臺北高等行政法院判決
105年度訴字第1926號
106年6月22日辯論終結
原 告 林昭代
訴訟代理人 藺超群 律師
被 告 臺北市政府都市發展局
代 表 人 林洲民（局長）
訴訟代理人 汪海淙
何嘉福
劉建佑（兼送達代收人）
上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國10
5 年11月3 日府訴二字第10509154100 號訴願決定，提起行政訴
訟，本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
原告所有坐落臺北市○○區○○路0段00號0樓建築物（下稱 系爭建物），位於都市計畫第3種住宅區內，前經臺北市政 府審認訴外人林榮鋒違規使用為性交易及按摩業場所，乃以 民國103年5月21日府都築字第10333867200號函（下稱被告 103年5月21日函）勒令林榮鋒停止違規使用並限期改善；同 函於副本欄載明，請原告依建築物所有人責任督促使用人改 善，如使用人10日內未依規定履行義務或該建築物仍有違規 使用情事，將處原告新臺幣（下同）30萬元罰鍰，並停止違 規建築物之供水、供電。嗣臺北市政府警察局松山分局（下 稱松山分局）於105年5月12日於系爭建物查獲涉嫌妨害風化 罪情事，乃將當時之使用人即訴外人陳娟娟等移送臺灣臺北 地方法院檢察署偵辦；另以105年6月29日北市警松分行字第 10530586100號函檢送相關資料通知被告，並查報系爭建物 為「正俗專案」列管執行對象。案經被告審認原告未履行所 有權人停止違規使用之義務，已違反都市計畫法第34條、臺 北市都市計畫施行自治條例第10條之1及臺北市土地使用分 區管制自治條例第8條等規定，爰依都市計畫法第79條第1項 規定，以105年8月12日北市都築字第10535660400號裁處書 （下稱原處分）處原告30萬元罰鍰，並停止系爭建物供水、 供電。原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政 訴訟。
二、原告主張略以：
（一）原告長年旅居美國，1 年回台1 至2 次，每次停留數週或 月餘。系爭建物係原告出租與第三人管理使用，並於租約 中明定承租人不得為違法之使用，且系爭建物交付承租人 管理使用後，原告即無法就系爭建物為直接之管領行為， 是就承租人之管理使用行為有無違規，實無認識之可能， 自無故意或應注意而不注意之過失可言。至原處分及訴願 決定所指之2 次違規事實，使用人分別經判決無罪及不起 訴處分確定，揆諸該等判決及不起訴處分內容，均認定該 等妨害風化之行為，與系爭建物之使用人無關，而係服務 小姐之個人行為，且建物之使用人（店家）均有明示不得 從事妨害風化之行為，是系爭建物之使用人業已明確禁止 ，盡力防止，應無故意或違反注意義務而有過失之事實。 準此，系爭建物之直接使用人既無故意或過失之行為，則 原告僅為間接占有人，且對承租人之行為毫無認識之可能 ，自無故意或過失可言。
（二）再者，原告於103 年間出租系爭建物予林榮鋒期間，經副 知限期改善後，即與林榮鋒終止租約，至105 年間復遭查 獲，業已相隔近2 年，系爭建物之使用人並非林榮鋒，原 告實無從預料不同之承租人，竟遭查獲類似之違規行為， 故該2 次違規行為，應非單一違規事實之接續，而係各自 獨立、不同使用人之行為，應與副知所有權人改善拒不遵 行之科罰之要件尚非相當。又縱認原告仍有科罰之必要， 被告仍應考量行政罰法第18條第1 項之規定，亦即，原告 雖為系爭建物之所有權人，但年近75歲，長年旅居國外， 縱有注意義務之違反，受責難之程度亦非重大，且2 次之 違規事實，相隔近2 年，非接續發生，惡性非可謂重大， 被告未斟酌原告年逾70歲，已無謀生能力，遽以科處最高 額罰鍰30萬元，顯為過苛等語。並請求判決撤銷訴願決定 及原處分。
三、被告抗辯略以：
（一）依臺北市政府執行正俗專案停止及恢復供水供電工作方案 （下稱正俗專案工作方案）第4 點規定，系爭建物第1 次 查獲作為妨害風化營業場所時，係勒令使用人停止違規使 用，並副知所有權人（原告）督促使用人改善，若再次遭 查獲作為妨害風化營業場所時，則將處罰所有權人30萬元 罰鍰，並停止供水、供電。又為防止業者利用人頭經營以 逃避取締，第2 次查獲作為妨害風化營業場所，不以相同 使用人為限，即便不同之使用人再利用系爭建物作為妨害 風化營業場所，亦屬第2 次查獲，而可得裁罰建築物所有 權人罰鍰。且揆諸都市計畫法第79條第1 項規定之立法意
