臺北高等行政法院判決
105年度訴更二字第60號
106年6月15日辯論終結
原 告 財團法人私立中華基金會
代 表 人 林命嘉
訴訟代理人 董彥苹 律師
原 告 吳陸生
訴訟代理人 羅秉成 律師
共 同
訴訟代理人 蔡進良 律師
江如蓉 律師
被 告 臺北市松山地政事務所
代 表 人 高麗香（主任）
訴訟代理人 林光彥 律師
參 加 人 臺北市政府
代 表 人 柯文哲（市長）
訴訟代理人 林光彥 律師
上列當事人間有關土地登記事務事件，原告提起行政訴訟，本院
判決後，經最高行政法院第二次發回更審，本院更為判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
本件被告代表人原為簡玉昆，訴訟中變更為高麗香，業據被 告新任代表人高麗香聲明承受訴訟（本院卷第247至249頁） ，核無不合，應予准許。
二、事實概要：
緣原告財團法人私立中華基金會（原法人之名稱為財團法人 臺北市私立中華體育文化活動中心基金會，下稱中華基金會 ）所有坐落臺北市松山區美仁段一小段482 、483 、483-1 、484 、815 、815-1 、461 、462 、462-1 、462-7 、46 2-8 、462-9 、462-10、462-11等地號土地（下合稱系爭土 地或系爭14筆土地），原係為重建中華體育館之基地。惟因 原告中華基金會為公益目的及將來土地開發可能性，以出售 土地應有部分百分之30方式，以期早日解除債務和每年鉅額 稅賦之負擔，俾利續行公益，而以民國96年4 月2 日被告收 件松山字第077050號買賣登記申請案，就系爭14筆土地中之 臺北市松山區美仁段一小段461 、462 、462-1 、462-7 、 462-8 、462-9 、462-10、462-11、484 等地號土地（下稱
系爭9 筆土地）所有權應有部分百分之30移轉登記予原告吳 陸生。嗣參加人以103 年1 月17日府體輔字第10330017400 號函（下稱參加人103 年1 月17日函）囑被告就系爭14筆土 地於土地登記簿其他登記事項欄加註「公益用途」，案經被 告依上開囑託函以103 年2 月7 日收件松山字第019460號註 記登記案，於系爭14筆土地標示部其他登記事項欄加註「（ 一般註記事項）依臺北市政府（即參加人）103 年1 月17日 府體輔字第10330017400 號函註記登記公益用途」（下稱系 爭註記），並以103 年2 月14日北市松地登字第1033021730 0 號函復參加人。原告不服系爭註記，提起行政訴訟，經本 院以103 年度訴字第415 號判決（下稱前一審）判決被告應 塗銷系爭註記，被告不服，提起上訴，經最高行政法院103 年度判字第692 號判決，將前一審判決廢棄，發回本院更為 審理。嗣經本院104 年度訴更一字第13號（下稱更一審）判 決駁回原告之訴，原告不服，提起上訴，經最高行政法院 105 年度判字第354 號（下稱更上訴審）判決廢棄更一審判 決，發回本院更為審理。
三、原告主張略以：
㈠系爭14筆土地依相關法規並不限於作公益目的使用，系爭註 記內容錯誤，自屬違法：
⒈依更上訴審判決意旨，雖參加人囑託註記乙事無須法律保 留，惟被告作成系爭註記之前提必須是系爭14筆土地「依 法」限於作公益目的使用，且註記內容仍須限於正確之客 觀資訊，並考量比例原則，否則即屬違法。是關於「使用 限制」部分，須以土地管制法規規定之內容為依據，被告 及參加人對此並無權自行創設或變更。查系爭14筆土地並 非位於都市計畫法第38條所規定之特定專用區，即無特定 用途使用之限制，至其土地使用管制係屬第三種商業區（ 特）、第三種住宅區用地，故系爭14筆土地之客觀資訊是 可作商業區、住宅區、道路使用，並未限制作公益目的使 用。又原告中華基金會係屬私立財團法人，目的事業主管 機關即參加人所屬體育局（下稱體育局），依臺北市財團 法人暫行管理規則第21條第1項第2款規定，僅得對原告中 華基金會之業務或財產為監督、檢查，尚無法規規定原告 中華基金會所有之系爭土地必須限於作公益用途。 ⒉依更上訴審所示見解，民法第62條前段規定係指財團之組 織及其管理方法須由捐助人以捐助章程決定，而原告中華 基金會之章程第2 條及第14條規定，僅為設立目的及業務 內容之記載，無從因上開民法規定及中華基金會章程之記 載，而推得曾登記於中華基金會名下之土地，由第三人取
