臺北高等行政法院判決
106年度訴字第522號
106年6月20日辯論終結
原 告 榮工工程股份有限公司
代 表 人 姚祖驤（董事長）
訴訟代理人 洪淑芬 律師
被 告 勞動部
代 表 人 林美珠（部長）
訴訟代理人 陳豪生
魏淳芳
上列當事人間就業服務法事件，原告不服行政院中華民國106年3
月9日院臺訴字第1060165200號訴願決定，提起行政訴訟，本院
判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
原告陸續經被告許可招募及聘僱外國人，從事營造業工作。 嗣被告以原告非法容留行蹤不明之越南籍外國人LE BINH AN 君(下稱L君)及PHAN VAN TUAN(下稱P君)，於其所承建之「 中央研究院環境變遷研究大樓新建工程」（下稱中研院工程 ）從事板模施工及環境清潔等工作，為內政部移民署北區事 務大隊臺北市專勤隊（下稱臺北市專勤隊）於民國105年3月 15日查獲，違反就業服務法第44條規定，經臺北市政府勞動 局以105年5月2日北市勞職字第10536826100號裁處書處原告 罰鍰新臺幣(下同)15萬元，乃依就業服務法第57條第9款、 第72條第2款規定及雇主聘僱第2類外國人違反就業服務法第 72條規定廢止招募許可及聘僱許可裁量基準（下稱第72條裁 量基準），以105年7月27日勞動發管字第1050509426號函( 下稱原處分)廢止原核發原告聘僱外國人NGUYEN VAN HA等10 名之招募許可及聘僱許可，並同意該10名外國人得於60日內 辦理轉換雇主，或由原告辦理手續使渠等出國。原告不服， 提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。 二、本件原告主張：
（一）原處分係依據就業服務法第72條規定，裁罰之主體應為「 雇主」，而本件原告並非該2名行蹤不明外籍勞工之雇主 ，故本件被告裁罰之主體與法律規定之主體不符，係屬違 法之行政處分。
（二）原告之現場工程人員於本件事實當日，於施工前已實施在
場人員清查，確與簽到表之人員相符，並無外國人L君及P 君在場，難認原告有非法容留外籍人士之情事。（三）臺北市專勤隊僅表示係於本案工地外逮捕L君及P君，且亦 未提出外國人L君及P君在原告工地內工作之證明，原告實 無從得知事實上其於何時何地尋獲2人，遂於偵詢時由原 告之員工即現場負責人齊隆昌特就此部分詢問，惟臺北市 專勤隊就上開逮捕情形說詞前後不一、互相矛盾，亦拒絕 提供其隊員所聲稱於本案工地門口逮捕時之全程錄影影像 及筆錄，原告遂於詢問後查問本工程相關廠商，亦無任何 一家下包廠商表示雇用該2名非法外國人工作，倘僅依P君 及L君之自白，而被告未進一步詳實調查渠等自白之真實 ，遽認原告係有非法容留外國人之因果關係及過失，顯有 未依職權詳實調查之行政程序瑕疵之嫌。
（四）原告將上開承包新建工程之結構體模板工程係交由分包廠 商天傑工程有限公司（下稱天傑公司）辦理模板組立，並 於簽訂結構體模板工程契約之施工補充說明書九.8規定： 「乙方不得僱用非法外籍勞工及大陸勞工進場工作，否則 一經查獲有關刑事責任及罰款與遣送回國等費用均由乙方 負全責與甲方無涉。」，並分別於104年10月20日、105年 3月11日寄發備忘錄予天傑公司，一再三令五重申「禁用 非法外勞」規定，應已善盡告知之義務，足見原告已強化 管制非工地人員進出及外國人非法工作之情，就本件已無 過失之情，故本件裁罰實無理由。
（五）臺北市政府勞動局未提出原告有容留該二行蹤不明外國人 之事實，即科處原告非法容留外國人之罰鍰，被告並進而 以原處分裁處原告廢止有效許可之外國人10名之處分，而 二處分有原因結果之關係，前處分既已違法，後處分則亦 有違法之情事而應撤銷對原告之裁處，改為對本案實際行 為人之裁處，方為適法。
（六）原處分採用廢止多達5倍業已核准之外國人工作許可之裁 罰方式，且所廢止之外國人工作之招募許可，係與本件工 程毫無關聯之其他公共工程，而因原告所承攬之工程大都 為與國家建設有關之重大公共工程，原處分將影響因本國 勞工不足、而需使用外藉勞工之國家重大公共工程，故原 處分顯有不當聯結之虞，應予撤銷。