旨，主管機關依上開規定為裁罰時，就應負行政責任人之 選擇，並無優先次序之規定，為達成排除非法使用、確保 都市計畫土地分區使用之管制目的，選擇有利管制目的達 成之對象應即屬無裁量之違法。是以，原處分對原告之裁 罰，應為法之所許。
（二）另據松山分局松山派出所103 年5 月8 日關於訴外人陳耀 宗之調查筆錄，可知系爭建物長期放任違規使用作為性交 易場所，且經臺北市政府警察局查報為「正俗專案」執行 對象，並經臺北市政府專案會議複審通過列為執行對象， 被告依行政罰法第18條規定，審酌其違反行政法上義務行 為應受責難程度、所生影響，依臺北市政府「正俗專案」 決議之基準裁處所有權人最高額30萬元罰鍰，自難謂過重 而有違裁量目的、比例原則。又原告對系爭建物自始即有 事實管領力，得以排除危險、回復安全等合法之狀態，且 被告於第1 次處罰使用人時，即以公文副知原告，敦促其 善盡維護建築物合法使用狀態之「狀態責任」義務。原告 尚不可以長年旅居美國、已變更承租人或對承租人之行為 毫無認識為由，推卸其對維持系爭建物合法使用應負之責 。再者，原告對被告103 年5 月21日函之副知及違法結果 之發生，消極以對，顯見原告已預見違法結果之發生，而 其發生並不違背原告之本意，足證原告有放任違規使用之 故意。此外，系爭建物位於住宅區，不乏幼兒學童及青少 年，色情行業之存在難免傷風敗俗，有礙居住安寧，嚴重 影響民眾居住品質，是被告按都市計畫法第79條第1 項後 段之規定，對原告處以最高罰額30萬元，並未逾越法定之 裁量範圍等語。並請求判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載之事實，為兩造所不爭執，復有系爭建 物地籍套繪都市計畫使用分區圖、被告103 年5 月21日函、 原處分、訴願決定【參被告答辯狀可供閱覽卷證（下稱可供 閱覽卷證）第1 頁、第3 至4 頁、第9 至12頁、本院卷第16 至23頁】、松山分局103 年5 月16日北市警松分行字第1033 0555800 號函檢附之刑事案件報告書、調查筆錄【參被告答 辯狀不可供閱覽卷證（下稱不可供閱覽卷證）第17至36頁】 在卷可稽，堪信為真。是以，兩造之爭點為被告以原告所有 之系爭建物違規使用為性交易場所，依都市計畫法第79條第 1 項後段規定裁罰原告30萬元及停止違規建築物供水、供電 ，是否適法無誤？
五、本院之判斷：
（一）按都市計畫法第4 條規定：「本法之主管機關：在中央為 內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）（局）為縣
（市）（局）政府。」第34條規定：「住宅區為保護居住 環境而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙居住之寧 靜、安全及衛生。」第79條第1 項規定：「都市計畫範圍 內土地或建築物之使用……違反本法或內政部、直轄市、 縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政 府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、 使用人或管理人6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除 、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用 或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、 強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建 築物所有權人、使用人或管理人負擔。」第85條規定：「 本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核 轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行政院備案。」 而臺北市政府就其有關都市計畫法第79條權限，業以104 年4 月29日府都築字第10433041900 號公告委任被告辦理 ，並自公告之日起生效。