得時，其使用僅能為「公益用途」。故系爭土地本身並不 具有限於作公益目的使用之客觀既有事實資訊，參加人僅 本於自己主觀之意思認定系爭土地應限於作公益目的使用 ，並為避免原告或第三人取得系爭土地後未繼續作公益使 用，而囑託被告對系爭土地為限於公益使用之限制，顯係 對系爭土地揭露不正確且於法無據之不實資訊，自屬違法 ，遑論是否應以電腦轉檔方式附屬記載於土地登記資料庫 內，是否違反比例原則等。
㈡參加人囑託被告作成系爭註記之原因事實，有違不當聯結禁 止原則，且系爭註記顯無法達到保障交易安全之目的，亦不 符合比例原則，自屬違法，應予塗銷：
⒈被告係以原告中華基金會「曾承諾於原址修復中華體育館， 但未兌現」、「曾承諾原地重建中華體育館，亦未兌現」、 「因財務問題致其所有1,432 坪土地遭拍賣」、「曾同意其 土地徵收為大眾捷運運輸系統出入口使用，卻反悔」、「自 行要求提供一層樓作為公益空間使用，卻未遵循承諾」為由 ，作成「將系爭14筆土地全部註記公益用途」之會商結論， 惟查：
⑴姑不論上開理由之真實性及正確性，惟觀其理由均僅涉及 參加人與原告中華基金會間之往來函文，完全與原告吳陸 生無涉。原告中華基金會為私立財團法人，目的事業主管 機關為體育局，故體育局有權對原告之財產運用進行監督 ，惟此與主管機關得否令被告「直接」對原告中華基金會 所有「土地本身」為用途上之限制，係屬二事。且原告中 華基金會之章程及相關法規自始無限制土地僅能作體育館 場（或限制作公益使用），是參加人囑託被告作成系爭註 記，顯違反恣意禁止原則及不當聯結禁止原則，自應予塗 銷。
⑵又中華體育館被燒毀後，臺北市體育處（101 年8 月10日 升格為臺北市政府體育局，下稱體育處）以94年2 月16日 北市體處綜字第94330075300 號函（下稱94年2 月16日函 ）明白表示：「貴會重建之建物，『無須拘限』於體育館 一途，貴會可依評估結果，設計最符合該地段效益之建築 型態，惟本處『希望』能於該建物中保留具體育文化公益 性質之部分空間……」，可見原告本可興建最符合該地段 效益之建築物（依土地使用分區為住三、商三），並於該 建物中保留部分具體育文化公益性質之部分空間，故系爭 土地應如何興建，決定權仍在於原告。更上訴審判決雖認 「國家為達成某種政策而行使土地之上級所有權，得為囑 託登記」，惟該政策應侷限於「地盡其利」之必要性目的
考量，或是全臺北市所有公益財團法人之不動產均予註記 以維平等原則，而非單獨針對原告，且僅籠統以非市府權 責之「維護交易安全」為理由。
⑶參加人針對原告不同意於辦理系爭土地之合建開發時規劃 提供一層樓作為體育藝文之公益用途使用或回饋24億元一 事，方於105 年10月20日發函表示倘原告未為相關公益設 施之規劃，將不予續辦都審程序，益證參加人囑託被告作 成系爭註記之理由，根本與系爭土地使用管制之客觀資訊 及保障交易第三人之目的無涉，有違恣意禁止原則及不當 聯結禁止原則，自應予塗銷。
⒉系爭註記之內容並非禁止原告出賣系爭土地，故只要原告 中華基金會之董事會決議出賣系爭14筆土地並經主管機關 核准，必定可以取得證明文件辦理所有權登記，故系爭註 記與原告申請所有權移轉登記是否會遭駁回，完全無關。 縱認參加人與原告中華基金會間已有約定，亦是對「人」 效力，而非對「物」效力，參加人並不能依據該約定就系 爭14筆土地本身之使用方式為限制，且亦無及於自然人即 原告吳陸生。