（七）綜上所述，聲明求為判決：
1.訴願決定及原處分均撤銷。
2.訴訟費用由被告負擔。
三、本件被告抗辯：
（一）原告前經被告分別以101年12月13日勞職許字第101095800
6號等函核發招募外國人10名及103年4月7日勞動發事字第 1031940851號等函核發聘僱外國人10名從事營造業重大工 程工作之聘僱許可，嗣原告105年3月15日經臺北市專勤隊 於其承建中研院工程工地內當場查獲，非法容留行蹤不明 之越南籍外國人L君及P君從事板模施工及環境清潔等工作 。據L君與P君2名外國人於同日調查筆錄稱，自原雇主處 逃逸後，由越南籍友人介紹至中研院工程從事板模施工及 環境清潔等工作，工作時間為早上8時至下午5時，日薪各 為新臺幣1,300元及1,200元，已分別工作2日及8日等語； 原告工地主任齊隆昌105年3月16日調查筆錄稱，其負責該 工程土建部分之施工及工地管理，L君與P君2名外國人非 原告所僱用，不知其等為何人，原告將該工程之結構體模 板部分發包予天傑公司，施作模板工程人員均由天傑公司 負責，雙方簽訂有工程契約；原告對該工程有進行門禁看 管及檢查工地進出人員身分證明文件，且於合約中載明承 包商不得僱用外籍勞工及大陸勞工工作，並有宣導及發文 給各承包商，已盡到相關注意義務等語；天傑公司總經理 鄭許宗於105年3月16日調查筆錄中雖稱，L君等2名並非天 傑公司或小包商所僱用人員等語，惟原告於訴願時則稱天 傑公司坦承為渠2人之非法雇主，混用於該工程從事工作 等語，堪認L君等2名外國人確為就業服務法第56條規定之 行蹤不明外國人，且有於原告所承建中研院工程工地非法 從事工作之事實。
（二）國人聘僱或容留外國人從事工作，本應注意渠等外國人得 否在中華民國境內工作，不得非法聘僱或容留外國人從事 工作，此項公法上不作為義務，原告無從以私法契約予以 移轉或規避於天傑公司。
（三）本案查獲地點為原告所承建之工程工地，依臺北市專勤隊 執行查察營業（工作）處所紀錄表及現場照片所示，L君 及P君確係於中研院工程工地內當場查獲從事工作。據原 告工地主任齊隆昌於105年3月16日調查筆錄陳稱其負責該 工程之工地管理，原告對該工程有進行門禁看管及檢查工 地進出人員身分證明文件等語，且查獲當時齊隆昌確實在 現場擔任負責人員，足見原告對於天傑公司所聘僱於該工 程工地之工作人員，負有管理及指揮監督權限，L君及P君 既於原告監管範圍內為其承建之工程從事工作，且據陳已 分別工作2日及8日，外國人L君於前述調查筆錄並稱，其 在該工程工作不需要打卡等語，原告應無落實簽到管理機 制，未盡查證外國人有無合法聘僱文件之注意義務，而有 默許其等停留於該工地內從事工作之情事，即已違反就業
服務法第44條及第57條第9款規定。原告迭經申請核准聘 僱外國人從事工作，且依其簽訂工程契約約定，天傑公司 不得僱用非法外勞進場工作，應明知未經許可不得聘僱或 容留外國人從事工作或提供勞務，理當落實管理防範措施 以免違法，惟其對於所有工地內員工之合法工作資格，未 善盡管制及查驗注意義務，致發生前述違法情事，難謂不 具處罰之責任要件。
（四）綜上所述，聲明求為判決：
1.原告之訴駁回。
2.訴訟費用由原告負擔。
四、本院之判斷：
（一）按「任何人不得非法容留外國人從事工作。」「雇主聘僱 外國人不得有下列情事：……九、其他違反本法或依本法 所發布之命令。」「雇主有下列情事之一者，應廢止其招 募許可及聘僱許可之一部或全部：……二、有第57條第1 款、第2款、第6款至第9款規定情事之一。」就業服務法 第44條、第57條第9款及第72條第2款分別定有明文。（二）次按第72條裁量基準項次14規定：「違反就業服務法第57 條第9款規定，雇主非法容留外國人符合同法第56條規定 之行蹤不明外國人者，按雇主非法聘僱行蹤不明之外國人 者，按雇主所生違反外國人人數與應廢止許可外國人人數 ，採1比5之比例，廢止雇主有效許可外國人人數之招募許 可及聘僱許可。」上開裁量基準，是由主管機關針對雇主 非法容留外國人從事工作，違反就業服務法第44條規定時 ，預先預定一定廢止僱主聘僱外國人之比例，核未違法， 自得予以適用。
