臺北高等行政法院判決
105年度簡上字第120號
上 訴 人 中郵通股份有限公司
代 表 人 吳正興
被 上訴人 臺北市政府
代 表 人 柯文哲
上列當事人間水土保持法事件，上訴人對於中華民國105年4月18
日臺灣臺北地方法院104年度簡字第69號行政訴訟判決，提起上
訴，本院判決如下：
主 文
原判決關於備位聲明部分之訴，暨該訴訟費用部分均廢棄，發回臺灣臺北地方法院行政訴訟庭。
其餘上訴駁回。
駁回部分上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件被上訴人認為上訴人未先擬具水土保持計畫送主管機關 核定，擅自於臺北市北投區泉源段三小段506、500○0○000○ 0○000○0○000○00○號屬山坡地範圍之土地（下稱系爭土地 ）開挖整地及闢建道路，違規面積約1,100平方公尺，經其 於民國102年12月20日勘查屬實，審認上訴人違反水土保持 法第12條第1項第4款規定，且案址屢次違規並涉及違規使用 國有土地，依同法第33條第1項第2款、臺北市政府處理違反 水土保持法事件統一裁罰基準（下稱裁罰基準）第5點規定 ，以103年1月6日府工地字第10330080700號函對上訴人裁處 罰鍰新臺幣（下同）30萬元（下稱原處分）。上訴人不服， 循序提起行政訴訟，先位聲明依行政訴訟法第6條、第7條規 定，訴請確認訴願決定及原處分無效，被上訴人應給付上訴 人30萬元及其利息；備位聲明訴請撤銷訴願決定及原處分， 被上訴人應給付上訴人30萬元及其利息。經原審法院104年 度簡字第69號行政訴訟判決（下稱原判決）駁回「先位聲明 訴請確認訴願決定及原處分無效，備位聲明訴請撤銷訴願決 定及原處分」後，提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張略以：
１、在陽明山國家公園區域內之系爭土地，未經申請開挖地闢建 道路之行為，縱然屬實，乃屬國家公園法第14條第1項第4款 情形，依同法第2條、第3條規定，由內政部依同法第25條規 定處1千元以下罰鍰，被上訴人依水土保持法所為之原處分 ，即因違反行政程序法第111條第6款缺乏事務權限規定無效 ，為此先位聲明訴請確認訴願決定及原處分無效，並依行政 訴訟法第7條規定，合併請求損害賠償及利息。
２、本件被上訴人認定的違規地點，為面積約1100平方公尺之私 有及國有土地，是第三人大芳礦資企業社於51年6月間承租 之分割前506地號土地，該企業社在土地上設北投工廠，經 營白土製造、買賣，並興建工廠、住宅及倉庫等地上物，在 各地上物間闢建聯絡通道，被上訴人認為上訴人未經申請開 挖整地闢建道路，與事實不符。系爭土地中506-4、506-3地 號土地上，均興建有合法保存登記建物，門牌號碼分別為臺 北市○○區○○路00○00○0號，足見系爭土地均已依法申請 水土保持計劃，並均已依核定計劃實施水土保持之處理與維 護，自與水土保持法第33條第1項第2款規定之裁罰構成要件 不合，復已依核定之水土保持計劃實施水土保持之處理與維 護，以保育水土資源，涵養水源及減免災害，未違反水土保 持法第1條規定目的，被上訴人對上訴人裁處罰鍰額度最高 之30萬元，容有誤會，而本件未造成水土流失之重大結果， 裁處30萬元罰鍰，亦違反比例原則。此外，大芳礦資企業社 於51年間已開闢通路，被上訴人遲至103年6月1日裁處罰鍰 ，已罹於裁處權時效。為此備位聲明訴請撤銷訴願決定及原 處分，並請求被上訴人給付30萬元及利息。
３、陽明山國家公園管理處（下稱陽管處）曾於99年12月27日營 陽建字第0996005141號函說明三載明，泉源路77號建物「後 方增建樓梯及屋旁砌設空心磚圍牆與原泥土路面鋪設石礫」 ，所稱原泥土路面鋪設石礫即被上訴人所指未經申請闢建道 路、開挖整地變更地形，即使陽管處99年11月29日會勘當時 已地形變更，至本件被上訴人102年12月20日查獲，亦已逾3 年裁處權時效，至系爭土地中506-3、506-4土地間之堆置土 方，乃大芳礦資企業社留下的原料。又陽管處以100年1 月 31日營陽建字第1000000203號函說明三通知上訴人將違建依 拆除順位列入拆除計畫辦理，財政部國有財產局亦以100年1 月7日台財產北改字第0990036581號函限期上訴人恢復國有 土地原貌，被上訴人以同一事實對上訴人裁處罰鍰30萬元， 有重複裁罰之違法。此外，陽管處以上訴人開挖整地鋪地磚 ，違反國家公園法第14條第1項第4款規定，依同法第25條規 定，於102年9月12日以營陽企字第1026003454號函（下稱 102年9月12日函），對上訴人裁處罰鍰3千元，並命上訴人1 個月內自行敲除恢復原狀，被上訴人認為上訴人違反水土保 持法，容有誤會。