⒊若系爭註記得以存續而不塗銷，則豈非令系爭14筆土地價 格低落而遭賤賣，買受人以低價取得「名義上」限制公益 用途之土地，嗣後卻可不受拘束而依土地實際使用分區商 三、住三興建使用，如此豈非才是真正造成交易之不公與 糾紛和土地市場交易價值之紊亂，與被告及參加人臨訟主 張之公益目的自相矛盾。況原告中華基金會為財團法人， 依財團法人暫行管理規則第21條規定，出賣土地時如未提 出主管機關之同意函，地政單位亦不可能恣意為買賣之移 轉登記，故參加人所謂維護交易目的之主張根本不存在。 ㈢依一般合理社會經驗與實務，系爭註記顯會使原告就系爭14 筆土地所有權之使用、收益、處分權能事實上受到嚴重限制 ，如降低甚至無法尋覓第三人購買或進行合建開發、無法以 該土地（營建）向銀行融資等，已事實上影響原告對系爭14 筆土地所有權之圓滿狀態，原告即受有「權利被侵害」之損 害，且事實上亦造成系爭土地無法融資開發等充分利用之損 害，原告自得依法請求塗銷之。
㈣原告吳陸生買受系爭9 筆土地持分之30% 後，並未會同登記 ，僅依被告96年4 月2 日收件之松山字第077050號買賣登記 案亦無法據以論斷原告吳陸生同意系爭9 筆土地僅得作公益 目的使用。蓋申請土地變更登記之附件為原告中華基金會所 提出，原告吳陸生並不知情；縱使知情，該函文上亦無「土 地須為公益使用」之限制。再者，教育局85年3 月12日北市
教五字第2100號函（下稱85年3 月12日函）及95年11月14日 北市教體處字第09530659300 號函（下稱95年11月14日函） 之對象均為原告中華基金會，體育處94年2 月16日函對象亦 同（且該等函文均無法令依據），其上所載亦僅係「希望」 原告中華基金會配合之事項。原告中華基金會95年9 月29日 董事會議紀錄則僅決議「授權董事長處理出售土地持分等事 宜」，而就系爭土地之開發，亦僅係就將來建物「規劃一層 樓」作公益用途進行討論，且並未作成決議，無論如何均非 土地本身僅限作公益用途使用，且均不生拘束原告吳陸生之 法律上效果。
㈤系爭註記係於「其他登記事項欄」註記公益用途，固可謂政 府資訊公開法所指之政府資訊，且非涉及權利登記，惟既係 有關土地登記事項，依政府資訊公開法第2 條但書規定，有 關土地登記有關資訊應主動揭露（公示）或被動揭露者，自 應以土地法及土地登記規則之規定為優先適用。縱認系爭註 記因無土地登記規則等土地法規規範依據，而有政府資訊公 開法補充適用之餘地，惟系爭註記實與政府資訊公開法第6 條所稱政府施政、措施無關，復且其內容與法規及事實不合 ，顯為不實資訊，且公開顯會危害原告財產，揆諸政府資訊 公開法第6 條規定及其立法說明與第18條第1 項第2 款後段 規定，自無該法第6 條規定之適用。至於同法第7 條主動公 開規定，於本件系爭註記內容則更顯不合，無待深論。 ㈥為此，提起本件訴訟，並聲明求為判決：⒈被告應塗銷原告 中華基金會所有系爭14筆土地，於土地登記簿上之其他登記 事項欄中所載之系爭註記。⒉被告應塗銷原告吳陸生所有系 爭9 筆土地，於土地登記簿上之其他登記事項欄中所載之系 爭註記。
四、被告答辯略以：
㈠揆諸憲法第23條、司法院釋字第443 號解釋、最高行政法院 103 年度判字第692 號判決及更上訴審判決之意旨，涉及人 民自由權利之限制者，方須以法律或以法律明確授權之命令 加以規範，倘若國家為達成某種政策目的，於必要時由主管 機關囑託登記機關於相關土地之登記簿標示部上註記一定資 訊，如該註記僅為資訊之揭露，未對外直接發生法律效果， 而對人民之自由或權利未形成限制時，縱無法律或授權之法 規命令為依據，亦屬合法之行政行為。