（二）次按臺北市都市計畫施行自治條例第1 條規定：「臺北市 （以下簡稱本市）為提升都市生活環境品質，並落實都市 計畫法之實施，依都市計畫法（以下簡稱本法）第85條規 定制定本自治條例。」第10條之1 第1 款規定：「前條各 使用分區限制如下：一、住宅區：以建築住宅為主，不得 為大規模之商業、工業及其他經市政府認定足以發生噪音 、震動、特殊氣味、污染或有礙居住安寧、公共安全、衛 生之使用。」第26條規定：「市政府得依本法第32條第2 項規定將使用分區用建築物及土地之使用再予劃分不同程 序之使用管制，並另訂土地使用分區管制自治條例管理。 」又臺北市土地使用分區管制自治條例第8 條規定：「在 第三種住宅區內得為下列規定之使用：一、允許使用：（ 一）第一組：獨立、雙併住宅。（二）第二組：多戶住宅 。（三）第三組：寄宿住宅。（四）第四組：學前教育設 施。（五）第五組：教育設施。（六）第六組：社區遊憩 設施。（七）第七組：醫療保健服務業（不包括精神病院 ）。（八）第八組：社會福利設施。（九）第九組：社區 通訊設施。（十）第十組：社區安全設施。（十一）第十 五組：社教設施。（十二）第四十九組：農藝及園藝業。 二、附條件允許使用：（一）第七組：醫療保健服務業之 精神病院。（二）第十二組：公用事業設施（不包括加油 站、液化石油氣汽車加氣站）。（三）第十三組：公務機 關。（四）第十六組：文康設施。（五）第十七組：日常 用品零售業。（六）第十八組：零售市場。（七）第十九
組：一般零售業甲組。（八）第二十組：一般零售業乙組 之科學儀器、打字機及其他事業用機器、度量衡器（但不 包括汽車里程計費表）、瓦斯爐、熱水器及其廚具、家具 、裝潢、木器、藤器、玻璃及鏡框、樂器、手工藝品及佛 具香燭用品、玩具、電視遊樂器及其軟體、資訊器材及週 邊設備。（九）第二十一組：飲食業。（十）第二十六組 ：日常服務業。（十一）第二十七組：一般服務業之視障 按摩業（限視障從業人員使用，其使用樓地板面積限15 0 平方公尺以內）及家畜醫院。（十二）第二十八組：一般 事務所。（十三）第二十九組：自由職業事務所。（十四 ）第三十組：金融保險業之銀行、合作金庫、信用合作社 、農會信用部、信託投資業、保險業。（十五）第三十七 組：旅遊及運輸服務業之旅遊業辦事處及營業性停車空間 。（十六）第四十一組：一般旅館業。（十七）第四十二 組：國際觀光旅館業。（十八）第四十四組：宗祠及宗教 建築。（十九）第五十一組：公害最輕微之工業。」（三）經查，系爭建物屬第三種住宅區，有系爭建物地籍套繪都 市計畫使用分區圖在卷可稽（參可供閱覽卷證第1 頁）。 而系爭建物係由陳娟娟經營「元氣男女美容時尚會館」作 為按摩業使用乙節，亦有陳娟娟及訴外人即按摩師石○○ 105 年5 月12日之調查筆錄可稽（參不可供閱覽卷證第45 至51頁）。而按摩業非屬臺北市土地使用分區管制自治條 例第8 條規定第三種住宅區允許使用或附條件允許使用之 歸組，是系爭建物之使用有違反臺北市土地使用分區管制 自治條例第8 條規定之情事，應無疑義。另觀諸卷附松山 分局105 年5 月12日之調查筆錄，其中現場查獲之男客趙 ○○陳稱：「……我當時在1 樓3 號包廂內，包廂內還有 幫我服務的16號女按摩師，當時我躺在美容床上，身上只 穿一件黑色紙內褲，女按摩師則正在用嘴巴吸我的生殖器 官（俗稱：口交）……。」「（問：請詳述你今天的消費 過程？由何人接洽？由何人服務？服務過程為何？）我今 天進入元氣養生館消費時，是一名女子……站在櫃台內招 待我，我向她表示我有打電話預約16號女按摩師，於是櫃 檯就帶我到店內1 樓的3 號包廂內，我就自己先行換穿店 內所提供的黑色紙內褲，之後16號女按摩師便進入包廂內 開始幫我按摩服務，她先請我趴在美容床上開始幫我全身 油壓按摩，背面按摩後之後，她請我改成躺在美容床上， 開始幫我按摩正面雙腿，雙腿按摩完後，她就問我『要不 要保養』，我就問她說『有沒有跟上次一樣有吹，上次你 說來再點你就會幫我吹』，她就回答『但是要在多加100
