臺北高等行政法院裁定
105年度訴字第1267號
原 告 李炷烽
訴訟代理人 林美倫 律師
陳勵新 律師
安玉婷 律師
被 告 行政院
代 表 人 林全（院長）
被 告 內政部
代 表 人 葉俊榮（部長）
訴訟代理人 黃琇靖
周大清
上列當事人間退職酬勞金事件，原告不服行政院中華民國105年5
月4日院臺訴字第1050162425號訴願決定，提起行政訴訟，本院
裁定如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、原告原任職福建省金門縣（下稱金門縣）縣長，於民國98年 12月20日退職（任期自90年12月20日至98年12月20日止）， 其於104 年4 月18日填具報告書及「福建省縣長鄉鎮長退職 酬勞金給與事實表」、「公教人員退休金其他現金給與補償 金發給名冊」等資料，向金門縣政府申請退職酬勞金。經金 門縣政府陳報福建省政府，該府以所陳報之月俸額新台幣（ 下同）53,075元有誤，函請金門縣政府詳實審查再行陳報憑 辦，金門縣政府以104 年6 月5 日府民自字第1040044039號 函（下稱104 年6 月5 日函）彙轉福建省政府審查。福建省 政府以104 年6 月10日閩一字第1040001607號函（下稱104 年6 月10日函）通知金門縣政府，核定原告退職日期98年12 月20日，退職時職階及月俸額比照第14職等51,480元，退職 酬勞金計61個基數3,140,280 元，及公教人員退休金其他現 金給與補償金308,880 元，並檢附閩一字第1040001607號退 職酬勞金給與證書；嗣福建省政府另以104 年6 月25日閩一 字第1040001730號函（下稱104 年6 月25日函）核定原告退 職酬勞金優惠存款金額計40個基數2,059,200 元，可辦理公 保養老給付優惠存款最高金額為1,750,320 元，倘公保養老 給付金額低於上述標準，依實際領取之養老給付金額辦理優 惠存款。原告不服，提起訴願，遭被告行政院以105 年5 月 4 日院臺訴字第1050162425號決定（下稱訴願決定）駁回，
遂向高雄高等行政法院提起行政訴訟，該院嗣以105 年度訴 字第294 號裁定移送本院審理（原告另對福建省政府104 年 6 月10日函及104 年6 月25日函不服，提起行政訴訟部分， 本院另以判決處理）。
二、本件原告主張：㈠按中國大陸2015年修正之行政訴訟法第26 條第2 項之規定，行政機關及覆議機關是共同被告，其立法 理由在於倘覆議機關維持原決定即非被告，為避免自己上法 庭，勢必多維持原決定；參酌上開立法，本件訴願機關即被 告行政院亦得列為行政訴訟之被告。㈡福建省金門縣連江縣 縣長鄉鎮長退職酬勞金給與辦法並非被告內政部之主管法規 ，故被告內政部以98年12月16日內授中民字第0980723018號 函（下稱98年12月16日函）及102 年11月18日內授中民字第 1025036915號函（下稱102年11月18日函），就該給與辦法 所為之解釋，已逾越權限，並致損害原告權利及利益，為 保障原告訴訟權，應將被告內政部列為本件被告並將上開2 函均撤銷；且原告所提訴願書已就被告內政部上開函文表示 不服，是已踐行訴願前置程序等語。並聲明：⒈被告行政院 部分：撤銷訴願決定。⒉被告內政部部分：撤銷內政部98年 12月16日函及102 年11月18日函。三、本院之判斷：
㈠被告行政院部分：按原告之起訴不合程式或不備其他要件者 ，行政法院應以裁定駁回之，行政訴訟法第107 條第1 項第 10款定有明文。又行政訴訟法第24條規定：「經訴願程序之 行政訴訟，其被告為下列機關：一、駁回訴願時之原處分機 關。二、撤銷或變更原處分時，為撤銷或變更之機關。」可 知經訴願程序之行政訴訟，倘係駁回訴願決定，應以駁回訴 願時之原處分機關為被告。本件原告經闡明後，仍堅持將訴 願機關即被告行政院列為被告，揆諸前開規定及說明，原告 此部分起訴自非合法，應予駁回。至於原告援引之中華人民 共和國2015年修正行政訴訟法第26條第2 項規定，並非我國 法律，自不適用之，其主張委無足採。
㈡被告內政部部分：
⒈按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其 權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定 ，或提起訴願逾3 個月不為決定，或延長訴願決定期間逾 2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」行政 訴訟法第4條第1項定有明文。而此所謂行政處分，依訴願 法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，係指中央 或地方行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權 力措施，而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。