㈡系爭註記僅為資訊之揭露，而為合法之行政行為： ⒈查臺北市松山區美仁段1 小段第483 、483-1 、815 、81 5-1 地號土地，依土地使用分區查詢結果，均為道路用地 （公共設施用地），從而均應用於道路之公益目的使用，
上開土地之註記內容僅為資訊揭露。系爭14筆土地之使用 分區雖非位於特定專用區，惟依更上訴審判決意旨，系爭 註記合法性與否，在於是否僅為客觀資訊之揭露，至於系 爭14筆土地是否位於都市計畫法第38條所指之「特定專用 區」，僅為更上訴審判決所指限於公益用途之例示規定， 並非系爭土地為公益使用之唯一依據。若於土地登記簿上 註記「公益用途」，將更有助於交易第三人知悉該等客觀 事實，並無對土地所有權人產生其他不利之侵害。 ⒉由教育局、體育處、參加人相關函文及原告中華基金會之 內部決議，足見系爭註記僅為客觀之資訊揭露，未對外直 接發生法律效果：
⑴原告中華基金會之董事會於84年12月27日為重建中華體育 館之經費問題，以特別決議作成將系爭14筆土地及建物向 金融機構抵押貸款之決議，並於84年12月30日報請教育局 核准該案，嗣後，教育局85年3 月12日函以附加附帶條件 之方式核准原告中華基金會之申請，其附帶條件為「貴基 金會向銀行貸款重建中華體育館，本局基於鼓勵民間興辦 公益事業，並促使貴基金會儘速籌足重建經費，本局原則 同意……貴基金會如因故無法清償債務，貸款銀行擬處分 抵押物時，僅得具有『拍賣』之債權處分。且為維持興辦 之公益事業，抵押品經拍賣後，新得標人不得變更原興辦 之公益事業用途。」，嗣後，原告中華基金會並未對該核 准處分再為爭執，該行政處分及其附款之內容均已告確定 ，原告自不得就該函文再為爭執，該行政處分及其附款之 內容自有拘束原告之效力。故原告中華基金會所有之財產 本限於供公益事業所使用，縱於拍賣後亦不得變更該用途 ，系爭14筆土地之公益用途係其原有之客觀事實，不因所 有權之移轉而有不同。從而，依一般私人買賣程序購得系 爭9 筆土地之原告吳陸生，亦應受前開客觀事實所拘束。 ⑵體育處94年2 月16日函說明四亦表示：「有關貴會要求解 除中華體育館原址所作『體育文化公益事業用途』之限制 ，以利該館重建。事實上『體育文化公益事業用途』為一 多元化之概念，意在希望該重建物之用途上，應能包含相 當之社會教育功能……貴會原址重建之建物，無須拘限於 體育館一途，貴會可依評估結果，設計最符合該地段效益 之建築型態……」，顯見系爭14筆土地確實有限於體育文 化公益用途使用之事實狀態，否則何須申請解除？且體育 局一再重申縱該土地未作為興建體育館之用，亦仍受公益 用途使用之限制。教育局95年7 月28日函復表示：「另為 輔導 貴基金會正常運作，仍請積極辦理土地合建開發計
畫，並規劃其中一樓層，作為體育藝文之公益用途，以符 基金會設立之宗旨」，此亦再次呈現系爭土地限於公益用 途使用之事實。
⑶再者，原告中華基金會之董事會於95年9 月29日決議：「 ㈠為本會公益目的及將來土地開發可能性，經慎重考量， 本會將採出售土地持分百分之30方式……董事長應依據授 權，積極尋覓持分買方及建商辦理土地開發及合建事宜… …俾利本會不遺餘力續行公益……㈡本會土地合建開發計 畫將規畫其中一層樓，供參加人作為體育藝文之公益用途 ，配合市政之發展。」，業經教育局於95年11月14日函核 准前開董事會決議，並表示「本局同意貴基金會董事會議 紀錄准予備查，惟出售土地持分價格，仍請基於最大利益 之前提下出售土地持分。並請貴基金會於今年12月底前提 送土地開發之具體計畫，以積極推動會務運作，並落實基 金會之公益目的。」，故原告中華基金會對於系爭14筆土 地應有部分之處分，亦係作成以公益目的而為使用之決議 ，教育局核准函亦係針對原告中華基金會對於系爭土地應 有部分作成以公益目的而為處分決議之核准，故系爭14筆 土地不可踰越以公益用途為使用範疇之拘束。
