字第279 號解 釋並未確認應以「投保單位營業登記所在地」作為計算補助 款之基準，其理由為：「依筆者之見，對於大法官的解釋擅 加己意以為推衍，恐非正確掌握司法院大法官解釋意旨的適 當方式；回歸起初的聲請意旨恐怕才是正辦。依本號解釋（ 按即釋字第279 號解釋）之聲請人（臺北市議會）的聲請主 旨，其聲請解釋「勞工保險條例第15條規定勞工保險費之負 擔所稱之『省（市）政府』，究係指同條例第5 條規定之設 勞工保險局之『省（市）政府』，抑為同例例第4 條規定勞 工保險之主管機關之『省（市）政府』」？因此，即使文義 容許（「係指該省（市）有勞工為同條第2 款至第4 款規定 之被保險人者」、「旨在減輕轄區內．．．勞工之保險費負
擔」），筆者也不擬輕率認為，由前述釋字第279 號解釋文 與解釋理由書可以推論出，大法官在本號解釋裡已經認定， 直轄市分擔保險費的補助義務以設籍於其轄區內之被保險人 為限；蓋該號解釋的關懷重點並不在此，以其偶然的文字演 繹，遽以作為有拘束力的要求（或認定）實屬無謂」。 ⒊「地方政府應補助一定比例的保險費，之所以不致侵害地方 自治團體財政『自主核心領域』，正因為此項負擔乃用以實 現地方自治團體員應承擔之『協力義務』。」節錄其理由如 下：「．．．總結而言，假使精確掌握釋字第550 號解釋文 與解理由書的話，應可認定，多數大法官承認，由中央立法 並執行之社會保險制度中之所以得課予地方自治團體分擔保 險費補助的義務，其正當性根據在於：地方自治團體藉此等 制度可部分地實現其照顧行政轄區內居民的自治任務；健保 法第27條（間接地亦指涉勞工保險條例第15條）規定地方政 府應補助一定比例的保險費，之所以不致侵害地方自治團體 財政「自主權核心領域」，正因此項負擔乃用以實現地方自 治團體原應承擔之「協力義務」。事實上，大法官在該號解 釋理由書第2 段也明白指出，『在權限劃分上依法互有協力 義務，或由地方自治團體分擔經費符合事物之本質者，尚不 能指為侵害財政自主權之核心領域』；於此所稱『符合事物 本質者』，自係指其原屬地方自治團體之任務而言。」 ㈢國立政治大學財政系曾巨威著「直轄市政府對負擔全民健保 、勞工保險補助款計算基準之研究」略以：
⒈除被保險人自付部分外，投保單位的負擔實係居於雇主身分 之關係，故不論被保險人戶籍或居住地為何，只要受僱關係 存在，亦即被保險人確為其員工，則依法即須分擔其應補助 之比例，不因投保單位之所在地而有不同。惟地方政府對被 保險人之對價分擔責任，則與受雇關係完全無關，為保障地 方居民之權益，地方只能以區域範圍為劃分，以被保險人之 戶籍所在地作為明確與可行的認定標準。將投保單位與保險 對象間分擔保險費的對價關係，強行套用在地方政府身上， 顯然犯了嚴重的邏輯謬誤」。
⒉「將投保單位與保險對象間分擔保險費的對價關係強行套用 在地方政府身上，顯有邏輯謬誤」。其理由為：「地方對轄 區居民的照顧固然亦可反映出全國社會福利水準之一部分， 但地方所提供的服務仍有其區域範圍與特性的考量，此亦即 地方財政自主與政府競爭機制的基本精神，在民眾『用腳投 票』的壓力下，促使地方競相提升服務的品質以及創造轄區 居民最大的福祉。一般而言，中央與地方間權限劃分原則， 中央乃以提供『基礎性』的服務為主，所有民眾皆享有相同