三、被上訴人則略以：
１、水土保持法與國家公園法間無法規競合關係，上訴人於系爭 土地未經申請闢建道路、開挖整地變更地形之違規事證明確 ，與大芳礦資企業社並無關係，被上訴人於102年12月20日
查獲上訴人之違規行為，旋於103年1月6日依水土保持法規 定對上訴人裁處罰鍰，洵屬有據，亦未逾3年裁處權時效。２、本件屬嚴重危害水土保持之重大違規行為，被上訴人衡酌上 訴人違規情節重大，考量系爭土地中506、506-3、506-6地 號土地屢次違規，上訴人除於506、506-3、506-4及506-14 地號土地開挖整地開闢道路及堆置土方，另將506、506-6及 506-14等計約4,286平方公尺國有土地，於地表鋪設草皮、 步道及設置石桌椅等作為庭院造景，危害水土保持實屬嚴重 ，情節特殊，被上訴人從重裁處最高罰鍰30萬元，無違法或 不當。並聲明求為判決駁回上訴人之訴。
四、原判決駁回上訴人在第一審之訴，係以：
１、上訴人擅自於系爭土地開挖整地闢建道路，未先擬具水土保 持計畫送請主管機關核定，違規使用面積約1,100平方公尺 ，經被上訴人102年12月20日現場勘查屬實，被上訴人認定 上訴人違反水土保持法第12條第1項第4款規定，即屬適法。 又水土保持法與國家公園法間，處罰行為、要件、依據及目 的均非相同，無法規競合關係。上訴人所稱先前違反國家公 園法之違規事項，是因泉源路77號建物增建及違規占用國有 土地，與本件原處分處罰之標的、行為時間、行為地點及行 為態樣，截然不同。上訴人主張本件已依國家公園法處罰， 應不適用水土保持法，與事實不符。上訴人於泉源路77號建 物周圍鋪設水泥路面行為，違反國家公園法第14條第1項第4 款，經陽管處以102年9月12日函，裁處罰鍰3千元，並限期1 個月內自行敲除恢復原狀，違規地點約坐落506-4、506-5及 506-14地號土地；陽管處復以上訴人未經許可擅自於泉源路 77號建物周圍（約坐落506-4、506-1 4地號土地）設置工地 鐵門、鐵皮圍籬及黑色擋網等設施，違反國家公園法第14條 第1項第4款規定，裁處罰鍰3千元。此二處分與本件之違規 行為、地點，均不一致，上訴人主張本件仍應依國家公園法 裁處、且同一事實已處罰3次，與事實不符。
２、⑴依被上訴人所屬都市發展局（下稱北市都發局）58、80及 91 年地籍套繪地形圖顯示，58、80至91年間，地形雖略有 變動，惟506-3、506-4地號土地之建築基地連接處皆有等高 線分布，存有3至5公尺高差，且數條等高線彼此距離較近， 代表地勢較陡，並非平坦。依96年12月5日、102年12月20日 照片，506-3地號土地東南側略為斜坡地形，並無道路與506 -4地號土地相連通，其東北側地形平坦，然至102年12月20 日506 -3地號土地已開挖整地闢建道路，506與506-6國有土 地之地形增高，506-3與506-4土地交界處有堆置土方形成土 丘情事。⑵再依北市發展局98、101年航空測量數值地形圖
顯示，系爭土地，其道路及其四週地形持續變動，顯為逐年 漸進式違規開闢道路、堆積土丘改變地形之行為。對照98、 101年航空測量數值地形圖，506、506-6地號土地之東側土 丘高程，從141.08公尺增加為143.18公尺，506-3、506-4地 號土地交界北端之土丘高程，從136.97公尺增加為140.45公 尺，506- 14地號土地於98年有駁坎構造物，該駁坎構造物 於101年消失，並與相鄰之506-4地號土地無高低差。⑶另依 102年9月5日、102年9月27日及102年12月20日照片顯示，50 6-3、506-4、506-6及506-14地號土地有開挖整地及闢建道 路情事，依臺北市土木技師公會101年5月17日、102年6月13 日水土保持設施維護檢查及輔導紀錄表所附現場照片，506- 3地號土地於101年5月間地形平坦且為草地，並無道路存在 ，至102年6月間卻有一水泥鋪面道路，且出現一明顯土丘， 即為闢建道路及改變地形情形。足見，上訴人於上開期間內 ，在系爭土地確有未先擬具水土保持計畫擅自開挖整地、闢 建道路及堆置土方之行為，其違規事證明確。而被上訴人於 102年12月20日查獲上訴人之違規行為，旋於103年1月6日裁 罰，並未逾3年裁處權時效等語，為其論據。