⑷從而，參加人為達成使大眾知悉系爭土地限於公益目的使 用，而囑託被告於前開土地之登記簿標示部上註記登記公 益用途，僅為資訊之揭露，未對外直接發生法律效果，而 對人民之自由或權利未形成限制，被告所為之註記行為雖 無法律明文之依據，但因並無涉及人民生命、身體自由或 其他自由權利之限制，應屬非法律保留事項，仍與法律保 留原則無違，而為合法之行政事實行為。
⒊前開函文係參加人、教育局或體育局等行政機關，就財團 法人土地使用監督此一公法上具體事件所為之決定，對外 直接發生規制土地使用用途之法律效果，且為該機關單方 作成之單方行政行為，依行政程序法第92條第1 項規定， 應屬行政處分。另教育局85年3 月12日函雖作成於90年1 月1 日行政程序法施行前，惟行政程序法第92條第1 項之 規定即為實務、學理上關於行政處分之定義，故該規定仍 有參酌之餘地。前開函文既屬行政處分，於生效後即生規 制作用，原告對之均未提起行政爭訟，依訴願法第14條第 1 項、行政訴訟法第106 條第1 項、第3 項規定，前開函 文均已告確定，而生形式上之存續力，原告自不得就前開 函文再為爭執。又在未經有權機關依法撤銷或廢止之前， 應受到有效之推定，自有拘束其他機關、法院及第三人（ 包含原告吳陸生）之效果，故法院在處理本案件時，應予
以尊重，以之為既成事實，納為自身判決之基礎構成要件 事實。故原告稱前開函文與吳陸生無關等語，並無足採。 至前開函文未有記載教示條款，亦與是否為行政處分無涉 ，僅於因此致相對人或利害關係人遲誤救濟時，發生延長 救濟期間之效力而已。
㈢系爭14筆土地之所有權或應有部分之所有權均仍為原告中華 基金會所有，依民法第62條前段、原告中華基金會之章程第 2 條及第14條規定，其仍受土地使用限於公益用途之限制， 故系爭註記僅為客觀事實之揭露，與更上訴審判決意旨無違 。參加人為達成使大眾知悉系爭14筆土地限於公益目的使用 ，而囑託被告於前開土地之登記簿標示部上註記登記公益用 途，僅為資訊之揭露，未對外直接發生法律效果，而對人民 之自由或權利未形成限制，因此被告所為之註記行為雖無法 律明文之依據，但因並無涉及人民生命、身體自由或其他自 由權利之限制，仍與法律保留原則無違。縱認原告認為對於 其所有權之圓滿狀態有所影響，亦為其土地自始限於公益用 途之限制，與被告之註記行為無關。
㈣依臺北市財團法人暫行管理規則第21條第1 項第2 款規定， 原告中華基金會對於其財產不得違背其章程規定即原有限於 公益用途之限制，若有違反，主管機關即得不予核准其處分 或不准予備查。依土地登記規則第42條第3 項之規定，財團 法人之土地向地政機關申請所有權移轉或其他物權登記時， 應提出其主管機關核准或同意備查之證明文件。如無上開文 件，地政機關應依土地登記規則第56條第2 款開立補正通知 書，請該財團法人檢附完備後，方得辦理登記。如該財團法 人逾期未補正或未完全補正者，依土地登記規則第57條第1 項第4 款，地政機關應駁回登記之申請。又若原告中華基金 會違反其章程規定，將系爭14筆土地為非屬公益用途之使用 時，依民法第64條規定，事後將遭法院宣告其行為無效。參 加人為避免原告於處分系爭14筆土地時，與其交易之善意第 三人無從知悉及審慎評估該土地之使用限制情形，進而產生 交易糾紛，故於102 年9 月13日與參加人所屬地政局、被告 、原告中華基金會之主管機關即體育局等相關單位召開「研 商財團法人私立中華基金會松山區美仁段土地處理情形案」 會議，作成由被告於系爭14筆土地之土地登記簿中其他登記 事項欄記載「公益用途」之結論，並以參加人102 年12月12 日函、103 年1 月17日函囑託被告依前開會議結論辦理，俾 保障交易之安全並避免日後紛爭之衍生。
㈤系爭註記並未造成原告損害：
原告遭以每坪新臺幣（下同）36萬元賤價拍出之土地，並非