（三）又按「查『就業服務法』（以下簡稱本法）第44條規定： ……係指『自然人或法人』與外國人間雖無聘僱關係，但 有未依本法及相關法令規定申請許可，即容許外國人停留 於某處所為其從事勞務提供或工作事實之行為而言。若二 者間具聘僱關係，則為本法第57條第1款之『聘僱未經許 可、許可失效或他人所申請聘僱之外國人。』所規範。又 上開有無聘僱關係，應依客觀具體事實認定，如該外國人 有勞務提供，而該自然人或法人對之有指揮監督關係，或 有勞務報酬之約定者，則難辭無聘僱關係存在。」業經被 告91年9月11日勞職外字第0910205655號令釋在案。而上 開令釋，係被告基於就業服務法之主管機關，依職權針對 就業服務法非法容留及聘僱間之區別，所作之上開細節性 解釋，並無違反法律保留原則，自得予以適用。（四）本院經核原處分並無違誤，玆分述如下：
1.經查：原告陸續經被告許可招募及聘僱外國人，於所承建 工程從事營造業工作，於聘僱期間內，經臺北市專勤隊於 105年3月15日赴其承建中研院工程所在地址執行查察業務 時，當場查獲他人申准聘僱陳報行蹤不明之外國人L君及 P君2人，正從事板模施工及環境清潔等工作，此有臺北市 專勤隊105年3月15日執行查察營業（工作）處所紀錄表、 調查筆錄、指認照片及外勞申審業務系統等影本附於原處 分卷可稽（見原處分卷第123頁至第129頁、第176頁至第 180頁、第188頁至第194頁、第196頁至第203頁、第206頁 至第207頁、第208頁、第210頁），堪予認定。 2.次查：外國人L君於105年3月15日接受調查時曾稱：「（ 問：你在臺北市○○區○○○路○段000號(中央研究院環 境變遷大樓新建工程)東側版模工程工作多久？工作內容 為何？）答：我在工作做2天時間，工作內容為協助清潔 工地及做小工跑腿。（問：你在臺北市○○區○○○路○ 段000號(中央研究院環境變遷大樓新建工程)工作時間為 何？薪水如何計算？何時領薪水？）答：我從105年3月14 日開始上班，迄今工作第2天，上班時間為每日8點到17時 ，薪水每日新臺幣1,300元，每日下班前領薪水。（問： 你在臺北市○○區○○○路○段000號(中央研究院環境變 遷大樓新建工程)工作是否需要打卡？）答：不需要打卡 。（問：誰介紹你去臺北市○○區○○○路○段000號(中 央研究院環境變遷大樓新建工程)工作的？）答：是我一 個越南朋友介紹的，阿宏（音譯，身分不詳）。」等語， 此有調查筆錄附於原處分卷可參（見原處分卷第193頁） ；外國人P君於105年3月15日接受調查時曾稱：「（問： 本隊於2016年3月14日11時00分許於臺北市○○區○○○ 路0段000號「中央研究院環境變遷大樓新建工程」查獲你 時你正在該處從事何工作？請詳述。）答：我當時正在「 中央研究院環境變遷大樓新建工程」該處工地從事工地工 程板模施工及清潔打掃等工作。（問：你在查獲地點臺北 市○○區○○○路○段000號(中央研究院環境變遷大樓新 建工程)工作多久？工作起訖時間？薪資如何計算？薪資 由誰直接支付給你？請詳述確認。）答：我大約是到該處 「中央研究院環境變遷大樓新建工程」工作約8天而已， 工作時間是每天從早上8時至12時，中間休息時段，之後 於13時至17時，工資每天新臺幣1,200元計算，工資是每 半個月才領一次所以到現在還沒領到過。但是發配我工作 的是一名男子，我不知道他的姓名，也不知道他電話所以 沒有電話跟他聯絡。（問：當初你是如何至臺北市○○區
○○○路○段000號「中央研究院環境變遷大樓新建工程 」工作？有無人介紹？）答：當初我是透過一個越南同鄉 男子（不知道姓名）介紹我去的，但是他現在已經不知去 向，我無法連絡他了。」等語，此有調查筆錄附於原處分 卷可參（見原處分卷第198頁至第199頁）。足見外國人L 君及P君2人，在原告所承建中研院工程所在地，非法從事 板模施工及環境清潔等工作，堪予認定。