元』，後續她便開始幫我把身上穿的黑色紙內褲往下拉露 出我的生殖器官，彎下腰用嘴巴吹吸我的生殖器官（俗稱 ：口交），我也伸手去摸她的大腿，後來她直接拉我的手 去放在她的胸部上，讓我自由的撫摸，她還正在用嘴巴吹 吸我的生殖器官，警方就打開包廂進來了，她馬上就幫我 把紙內褲往上拉，並且快速地站起身來。」「（問：你如 何得知元氣養生館有從事性交易服務？）因為我上次來這 家店內消費時，16號女按摩師就有主動提出要幫我進行半 套性交易服務（打手槍及口交），而且還主動向我提出， 如果下次我再來消費點她服務的話，一樣可以再幫我口交 ，所以我才會知道這家店有在做性交易服務。」（參不可 供閱覽卷證第52至54頁）足認系爭建物確有供作性交易場 所使用。是故，被告以情色場所有礙住宅區對於居住寧靜 、安全及衛生之使用要求，而認系爭建物之使用除違反臺 北市土地使用分區管制自治條例第8 條規定外，併有違反 都市計畫法第34條、臺北市都市計畫施行自治條例第10條 之1 第1 款規定情事，並非無據。
（四）又系爭建物之使用違反都市計畫法第34條、臺北市都市計 畫施行自治條例第10條之1 第1 款及臺北市土地使用分區 管制自治條例第8 條規定，固堪認已符合都市計畫法第79 條第1 項所定之違章構成要件。惟查：
１、按都市計畫法第79條第1 項後段所指「得按次處罰」，觀 諸89年1 月26日該條修正之立法理由「連續違規使用且不 依限改善者，施以連續性之罰鍰」之意旨，係對於已依該 條第1 項前段規定「勒令停止使用」者，於受處罰人未依 限改善時，由主管機關按次課以行政罰，目的在強迫改善 義務人依法改善。是經主管機關依該規定「勒令停止使用 」後，於得為改善之相當期間經過後，有證據足認受處罰 人未依命為改善時，始得依同條第1 項後段規定按次罰鍰 ，以督促違章行為人改善。故主管機關依該條第1 項前段 規定處罰後，受處分人未提起救濟而確定下，主管機關再 依該條第1 項後段為處分，該處分是否違法之審查，應以 主管機關依都市計畫法第79條第1 項前段規定所為之第一 次處分是否合法，及受處分人是否無正當理由未依限停止 使用或恢復原狀之事實，加以判斷（最高行政法院103 年 度判字第259 號判決參照）。易言之，都市計畫法第79條 第1 項前段係規範都市計畫範圍內土地或建築物之使用， 於違反管制規定時，對義務人為處罰，並課以停止違法使 用及恢復原狀之義務。準此，依都市計畫法第79條第1 項 後段規定所為之按次處罰，須主管機關已依同條項前段規
定命停止違法使用或恢復原狀之處分始得為之；否則，即 無義務人未停止使用或恢復原狀之可言。
２、且按都市計畫法第79條第1 項前段規定，都市計畫範圍內 之土地或建築物，未依規定使用，主管機關得對所有權人 、使用人或管理人加以處罰，並勒命停止使用或恢復原狀 。究其性質，如係以土地或建築物所有權人、使用人或管 理人為該土地或建築物未依規定使用之行為人，即以其有 違反行政法上義務之形成原因行為時，主管機關依都市計 畫法第79條第1 項前段規定所為之裁處，為學理上所稱之 「行為責任」；惟如土地或建築物未依規定使用，所生「 危險」之發生，與受處罰之人並無因果關係，僅因其等對 該土地或建築物有事實上管領力，為排除違規使用之「危 險」，而對之處罰，則為學理上所稱之「狀態責任」。主 管機關依上開規定為裁罰時，就行政責任人之選擇，該條 並無優先次序之規定。又主管機關依該條項規定對違規使 用之行為人為處罰後，如未能達成恢復作土地或建築物使 用之目的，依該條規定之意旨，並無主管機關不得再對土 地或建築物所有權人、使用人或管理人課以「狀態責任」 之意思；惟僅於達成排除非法使用，確保土地或建築物保 持合法使用之管制目的，於必要時始得為之，尚不容許主 管機關適用該條為處罰時，恣意選擇處罰之對象，擇一處 罰，或兩者皆予處罰。是以，主管機關以狀態責任人為處 分對象，選擇時應依違規使用之土地或建築物實際情況， 以合目的性及有效性為原則，斟酌裁罰時裁罰對象對該土 地或建築物有無事實之支配管領力，能否有效為停止使用 之給付（包括法律上權利及經濟上能力），在合比例原則 下，選擇有利管制目的達成之對象，如此方能謂主管機關 所為之裁處，與都市計畫法第79條第1 項規定之立法意旨 相符，而無裁量之違法（最高行政法院103 年度字第259 號判決參照）。再者，行政罰係處罰行為人為原則，處罰 行為人以外之人則屬例外。如對行為人處罰，已足達成行 政目的時，即不得對建築物所有權人處罰（最高行政法院 95年1 月份庭長法官聯席會議決議參照）。
３、查系爭建物之使用固已符合都市計畫法第79條第1 項所定 之違章構成要件，惟如前所述，被告據此裁罰時，應先對 所有權人、使用人或管理人依法裁處罰鍰，並勒令拆除、 改建、停止使用或恢復原狀，必其不拆除、改建、停止使 用或恢復原狀，始得按次處罰並停止供水、供電、封閉、 強制拆除或採取其他恢復原狀之措施。而本件依原處分主 旨欄所載：「受處分人所有之臺北市○○區○○路0 段00