五、上訴人意旨主張原判決理由不備及理由矛盾，略以：⑴原判 決已認定上訴人於屬國家公園區域之系爭土地，未經申請開 挖整地闢建道路，又認為陽管處99年11月起，以第三人九冠 開發有限公司在泉源路77號建物後方增建樓梯及屋旁砌空心 磚牆、原泥土路面鋪設石礫，通知該公司違反國家公園法及 建造許可相關規定，再以上訴人在泉源路77號建物周圍鋪設 水泥路面行為，違反國家公園法第14條第1項第4款規定，以 102年9月12日營陽企字第1026003454號函，裁處罰鍰3千元 ，並限期恢復原狀。上訴人於系爭土地鋪設石礫及水泥路面 的行為，既經陽管處分別於99年12月27日、102年9月12日依 國家公園法裁處，本件即應依國家公園法裁處，原判決對本 件為何不應適用國家公園法，沒有隻字片語，而既經前2次 裁處，本件為何再予裁罰，亦未加以論述，有行政訴訟法第 243條第2項第6款判決理由不備之當然違背法令。⑵原判決 認上訴人未先擬具水土保持計畫在系爭土地擅自開挖整地、 闢建道路及堆置土方，惟被上訴人103年2月24日訴願答辯書 檢附證物「臺北市○○區○○段○○段000○0○號住宅拆除 重建工程水土保持計畫」，上訴人早於96年就系爭土地已擬 具水土保持計畫，依被上訴人所屬工務局大地工程處102年 12月20日會勘記錄，與會單位陽管處亦有「泉源路77-2及77 -3號建築基地內應依原核定水土保持計畫內容施作」之意見 ，顯見上訴人確有擬具水土保持計畫，原判決就上訴人未擬
具水土保持計畫之認定，與卷存證據資料不符，有行政訴訟 法第243條第2項第6款判決理由矛盾之當然違背法令等語。六、本院查：
１、按訴訟標的之一部或訴訟費用，裁判有脫漏者，行政法院應 依聲請或依職權以判決補充之。當事人就脫漏部分聲明不服 者，以聲請補充判決論，行政訴訟法第218條準用民事訴訟 法第233條第1項、第2項定有明文。本件上訴人起訴請求預 備之合併，先位聲明依行政訴訟法第6條、第7條規定，訴請 確認訴願決定及原處分無效，被上訴人應給付上訴人30萬元 及其利息，備位聲明訴請撤銷訴願決定及原處分，被上訴人 應給付上訴30萬元及其利息。惟原判決於論述上訴人違章事 證明確，被上訴人得依水土保持法予以裁罰，且無重複裁處 或逾3年裁處權時效之情事，認為原處分並無違誤，訴願決 定遞予維持，亦無不合，僅就「先位聲明訴請確認訴願決定 及原處分無效，備位聲明訴請撤銷訴願決定及原處分」部分 ，判決駁回上訴人之訴（見原判決第17頁），原審法院就上 訴人先位聲明第2項及備位聲明第2項「被上訴人應給付上訴 人30萬元及其利息」部分，均漏未裁判，自不生移審之效果 ，此部分應由原審法院依聲請或依職權另以裁判補充之，先 予指明。又就此脫漏裁判部分，上訴人就先位聲明第2項「 被上訴人應給付上訴人30萬元及其利息」及備位聲明第2項 關於「被上訴人應給付上訴人24萬元及其利息」聲明不服（ 見本院卷第19頁）部分，依前開規定意旨，應以聲請補充判 決論，附此敘明。
２、關於上訴人之先位聲明訴請確認訴願決定及原處分無效，原 判決駁回部分：
⑴、行政處分是行政機關所為一種法律行為，所謂無效的行政處 分是指自始、確定不能發生法律效力的行政處分，行政處分 如因違反法律規定或公序良俗，不論情節之輕重，一律無效 ，則有礙於法律安定及行政目的。因此，基於法律安定之要 求，行政處分雖罹有瑕疵，亦先暫時使其存在，相對人如未 及時提起行政爭訟，請求有權機關予以撤銷，則可永久存在 ，惟行政處分如罹有特別重大明顯之瑕疵，基於實質正義， 仍應使其自始無效。導致行政處分無效之瑕疵，行政程序法 第111條第1款至第6款，分別例示具體之無效原因，並於第7 款以「其他具有重大明顯之瑕疵者」概括其餘，即規定：「 行政處分有下列各款情形之一者，無效︰不能由書面處分 中得知處分機關者。應以證書方式作成而未給予證書者。 內容對任何人均屬不能實現者。所要求或許可之行為構 成犯罪者。內容違背公共秩序、善良風俗者。未經授權
而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。其他 具有重大明顯之瑕疵者。」
⑵、又依水土保持法之規定，水土保持義務人於山坡地或森林區 內從事第12條第1項所定各款之行為，應先擬具水土保持計 畫，送請主管機關核定，如有未先擬具水土保持計畫者，即 依第33條第1項第2款規定，處一定額度範圍之罰鍰，水土保 持法第2條即規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院 農業委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政 府。」第35條復規定：「本法所定之罰鍰，由直轄市或縣( 市)主管機關處罰之。」