的機會與資源，而地方的職責則在於創造區域居民不同的環 境條件。因此，地方在盡其照顧居民福祉之責任前，首先便 是要定義與規範其適合的對象，行政轄區既為法律上地方之 權限範圍，故地方照顧的責任自然亦應只以轄區居民為限， 此一事理至明。．．．中央固可要求地方協力幫助施政目標 的達成，但卻不能妨礙地方政府原應發揮與扮演的功能與角 色。」
㈣國立政治大學法律系劉宗德教授著「直轄市負擔全民健保暨 勞工保險補助款之計算基準及其相關法律問題」略以： ⒈「關於地方公共團體所應負擔補助款之計算基準，現行健保 法及勞工保險條例僅就保險費之計算及所應補助之比例，定 有明文；就被保險人及其眷屬人數之計算方式，則付之闕如 ，而任由作為保險人之中央健康保險局及勞工保險局依其內 部行政規則採取『投保單位說』計算之。若就現行全民健保 及勞工保險制度下之投保單位實態觀之，於國內多數大型企 業主營業所所在地（投保單位）之臺北市，或有負擔所轄地 區外居民保險費之虞，此不僅與釋字第550 號解釋中所指出 『地方公共團體有辦理衛生、慈善公益事項等照顧『其行政 區域內居民』生活義務』之意旨有所牴觸之虞，恐亦違反住 民自治原理，而有與地方自治精神相扞格之處。．．．又於 比較法上，以日本國民健康保險制度之事務性費用補助之計 算基準為例，其亦係以市町村為執行國民健康保險制度對於 每位被保險人所需支出之事務性費用金額為基準，乘以市町 村或國民健康保險組合所轄地區內之被保險人人數。換言之 ，即係以各該基層地方自治團體其所轄行政區域內之居民為 其計算基礎」。
⒉又「以投保單位計算各地方自治團體所應負擔補助款之方式 ，顯有悖國家與各地方政府間財政責任之明確化」。其理由 為：採取「投保單位說」計算之．．．於國內多數大型企業 主營業所所在地（投保單位）之臺北市，或有負擔所轄地區 外居民保險費之虞，此不僅與釋字第550 號解釋中所指出「 地方公共團體有辦理衛生、慈善公益事項等照顧『其行政區 域內居民』生活義務」之意旨有所牴觸之虞，恐亦違反住民 自治原理，而有與地方自治精神相扞格之處。再者．．．所 謂確保地方財政之自主性與健全性，．．．終究仍須依存於 國民或住民之租稅負擔，．．．亦即透過明確界定行政任務 之質量及其經費或財源，與國民或住民負擔間之關係，藉以 防免國民或住民之稅外負擔，進而謀求財政運作之合理性， 終得長期確保財政之健全性。從而，關於各地方自治團體所 應負擔補助款之計算基準，應以設籍於各該地方公共團體行
政轄區內之被保險人及其眷屬為計（居民說）為宜。．．從 而，現行由中央健康保險局及勞工保險局依其內部行政規則 採取「投保單位說」計算各地方自治團體所應負擔補助款之 方式，恐有悖於國家與各地方公共團體間財政責任之明確化 ，而有侵害其間財政秩序之虞。
㈤臺北商業技術學院黃耀輝教授著「修法解決爭議－健保補助 應歸中央負責，修法之前，回歸戶籍計算」略以：「．．． 從健保沿革和釋憲文已經看出，政府保費補助之對象為『被 保險人』，而非『投保單位』；健保法也規定，『保費補助 款由各級政府撥付保險人』，可見投保單位只是收費管道， 並非保險主體（被保險人）；更何況，團體保險只是保險用 語，對保險人健保局可節省行政成本，但不能因對自己方便 ，就當作『計算』基礎。再就社會保險之保費、財政學理以 及國外實務，均視為『租稅負擔』，基於所得稅之申報、繳 納均以納稅人之『戶籍』為準，則保費補助款之計算當然也 應和地方政府管轄之戶籍居民相關。．．．