號1 樓建築物，經本府警察局於105 年5 月12日再次查獲 違規使用為性交易場所，未依本府103 年5 月21日府都築 字第10333867200 號函規定，履行停止違規使用義務，茲 依都市計畫法第79條規定，處所有權人30萬元罰鍰，並停 止違規建築物供水、供電」等語（參本院卷第14頁），可 知被告顯係以原告前經其以103 年5 月21日函勒令停止使 用，仍未停止系爭建物違法使用，乃就再次查獲之違章行 為，對原告處以罰鍰並停止系爭建物供水、供電，亦即被 告係按都市計畫法第79條第1 項後段「不拆除、改建、停 止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、 封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施……」之規定 ，對原告予以裁處。然而，被告103 年5 月21日函係針對 林榮鋒以系爭建物經營「○○養生館」，違規使用為性交 易及按摩場所之違章行為，依都市計畫法第79條規定，勒 令建物使用人林榮鋒停止違規使用並限期改善所為之處分 （參可供閱覽卷證第3 頁），其受處分人為林榮鋒，應屬 至明。被告雖以原告為該函副本收受者，並於副本欄原告 姓名之後，以括號註明「請依系爭建物所有人責任督促使 用人改善，如使用人10日內未依規定履行前揭說明四之義 務或該建築物仍有違規使用情事，臺端將受30萬元之罰鍰 ，且違規建築物依前揭說明四之規定停止供水供電」（參 可供閱覽卷證第4 頁），惟此一註記，既未表明原告具有 行政處分相對人之身分，更未載明與原告為受處分人有關 之主旨、事實、理由及其法令依據，非僅與行政程序法第 96條第1 項規定不符，亦難認係被告就具體公法上事件所 為對外直接發生法律效果之單方行政行為，自非屬行政處 分。從而，被告既未就系爭建物違法使用之違章情事，先 對原告作成勒令停止使用之處分，即以原告前經其以103 年5 月21日函勒令停止使用後，仍有不停止使用之情，逕 就再次查獲之違章行為，依都市計畫法第79條第1 項後段 規定，以原處分裁處原告法定最高額罰鍰30萬元並停止系 爭建物供水供電，容有違誤。何況，行政罰係處罰行為人 為原則，處罰行為人以外之人則屬例外，而揆諸被告本次 認定系爭建物有違章情事之證據無非為松山分局松山派出 所105 年5 月12日關於「元氣男女美容時尚會館」實際負 責人陳娟娟、按摩師石○○、男客趙○○之調查筆錄，惟 陳娟娟何以得使用系爭建物？其與原告之法律關係為何？ 原告就系爭建物是否仍有事實之支配管領力？能否有效為 停止使用等情，均無相關證據可佐，則被告就系爭建物經 查獲違章之情事，又係如何選擇逕對系爭建物之所有權人
即原告進行裁罰，而非對行為人進行裁罰，且裁罰最高罰 鍰30萬元，足見原處分就此部分顯然有裁量怠惰之違法。六、綜上所述，原處分既有如上所述之違誤，於法即有未合，訴 願決定遞予維持，亦有所誤，原告訴請撤銷，為有理由，應 予准許。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結 果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第 1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 7 月 27 日 臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 李玉卿
法 官 劉穎怡
法 官 林秀圓
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
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│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
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│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
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中 華 民 國 106 年 8 月 7 日 書記官 張正清