系爭14筆土地，系爭14筆土地反而係以高於市價即每坪153 萬元之價格賣出，足證法院執行處於拍賣公告登載「新得標 人不得變更公益事業用途」，並不會導致系爭土地價格降低 ，而未侵害原告權益。衡諸常情，一般買受人會較希望買受 100%所有權之土地，以便於處分及管理，若僅是出售應有部 分之土地，價格必定較為低廉。何況，系爭土地均僅能出售 其中30% 應有部分土地，依民法第820 條第1 項規定、土地 法第34條之1 第1 項規定，縱於買受後，買受人對於財產之 管理亦無決定權限，此方為系爭土地或其他土地無法拍出、 頻頻流標之實質原因。早於系爭註記之前已有低價拍出之情 事，足見系爭註記並未致其他損害。
㈥系爭註記並未違反不當聯結禁止原則及恣意禁止原則： 衡諸常理，一般民眾於購買土地時，習慣先查詢土地登記簿 以確認，知悉所購買土地之內容，是否有查封、他項權利設 定、使用上之限制等，故系爭註記與為達成使大眾知悉系爭 土地限於公益目的使用之行政目的間，具有合理之聯結關係 存在，故本件未違反不當聯結禁止原則。再者，系爭14筆土 地之所有權人或應有部分所有權人為原告中華基金會，原告 吳陸生僅為系爭9筆土地之應有部分所有權人，並非為特定 土地之單一所有權人，因原告吳陸生所持有應有部分所有權 之土地，並未分割，使用上即應同受「使用目的限於公益使 用」之限制。
㈦系爭註記並未不符比例原則：
自建立土地登記制度（土地登記規則於35年10月2 日發布） 約70年以來，依一般民眾之習慣，多數仍以查閱土地登記簿 為了解土地相關資訊之方法，民眾未必知悉96年7 月11日方 正式施行之「土地參考資訊檔」。因此，若僅將相關資訊揭 露於「土地參考資訊檔」，而未於相關土地之登記簿標示部 上為註記，實無法完整達成其資訊揭露之目的。從而，將相 關資訊揭露於「土地登記簿上」，始符合比例原則中適當性 之要件。系爭註記純屬原有既存事實及資訊之揭露，並未新 增原本所無之限制，係屬侵害人民權利最小之手段。從而， 系爭註記確為參加人所欲達成政策目的之必要手段，係屬合 法；而藉此得以保障善意第三人知的權利及其財產權，符合 狹義之比例原則。
㈧本件有政府資訊公開法之適用：
⒈教育局85年3 月12日函、體育處94年2 月16日函、教育局95 年7 月28日函、95年11月14日函、97年12月30日函、原告中 華基金會之董事會於95年9 月29日作成之決議等，均為政府 機關於職權範圍內作成或取得而存在之文書，其上所刊載之
訊息為政府資訊公開法第3 條規定之政府資訊。依同法第5 條規定，政府資訊本應主動公開，且前開函文及原告中華基 金會之內部決議，均揭示系爭14筆土地限於公益用途之訊息 ，為與人民權益攸關之政府資訊，依政府資訊公開法第6 條 規定，應以主動公開為原則。系爭註記之目的在提醒交易第 三人系爭土地限於公益使用之客觀事實，故系爭註記符合政 府資訊公開法第8 條第1 項第5 款規定「其他足以使公眾得 知之方式」之適當方式。從而，系爭註記亦符合政府資訊公 開法之規定，於法無違。
⒉原告稱系爭註記為政府資訊公開法第2 條但書規定所指「其 他法律另有規定」之情形，故無政府資訊公開法之適用等語 。惟查：土地登記規則僅係就土地登記之內容、程序、規費 、資料提供、應附文件及異議處理等事項所為之規範，而非 就政府資訊公開之相關規定，且本件兩次發回判決亦均指明 土地登記規則第29條並非就註記登記所為之規定。故本件不 符合政府資訊公開法第2 條但書規定所指「其他法律另有規 定」之情形，故本件仍有政府資訊公開法之適用。此外，政 府資訊公開法第7 條規定僅係「應」主動公開之政府資訊， 並非僅有該條文所定各款情形方得主動公開，政府資訊公開 法第7 條所定情形外，行政機關仍「得」依第6 條規定公開 政府資訊，此方為政府資訊公開法第1 條所定「便利人民共 享及公平利用政府資訊」之立法目的。系爭註記僅為客觀之 資訊揭露，且未因註記而侵害原告權益，而未有政府資訊公 開法第18條第1 項第2 款後段規定應限制公開之情形，亦未 符合其餘政府資訊公開法第18條第1 項其他各款之規定，自 應以公開為原則。