3.又查：原告工地主任齊隆昌於105年3月16日接受調查時雖 稱，其負責該工程土建部分之施工及工地管理，L君及P君 等2名非原告所僱用，不知其等為何人，原告將該工程之 結構體模板部分發包予天傑公司，施作模板工程人員均由 天傑公司負責，雙方簽訂有工程契約；原告對該工程有進 行門禁看管及檢查工地進出人員身分證明文件，且於合約 中載明承包商不得僱用外籍勞工及大陸勞工工作，並有宣 導及發文給各承包商，已盡到相關注意義務等語，此有調 查筆錄附於原處分卷可參（見原處分卷第177頁）；天傑 公司總經理鄭許宗於105年3月16日接受調查時雖稱，L君 及P君等2名並非天傑公司或小包商所僱用人員等語，此有 調查筆錄附於原處分卷可參（見原處分卷第189頁）。惟 原告於訴願時則稱天傑公司坦承為L君及P君2人之非法雇 主，混用於該工程從事工作等語，此有訴願書附於訴願卷 可參（見訴願卷第9頁）。足見原告工地主任齊隆昌及天 傑公司總經理鄭許宗上開陳述，係事後卸責之詞，不足採 信。
4.從而，被告以原告於核准招募及聘僱外國人期間內，非法 容留外國人L君及P君2人從事工作，違反就業服務法第44 條規定，爰依同法第57條第9款、第72條第2款規定及第72 條裁量基準，以原處分按其非法容留行蹤不明外國人人數 1比5之比例，依原告提報之廢止外國人名冊，廢止其聘僱 外國人NGUYEN VAN HA等10名之招募許可及聘僱許可，並 以廢止聘僱許可事由不可歸責於該10名外國人，同意渠等 轉換雇主，或擇由原告辦理手續使渠等出國，揆諸前揭規 定及說明，並無違誤。
5.是原告主張：本件原告並非該2名行蹤不明外籍勞工之雇 主，故本件被告裁罰之主體與法律規定之主體不符，係屬 違法之行政處分；又被告未進一步詳實調查P君及L君之自 白之真實，遽認原告係有非法容留外國人之因果關係及過 失，顯有未依職權詳實調查之行政程序瑕疵之嫌云云，不 足採信。
（五）原告又主張：原告除將禁用非法外勞要求明訂於工程契約
外，並寄發備忘錄予天傑公司，應已善盡告知之義務，本 件已無過失之情，故本件裁罰實無理由云云。惟查： 1.按就業服務法第44條規定所稱非法容留外國人從事工作， 僅須容許外國人停留於某處所為其從事勞務提供或工作之 事實為已足，並不以行為人有聘僱外國人從事工作為必要 。原告固稱L君及P君2人為天傑公司所僱用，其非聘僱該 2名外籍勞工之雇主云云。然本案查獲地點為原告所承建 之工程工地，據原告工地主任齊隆昌於105年3月16日接受 調查時，陳稱其負責該工程之工地管理，原告對該工程有 進行門禁看管及檢查工地進出人員身分證明文件等語，此 有調查筆錄附於原處分卷可參（見原處分卷第177頁至第 178頁），足見原告對於天傑公司所聘僱於該工程工地之 工作人員，負有管理及指揮監督權限，而L君及P君2人既 於原告監管範圍內為其承建之工程從事工作，且已分別工 作2日及8日，且在該工程工作不需要打卡，業如前述，故 原告應無落實簽到管理機制，而有默許其等停留於該工地 內從事工作之情事，即已違反就業服務法第44條及第57條 第9款規定。
2.又所謂容留，係指自然人或法人與外國人間雖無聘雇關係 ，但有未依就業服務法及相關法令規定申請許可，即容許 外國人停留於某處所為其從事勞務提供或工作事實之行為 而言。而就業服務法第44條明文禁止非法容留外國人從事 工作，旨在保障國民工作權、維持社會秩序而避免妨礙本 國人之就業機會勞動條件、國民經濟發展及社會安定。原 告經營事業，且迭經申請核准聘僱外國人從事工作，當深 知此規定；且依原告及訴外人天傑公司所簽訂之工程契約 之施工補充說明書九.8規定：「乙方不得僱用非法外籍勞 工及大陸勞工進場工作，否則一經查獲有關刑事責任及罰 款與遣送回國等費用均由乙方負全責與甲方無涉。」（見 本院卷第34頁）及原告寄發備忘錄予天傑公司，一再重申 「禁用非法外勞」等語（見本院卷第35頁至第36頁），可 見原告亦知不得非法容留外國人從事工作，理當落實管理 防範措施以免違法，惟其對於所有工地內員工之合法工作 資格，未善盡管制及查驗注意義務，致發生前述違法情事 ，縱非故意，亦難辭過失之責。又原告上開行政法上義務 ，尚不得以其與天傑公司簽訂之工程契約之施工補充說明 書九.8規定及其已發備忘錄予天傑公司為由而脫免。 3.綜上，足見原告此部分之主張，洵非可採。（六）原告再主張：臺北市政府勞動局未提出原告有容留該二行 蹤不明外國人之事實，即科處原告非法容留外國人之罰緩