再說，縣（市） 部分的保費補助款已經改由中央負責，就是列入『基本財政 支出』，由中央的一般補助款支應，對直轄市政府則無。基 於水平公平的道理，中央何妨就承擔補助款的財政責任」。 ㈥國立政治大學董保城教授著「臺北市政府分擔全民健保補助 款相關爭議評析」略以：「健保法第27條要求地方自治團體 必須負擔部分之健保補助費，固然符合『社會連帶、相互扶 助』之社會保險理念，但不能否認的是，這樣的規定同時也 會對地方財政造成一定之影響。尤其地方自治（團體）受憲 法之制度性保障，立法者不得透過法律徹底架空或廢除地方 自治，因此健保法第27條之合憲性如何，即有進一步探討之 必要」、「關於這個問題，健保法本身並未作任何規定，然 而健保局在沒有任何法律依據的情況下，自行決定以『投保 單位』作為地方自治團體應負擔健保補助費之計算基準（請 注意！此一計算基準將決定地方自治團體在財政上對社會保 險事項支出的多寡，以及該地方自治團體因而在財政上被排 擠之其他事務支出經費的多寡），使地方自治團體就此應負 擔之財政支出範圍，在毫無法律預先規定的情況下，完全聽 任健保局之單方決定，而具有『不可預測性』，姑且不論此 一計算基準之實質內容為何，其在形式上違反『法律保留』 的要求，恐已有違憲之嫌」。
六、被告未能提出支持其所主張以「投保單位營業登記所在地」 作為計算地方自治團體健保補助款之基礎，被告原處分顯然 違反「法律保留原則」：
㈠按健保法之實施精神，係以雇主（投保單位）、被保險人及
各級政府三方共同協力分擔健保費用；其中，投保單位之功 能不過係辦理保險對象異動及保險費之扣繳而已。綜觀健保 法及其施行細則全部條文，並無任一條文顯示立法者有以投 保單位營業登記所在地，作為計算地方自治團體健保補助款 依據之意。此亦可由被告機關僅得以論理解釋、歷史解釋、 主管機關函釋等解釋方式含混帶過，完全無法具體指出其所 據計算基準之健保法規定依據佐證之。
㈡被告以歷史解釋及行政先例作為要求原告負擔行政轄區外居 民健保補助款之依據，違反「法律保留」原則。釋字第550 號解釋文第2 段明文揭示：「地方自治團體受憲法制度保障 ，其施政所需之經費乃涉及財政自主權之事項，固有法律保 留原則之適用，但於不侵害其自主權核心領域之限度內，基 於國家整體施政之需要，對地方負有協力義務之全民健康保 險事項，中央依據『法律』使地方分擔保險費之補助，尚非 憲法所不許」。是依上開解釋意旨，本件訴願決定理由及被 告機關之答辯僅以所謂「歷史解釋」及「行政慣例」等非法 律明文規定之依據，稱此乃延續制度及歷史背景使然，即要 求原告負擔其行政轄區外居民之健保補助款等語云云，顯屬 違反法律保留原則。
㈢行政院勞工委員會（下稱勞委會）分配「就業安定基金」予 原告時之計算基準係以「勞工戶籍所在地」為斷；中央政府 不得於給付時採取較低之計算基準（即勞工戶籍所在地）， 而於要求地方自治團體負擔補助義務時，採取不同且較高之 計算基準（投保單位營業登記所在地）。按勞委會於依據「 地方政府辦理就業服務及職業訓練事項經費補助要點」辦理 直轄市就業安定基金地方經費分配時，係以設籍於各地方自 治團體之「平均勞動力人數」作為分配補助之依據，而不以 實際就業人口計算。以原告為例，92年第4 季設籍之勞動力 人口數為117 萬人，工作地點位於原告行政轄區之就業人口 數卻有1,119,000 人，如僅以自營作業及受私人雇用勞工人 數為822,000 人，然被告於要求原告負擔系爭勞保補助款之 勞工人口數高達201 萬人，超過設籍原告勞動人口數之84萬 餘人，更是就業人口數及私人雇用勞工人數之2.45倍。何以 同為中央政府機關，對於原告給付時即採取較低之計算基準 （以設籍原告轄區之勞工117 萬人計算），而於要求原告負 擔系爭類別人數補助義務時，卻採取不同且較高之計算基準 （以投保單位營業登記所在地勞工人口數201 萬人計算）， 並不符合公平原則。