㈨依行政訴訟法第125 條第1 項及第133 條規定，行政法院本 應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束，且本件系 爭註記關乎交易第三人知悉該等客觀事實，故本件訴訟又涉 及公益目的，被告及參加人於106 年4 月20日言詞辯論時追 補政府資訊公開法為理由，自屬合法。況原告已當庭陳述其 對於政府資訊公開法之意見，自已符合行政訴訟法第125 條 第2 項「使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論」之 規定。為此，求為判決：駁回原告之訴。
五、參加人陳述略以：
㈠系爭14筆土地本身限於「公益用途使用」： ⒈臺北市松山區美仁段1 小段第483 、483-1 、815 、815- 1 地號土地，均為公益目的使用之道路用地（公共設施用 地）。臺北市松山區美仁段1 小段第461 、462 、462-1 地號土地，屬捷運G19 站計畫案記載之土地範圍。
⒉原告中華基金會之董事會於84年12月27日為重建中華體育 館之經費問題，以特別決議作成將系爭14筆土地及建物向 金融機構抵押貸款之決議，並報請教育局核准該案。嗣後 ，教育局85年3 月12日函以附加附帶條件之方式核准原告 中華基金會之申請，嗣後，原告中華基金會並未對該核准 處分再為爭執，該行政處分及其附款之內容均已告確定， 原告自不得就該函文再為爭執，該行政處分及其附款之內 容自有拘束原告之效力。故原告中華基金會所有之財產本 限於供公益事業所使用，縱於拍賣後亦不得變更該用途， 系爭14筆土地之公益用途係其原有之客觀事實，不因所有 權之移轉而有不同。從而，依一般私人買賣程序購得系爭 9 筆土地之原告吳陸生，亦應受前開客觀事實所拘束。 ⒊依體育處94年2 月16日函說明四，顯見系爭14筆土地確實 有限於體育文化公益用途使用之事實狀態，否則何須申請 解除？且體育局一再重申縱該土地未作為興建體育館之用 ，亦仍受公益用途使用之限制。教育局95年7 月28日函復 表示亦再次呈現系爭土地限於公益用途使用之事實。再者 ，原告中華基金會之董事會於95年9 月29日決議，業經教 育局95年11月14日函核准前開董事會決議，故原告中華基 金會對於系爭14筆土地應有部分之處分，亦係作成以公益 目的而為使用之決議，教育局核准函亦係針對原告中華基 金會對於系爭土地應有部分作成以公益目的而為處分決議 之核准，故系爭14筆土地不可踰越以公益用途為使用範疇 之拘束。
⒋參加人為達成使大眾知悉系爭土地限於公益目的使用，而 囑託被告於系爭土地之登記簿標示部上註記登記公益用途 ，僅為資訊之揭露，未對外直接發生法律效果，而對人民 之自由或權利未形成限制，仍與法律保留原則無違，而為 合法之行政事實行為。系爭14筆土地之所有權或應有部分 之所有權均仍為原告中華基金會所有，依民法第62條前段 規定、原告中華基金會93年6 月11日第6 次修訂章程第2 條、第4 條、第14條前段之規定，足見原告中華基金會係 以提倡體育、文化活動及培養相關人才等公益目的為設立 之宗旨；其所有財產之運用，必須依據該基金會之設立宗 旨即提倡體育、文化活動及培養相關人才等公益目的而為 使用，亦即主管機關對於財團法人財產處分之核准，不得 逸脫該財團法人章程所訂之設立範疇。
㈡參加人係依公益目的而以103 年1 月17日函通知被告為系爭 註記，且系爭註記僅為「系爭土地限於公益使用」之既有客 觀事實及相關資訊之揭露，並無新增任何對於原告權利之限
制，故上開函文本身，雖無法律或授權之法規命令為依據， 仍屬合法之行政行為。