據此，被上訴人為臺北市之主管機 關，其認為上訴人未先擬具水土保持計畫，在系爭土地開挖 整地及闢建道路，以上訴人違反水土保持法第12條第1項第4 款規定，依同法第33條第1項第2款裁處罰鍰，實無缺乏事務 權限之情事。至本件是否有一違反行政法義務行為，因同時 該當數行政罰構成要件，而有國家公園法與水土保持法間形 成法規競合關係，或應依行政罰法第24條從一重處罰的問題 ，無從改變被上訴人為水土保持法之罰鍰處罰機關之情。上 訴人以本件事實應以國家公園法為裁處依據，而國家公園法 的主管機關係內政部，指摘被上訴人依水土保水持法規定予 以裁罰，所為原處分是欠缺事務權限，依行政程序法第111 條第6款規定無效，明顯是對法令的誤解，上訴人先位聲明 所為確認訴願決定及原處分無效之請求，原判決予以駁回， 經核即無不合。
３、關於上訴人之備位聲明訴請撤銷訴願決定及原處分，原判決 駁回部分：
⑴、當法規要求行為人不同的作為義務，行為人雖在同時間內不 作為，則為法律上的數行為，是二個違反秩序行為。國家公 園法制定目的是為保護國家特有之自然風景、野生物及史蹟 ，並供國民之育樂及研究，國家公園是為永續保育國家特殊 景觀、生態系統，保存生物多樣性及文化多元性並供國民之 育樂及研究，經主管機關依國家公園法規定劃設的區域，按 按區域內現有土地利用的型態及資源特性，劃分一般管制區 、遊憩區、史蹟保存區、特別景觀區及生態保護區等各區以 管理之，在國家公園區域一般管制區土地的開墾，國家公園 法第14條第1項課予行為人申請許可之作為義務，違反者依 是否情節重大致引起嚴重損害，予以行政罰或刑事罰之制裁 （參國家公園法第1、8、12、25條規定）；而水土保持法立 法目的在於實施水土保持之處理與維護，以保育水土資源， 涵養水源，減免災害，促進土地合理利用，增進國民福祉， 並就經行政院核定公告為山坡地之公、私有土地，課予水土
保持義務人在該土地從事一定的行為前，有擬具水土保持計 畫送請核定的作為義務，違反者依是否致生水土流失或毀損 水土保持之處理與維護設施，予以行政罰或刑事罰之制裁（ 參水土保持法第1、12、33條規定）。據此，未經申請許可 ，在國家公園區域一般管制區土地為開墾行為，與未擬具水 土保持計畫送請核定，在山坡地從事堆積土石或其他開挖整 行為，是二個不同的違反秩序行為，並無想像競合或法規競 合之可言，不生一行為二罰的問題。
⑵、水土保持法第4條規定：「公、私有土地之經營或使用，依 本法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用 人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」第12條第1 項第4款規定：「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事 下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如 屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查 結果一併送核：……開發建築用地、設置公園、墳墓、遊 憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或 其他開挖整地。」第33條第1項第2款規定：「有下列情形之 一者，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰：……違反第 12條至第14條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定 計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第23條規定，未 在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。」⑶、又基於法律安定之要求，行政罰裁處權之行使，應有時間之 限制，行政罰法第27條第1項、第2項規定：「行政罰之裁處 權，因3年期間之經過而消滅。」、「前項期間，自違反行 政法上義務之行為終了時起算。但行為之結果發生在後者， 自該結果發生時起算。」，此與行政程序法第131條之公法 請求權效並不相同。再者，行政訴訟法第189條第1項規定： 「行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果 ，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。但別有規定者，不在 此限。」第243條第1項、第2項第6款規定：「判決不適用法 規或適用不當者，為違背法令。」、「有下列各款情形之一 者，其判決當然違背法令：……判決不備理由或理由矛盾 。」又認定事實雖為事實審之職權，然如事實審法院認定事 實違反經驗法則、論理法則或證據法則，其判決亦屬違背法 令。