㈣被告以一般勞工行政事務管轄之分配，係以「勞工勞務提供 地」作為行政管理權歸屬之基準，從而欲正當化被告以「投
保單位營業登記所在地」作為系爭健保補助款之計算基礎乙 節，則更屬無稽。蓋被告並非係以「勞工勞務提供地」作為 計算原告應負擔之健保補助款之基準，已如前述，故其所舉 勞工行政事務管轄分配之例，根本不具任何參考價值。況一 般勞動法令重在主管機關對於轄區內事業單位管理與運作效 能，此與原告應負擔之健保補助款範圍涉及憲法保障地方自 治之意旨，迥不相同；更與原告單方自願承擔之義務（例如 ：臺北市輔助勞工建購住宅貸款）有間。
㈤被告以被保險人戶籍所在地計算原告應負擔之健保補助款， 實並無執行困難，而行政便宜之心態尤不能凌駕於依法行政 原則之上。按被告為正當化其以「投保單位營業登記所在地 」計算原告應負擔健保補助款之依據，尚提出「節省行政成 本」之理由；然被告縱依原告之主張以「被保險人戶籍所在 地」計算原告應負擔之健保補助款，亦無實際執行之困難， 蓋原告可藉由修正其電腦程式、要求投保單位造具被保險人 戶籍所在地表冊，甚至以特定時點之戶籍資料推計地方自治 團體應負擔之健保補助款等方式，計算各地方自治團體之補 助款。原告更須特別予以指明者，不能放任被告便宜行事之 心態，凌駕於依（憲）法行政原則之上，否則行政機關動輒 得以節省行政成本為由，侵害其他行政主體或人民之權利， 憲法及法律保障地方自治及人民基本權利之規定，豈非均將 成為空言。
㈥系爭健保補助款之計算基礎與全民健保係屬團體保險抑或個 人保險無涉：姑不論全民健保除有團體保險之性格外，尚兼 具個人保險之性質；現行以投保單位為計算基礎之作法，僅 為保險人收取保費之方便性所設，並非當然可以解釋為計算 地方政府應負擔之健保補助款之基礎。實則，系爭補助款是 否應以投保單位抑或以被保險人戶籍所在地為計算基礎，乃 屬憲法、法律層次之根本問題，要與被告及訴願機關所主張 全民健保係以團體保險方式經營之因素無關。
七、健保法本身並未規定地方自治團體須以投保單位登記地為標 準負擔被保險人之健保補助款，此項標準純係由衛生署在違 反法律保留原則之情形下所自行創設，姑不論該標準業已違 反釋字第550 號解釋意旨、憲法第23條之法律保留原則、地 方制度法第3 章第1 節之明文規定及地方自治之基本法理， 且縱就健保法之歷史解釋而言，經逐一檢視該法制訂時各方 所提出之草案內容、該法歷次審議紀錄及委員發言內容，均 無任何資料顯示該法設計投保單位之目的即係以投保單位登 記地作為地方自治團體應負擔健保補助款之標準。事實上， 綜觀健保法之規定即知該法設計投保單位之意義及功能係在
於：
㈠由投保單位為被保險人辦理加、退保手續：依健保法第16條 規定：「投保單位應於保險對象合於投保條件之日起3 日內 ，向保險人辦理投保；並於退保原因發生之日起3 日內，向 保險人辦理退保。」。