㈢參加人囑託註記之政策目的係保障交易安全並避免日後紛爭 之衍生：財團法人之土地向地政機關申請所有權移轉或其他 物權登記時，土地登記機關會因財團法人之土地未經主管機 關准許，而否准其辦理土地移轉或其他物權登記，其法令依 據為土地登記規則第42條第1 項及第3 項、第56條第2 款及 第57條第1 項第4 款之規定。系爭註記即在揭示既有之資訊 ，提醒交易第三人系爭土地限於公益使用之客觀事實，避免 交易第三人在不明瞭此項事實之情形，與原告簽訂買賣契約 ，而於向地政機關辦理土地移轉或其他物權登記時，因原告 無法取得主管機關核准或同意備查之證明文件，使該登記之 申請遭駁回，致生交易之糾紛，影響交易安全，確符合公益 目的及必要性。
㈣系爭註記純屬原有既存事實及資訊之揭露，並未新增原本所 無之限制，而一般土地交易之相對人於交易前，均會詳查土 地登記簿，以明確知悉所購買土地之內容，是否有查封、他 項權利設定、使用上之限制等，故系爭註記乃為達成使大眾 知悉系爭土地限於公益目的使用之必要手段。至於內政部於 96年7 月11日起正式施行之「土地參考資訊檔」作業，其僅 係將書面作業事項改以電腦轉檔方式附屬於土地登記資料庫 內，其僅係作業方式之不同，其公開性、揭露性並無差異， 故對於人民權利影響之程度並無不同，故本件以註記於土地 登記簿之方式揭露相關資訊，與比例原則並無違背。依一般 民眾之習慣，多數仍以查閱土地登記簿為了解土地相關資訊 之方法，民眾未必知悉「土地參考資訊檔」。因此，若僅將 相關資訊揭露於「土地參考資訊檔」，而未於相關土地之登 記簿標示部上為註記，實無法完整達成其資訊揭露之目的。 故本件僅有於相關土地之登記簿標示部上為註記，為可達成 目的之方法；將相關資訊揭露於「土地參考資訊檔」，則非 同樣能達成目的之方法。系爭註記確實為可達成前開政策目 的中，對該土地所有權人可能之影響最小者，其已為公益與 私益之衡量，符合比例原則。並求為判決：駁回原告之訴。六、上開事實概要欄所述之事實經過，除下列爭執事項外，其餘 為兩造所不爭執，並有原告中華基金會96年4 月2 日土地登 記申請書及其附件資料（可閱覽答辯卷第7 至16頁）、參加 人103 年1 月17日函（不可閱覽答辯卷第2 頁）、被告103 年2月7日收件松山字第019460號土地逕為登記書（不可閱覽 答辯卷第4頁）、系爭14筆土地土地登記謄本（前一審卷第 17至39頁）、前一審判決（前一審卷第97至102頁）、最高
行政法院103年度判字第692號判決（更一審卷1第5至11頁） 、更一審判決（更一審卷2第524至532頁）、更上訴審判決 （本院卷第8至23頁）等影本在卷可稽，自堪認為真正。七、按受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢 棄理由之法律上判斷為其判決基礎，行政訴訟法第260 條第 3 項定有明文。本件為經最高行政法院發回更審之案件，本 院在此個案中，應受最高行政法院105 年度判字第354 號判 決所表示個案法律意見之拘束，並依其提示之法律意見，據 以為解釋法律之基礎。是本件爭執事項厥為：系爭註記是否 有違法侵害原告權益？是否符合比例原則及依法行政原則？八、本院之判斷：
㈠按「（第1 項）土地登記，謂土地及建築改良物之所有權與 他項權利之登記。（第2 項）土地登記之內容、程序、規費 、資料提供、應附文件及異議處理等事項之規則，由中央地 政機關定之。」土地法第37條有明文規定。「土地登記，謂 土地及建築改良物（以下簡稱建物）之所有權與他項權利之 登記。」亦為土地法第37條第2 項授權訂定之土地登記規則 第2 條所規定。所謂註記，依登記原因標準用語規定，係指 在標示部所有權部或他項權利部其他登記事項欄內註記資料 之登記，然依前開說明，並非土地法第37條所指之「土地登