，被告並進而裁處原告廢止有效許可之外國人10名之處分 ，而二處分有原因結果之關係，前處分既已違法，後處分 則亦有違法之情事而應撤銷對原告之裁處云云。惟查： 1.按「本法所稱其他種類行政罰，指下列裁罰性之不利處分 ：……二、剝奪或消滅資格、權利之處分：命令歇業、命 令解散、撤銷或廢止許可或登記、吊銷證照、強制拆除或 其他剝奪或消滅一定資格或權利之處分。……」及「前項 違反行政法上義務行為，除應處罰鍰外，另有沒入或其他 種類行政罰之處罰者，得依該規定併為裁處。但其處罰種 類相同，如從一重處罰已足以達成行政目的者，不得重複 裁處。」分別為行政罰法第2條第2款及第24條第2項所明 定。
2.經查：本件被告依就業服務法第72條第2款及第72條裁量 基準，以原處分按其非法容留行蹤不明外國人人數1比5之 比例，依訴願人提報之廢止外國人名冊，廢止其聘僱外國 人NGUYEN VAN HA等10名之招募許可及聘僱許可，並以廢 止聘僱許可事由不可歸責於該10名外國人，同意渠等轉換 雇主，或擇由原告辦理手續使渠等出國；核與原告因前開 違反就業服務法第44條規定之行為，經臺北巿政府勞動局 以105年5月2日北市勞職字第10536826100號裁處書依就業 服務法第63條第1項規定，處罰鍰15萬元，此有上開裁處 書附於原處分卷可參（見原處分卷第7頁至第8頁），二者 處罰種類及行政目的不同，揆諸前揭明文，自得分別裁處 ，並未違反「一行為不二罰原則」。
3.次查：原告不服上開臺北巿政府勞動局105年5月2日北市 勞職字第10536826100號裁處書，提起訴願，業經臺北市 政府以105年8月12日府訴三字第10509111800號訴願決定 駁回，此有上開訴願決定書附於訴願卷可參（見訴願卷第 66頁至第69頁），自難執為原處分違法之論據。 4.綜上，足見原告此部分之主張，並非可採。（七）原告另主張：原處分將影響因本國勞工不足、而需使用外 藉勞工之國家重大公共工程，故原處分顯有不當聯結之虞 ，應予撤銷云云。惟查：
1.按「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」行政程 序法第4條定有明文。行政機關為追求特定之行政目的， 固得採取課予人民一定之義務、負擔或不利益之手段，惟 該手段須與所追求之目的間具有實質之內在關聯或正當合 理之聯結關係，此即行政法上之「不當聯結禁止原則」。 是行政行為對人民課以一定之義務或負擔，或造成人民其 他之不利益時，其所採取之手段，與行政機關所追求之目
的間，必須有合理之聯結關係存在，若欠缺此聯結關係， 此項行政行為即非適法（最高行政法院103年度判字第358 號判決意旨參照）。其目的在防止行政機關基於本位主義 ，利用其優勢地位而濫用權利，造成人民不合理的負擔。 2.經查：被告以原告於核准招募及聘僱外國人期間內，非法 容留外國人L君及P君2人從事工作，違反就業服務法第44 條規定，爰依同法第57條第9款、第72條第2款規定及第72 條裁量基準，作成原處分，業如前述〔詳見本判決事實及 理由欄四、（四）、4.之記載〕，純係為達規範目的，所 為依法行政之行為，難認原處分有違反禁止不當聯結原則 之情事。
3.綜上，足見原告此部分之主張，亦非可採。五、綜上所述，原告主張各節，均無可採，本件被告所為原處分 ，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞 ，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結 果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
中 華 民 國 106 年 7 月 11 日 臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 許瑞助
法 官 林玫君
法 官 許麗華
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 106 年 7 月 11 日 書記官 陳可欣
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