㈡投保單位與被保險人共同負擔被保險人之健保補助款：以一 般事業所屬員工為例，依健保法第27條第1 項第1 款第2目 規定：「第8 條第1 項第1 款第2 目及第3 目被保險人及其 眷屬自付30% ，投保單位負擔60% ，其餘10% ，在省，由中 央政府補助；在直轄市，由中央政府補助5%，直轄市政府補 助5%。」
㈢由投保單位向被保險人扣、收繳保費，並向保險人繳納：依 健保法第29條第1 項第1 款規定：「第1 類及第4 類被保險 人應自付之保險費，由投保單位負責扣、收繳，並須於次月 底前，連同投保單位應負擔部分，一併向保險人繳納。」。 故投保單位於健保法下之意義及功能，乃在於「為被保險人 辦理加、退保手續」、「與被保險人共同負擔被保險人之健 保補助款」及「向被保險人扣、收繳保費並向保險人繳納」 ，被告主張健保法有關投保單位之設計即係以投保單位登記 地作為地方自治團體應負擔健保補助款之標準云云，不僅已 違反法律保留原則，亦與健保法之規定不符。
㈣衛生署於94年9 月7 日「研討健保法修正草案中各級政府分 擔健保費用相關事宜」會議中，業已提出「健保法修正草案 」，草案內即已明文規定地方自治團體係以設籍人數為標準 負擔健保補助款，而草案內仍然繼續保留該法有關投保單位 之設計，而此即足證縱為健保法之主管機關，亦認為「地方 自治團體為設籍居民負擔健保補助款」，與健保法下「投保 單位」之設計，並無任何法理或現實上之衝突可言。八、地方自治團體為設籍居民負擔健保補助款不僅符合地方制度 法之明文規定及地方自治之基本法理，亦未違背全民健保為 社會保險性質，且亦有比較法上之參考：
㈠衛生署所提出之「健保法修正草案」內，業已明文規定地方 自治團體係以設籍人數為標準負擔健保補助款，此即足證地 方自治團體為設籍居民負擔健保補助款，並無違反全民健保 為社會保險之性質。又「社會保險係以社會連帶、強制參加 為基礎，於保險事故發生時，給與被保險人填補損害為標的 。因此，強制參加、繳納保險費為社會保險之主要特徵。」 （司法院釋字第472 號解釋孫森焱大法官協同意見書參照） ，由此可知社會保險與商業保險之區別，乃在於社會保險係 屬強制納保，個人無自由選擇之權利，而社會保險與社會救
助之區別，乃在於社會保險之被保險人原則上須繳納保險費 ，始能獲得國家提供之醫療照顧，此與社會救助係無償提供 並不相同。準此以言，全民健保所具有之社會保險性質，乃 在於「強制納保」及「繳納保費」，其與地方自治團體應依 何種標準負擔被保險人之健保補助款係屬二事，並無任何關 聯，故由地方自治團體依據地方制度法之規定及地方自治之 基本法理為設籍居民繳納健保補助款，完全不會牴觸或改變 全民健保之社會保險性質，至為灼然。
㈡以日本為例，日本國民健康保險制度之事務性費用補助之計 算標準，即係以市町村為執行國民健康保險制度對於每位被 保險人之所需支出之事務性費用為基準，乘以市町村或國民 健康保險組合所轄地區內之被保險人人數。換言之，即係以 各該地方自治團體所轄行政轄區內之居民為計算基礎。故於 比較法上，地方自治團體為設籍居民負擔健保補助款，不僅 不會與全民健保之社會保險性質相牴觸，且亦有運作多年之 實績可作為證明。
㈢在現行全民健保制度下，亦有多項措施係以設籍為標準計算 被保險人之保險費，故地方自治團體以設籍為標準繳納健保 補助款，絕非如被告所主張係牴觸全民健保之法理或在技術 上窒礙難行。申言之，依「老人參加全民健保無力負擔費用