⑷、經查：
①、本件上訴人未先擬具水土保持計畫送主管機關核定，即於屬 山坡地之系爭土地開挖整地及闢建道路，違規面積約1,100 平方公尺，為原判決認定之事實。然而，針對依水土保持法 第33條第1項第2款所規定罰鍰之裁處權時效，原判決以被上
訴人係102年12月20日查獲上訴人之違規行為，旋於103年1 月6日為本件原處分，即認定未逾3年裁處權時效（見原判決 第15頁），忽略違反行政法上義務行為的查悉時間，與違反 行政法上義務行為終了而得據以起算裁處權時效的時間，不 必然是同一個時間，已有判決適用行政罰法第27條第2項規 定不當及理由不備之違背法令。
②、再者，原判決認定上訴人於系爭土地闢建道路、開挖整地變 地形之違規事證明確，係以⑴依北市都發局58、80及91年地 籍套繪地形圖所顯示之地形變動及506-3、506-4土地建築基 地連接處之等高線分布，存有3-5公尺高差。⑵比較96年12 月5日及102年12月20日照片，96年12月的506-3土地，東南 側略為斜坡地形，並無道路與506-4土地相連通，東北側地 形平坦，102年12月的506-3土地已開挖整地闢建道路，506 與506-6土地之地形增高，506-3與506-4土地交界處堆置土 方形成土丘。⑶對照98年、101年航空測量數值地形圖，系 爭土地地形的變動，其中506、506-6、506-3、506-4土地土 丘高程的增加，98年的506-14土地，有駁坎構造物，101年 則已無駁坎構造物，並與相鄰之506-4土地無高低差。⑷比 較臺北市土木技師公會101年5月17日、102年6月13日水土保 持設施維護檢查及輔導紀錄表所附現場照片，101年5月的50 6-3土地，地形平坦且為草地，並無道路，102年6月的506-3 土地，有一水泥路面道路，且出現明顯土丘等為論據，並認 定上訴人於上開期間內，在系爭土地有水土保持法第33條第 1項第2款規定之違章行為（見原判決第13-14頁）。惟北市 都發局58、80及91年地籍套繪地形圖所顯示之地形變動，96 年12月5日與102年12月20日照片的比較，對照98年及101年 航空測量數值地形圖所顯示系爭土地地形的變動等，均因比 較變動的基礎即58、80及91年地籍套繪地形圖、96年12月5 日照片、98年航空測量數值地形圖，與103年1月6日作成的 本件原處分，時間距離長達45年至5年不等。是以，除系爭 土地中之506-3土地，依101年5月17日、102年6月13日現場 照片（見原審卷第37頁）可知在101年5月17日至102年6月13 日期間鋪設水泥路面道路並出現土丘，103年1月6日予以裁 處，未逾3年裁處權時效外，其餘未經擬具水土保持計畫， 在506、506-4、506-6及50 6-14土地從事開挖整地闢建道路 之違章行為，究竟行為終了而得以自斯時起算裁處權時效之 時為何，原審未經調查並予認定，即逕判定未逾3年裁處權 時效，自有判決不適用行政訴訟法第125條第1項、第133條 應依職權調查規定、判決不備理由、認定事實違反論理法則 及證據法則之違背法令。
七、綜上，原判決駁回上訴人先位聲明訴請確認訴願決定及原處 分無效部分，理由雖未完備，但不影響裁判之結果，上訴意 旨求予廢棄，為無理由，此部分上訴，應予駁回；原判決駁 回上訴人備位聲明訴請撤銷訴願決定及原處分部分，既有上 揭違背法令情事，並影響判決結論，上訴意旨求予廢棄，即 有理由，又因此部分事實尚有未明，有由原審再為調查審認 之必要，本院無從自為判決，爰將此部分廢棄發回原審更為 審理，另為適法之裁判。
八、結論，本件上訴為一部有理由，一部無理由。依行政訴訟法 第236條之2第3項、第255條第1項、第256條第1項、第260條 第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 7 月 17 日 臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 陳秀媖
法 官 鍾啟煌
法 官 蘇嫊娟
上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 106 年 7 月 17 日 書記官 李淑貞
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