行政作用可否認為行政處分，應具備行政機關、行使公權 力、規制作用、外部之法律效果及具體個案等要件。準此 ，行政機關本於主管機關之地位，為協助下級機關或屬官 統一解釋法令、認定事實及行使裁量權而為之行政函釋， 依行政程序法第159條規定，核屬行政規則，並非就公法 上具體事件所為對外直接發生法律效果之行政處分。 ⒉經查，被告內政部98年12月16日函係正本行文給臺灣省各 縣市政府（臺北縣、臺中縣、臺南縣、高雄縣、臺中市及 臺南市等六縣市除外），內容略以：「主旨：有關辦理民 選地方行政首長請領退職酬勞金事宜，請依說明規定辦理 ，請查照並請轉行所轄鄉（鎮、市）公所查照。說明：… …二、依上開退職酬勞金給與辦法（指臺灣省縣市長鄉鎮 縣轄市長退職酬勞金給與辦法）第8 條第3 項規定：請領 退職酬勞金人員，因任期內或任期奉令延長期間內之犯罪 行為，在刑事訴訟終結前，其退職酬勞金應暫緩發給。其 中所稱『刑事訴訟終結前』係包含檢察官行使職權之偵查 、起訴及法院審理、判決階段，其退職勞金均應暫緩發給 。請貴府於陳報或審核相關案件時，應確實詳予審查（必 要時得先向法院或檢察署洽查）其是否有涉案情形再依規 定辦理。三、再查上開退職酬勞金給與辦法第9 條規定： 縣（市）長、鄉（鎮、市）長任期屆滿，請領退職酬勞金 ，如其任公職合計滿25年以上或年滿60歲任公職滿5 年以 上者，得比照一般退休公務人員辦理優惠儲存。上開『比 照一般退休公務人員辦理優惠儲存』係指民國84年7 月1 日實施公務人員退撫新制之前之年資。民國84年7 月1 日 實施公務人員退撫新制後之年資，因公務人員之優惠存款 係採斷源政策措施，故民國84年7 月1 日以後之年資即無 優惠存款之適用（參見銓敘部98年11月24日部退二字第 0983133103號書函）。」等語（見被告內政部原處分卷第 1 、2 頁）。另被告內政部102 年11月18日函係正本行文 給福建省政府，內容略以：「主旨：責府函轉金門縣政府 請釋有關申請辦理縣長退職酬勞金相關規定1 案，復如說 明，請查照。說明：……二、依地方制度法第61條規定： 『（第1 項）直轄市長、縣（市）長、鄉（鎮、市）長， 應支給薪給；退職應發給退職金；因公死亡或病故者，應 給與遺族撫卹金。（第2 項）前項人員之薪給、退職金及 撫卹金之支給，以法律定之。……』有關民選地方行政首 長之薪給、退職及撫卹相關事宜，目前由行政院人事行政 總處擬具『民選地方行政首長薪給退職撫卹條例草案』前 經四度送請立法院審議，皆尚未完成立法程序。為顧及地
方行政首長權益，依地方制度法第87條規定：『本法公布 施行後，其相關法規未制（訂）定、修正前，現行法規不 牴觸本法規定部分，仍繼續適用。』原臺灣省政府訂定之 臺灣省縣市長鄉鎮縣市長退職酬勞金給與辦法於新條例公 布實施前，該辦法仍繼續適用，合先敘明。三、按『臺灣 省縣市長鄉鎮縣轄市長退職酬勞金給與辦法』（以下簡稱 退職酬勞金給與辦法）其立法意旨係鼓勵民選地方行政首 長積極任事，戮力從公，考量民選首長須隨選舉成敗而進 退，故採恩給制度，並以清白從政為前題，始給與退職酬 勞金；該退職酬勞金給與辦法第6 條規定……同辦法第8 條第3 項規定……是以，民選地方行政首長於任期或任期 延長期間如有上開第8 條第3 項規定之情事，暫緩發給退 職酬勞金，俟於判決確定無上開第6 條規定之要件，始得 申領退職酬勞金。四、另依退職酬勞金給與辦法第5 條規 定：『……但因不可抗力之事由，致不能行使者，自該請 求權可行使時起算。』至於任期或任期延長期間之犯罪行 為，如經判決確定無同辦法第6 條規定之喪失請領情形， 其請領退職酬勞金時效之起算日，應自刑事訴訟終結確定 之日起算。另依行程序法第131 條第1 項規定辦理，經10 年間不行使而當然消滅（本部102 年9 月27日內授中民字 第1025730482號函釋在案）」等語（見福建省政府處分卷 第29至31頁）。
⒊承上所述，依行政程序法第92條第1 項及訴願法第3 條第 1 項規定，行政處分係指行政機關就公法上具體事件所為 之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方 行政行為而言。本件被告內政部98年12月16日函，係被告 內政部行文給臺灣省各縣市政府，就有關辦理民選地方行 政首長請領退職酬勞金事宜，依上開說明規定辦理；另被 告內政部102 年11月18日函，係函復福建省政府就金門縣 政府請釋有關申請辦理縣長退職酬勞金相關規定之說明， 均係上級機關基於主管機關地位，對於民選縣市長對於申 請退職酬勞金相關事宜所為說明，以供各機關依循辦理之 行政規則，並非行政機關本於行政權對人民所為發生法律 效果之單方行政行為，自非行政處分，揆諸前揭說明，原 告不得對之提起撤銷訴訟。
㈢綜上所述，被告行政院係訴願機關，非原處分機關；另被告 內政部98年12月16日函及102 年11月18日函，均非行政處分 ，原告提起本件行政訴訟，揆諸首揭法條規定及說明，自非 合法，且其情形無從補正，應予駁回，其訴既不合法，其實 體上之主張即無庸審酌，附此敘明。
四、依行政訴訟法第107 條第1 項第10款、第104 條、民事訴訟 法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 106 年 7 月 5 日 臺北高等行政法院第六庭 審判長法 官 蕭惠芳
法 官 鍾啟煒
法 官 侯志融
上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 106 年 7 月 5 日 書記官 徐偉倫