臺北高等行政法院判決
95年度訴字第04444號
原 告 東森大禾多媒體股份有限公司
代 表 人 甲○○
訴訟代理人 乙○○
被 告 國家通訊傳播委員會
代 表 人 蘇永欽（主任委員）
訴訟代理人 丁○○
丙○○
上列當事人間因衛星廣播電視法事件，原告不服國家通訊傳播委
員會中華民國95年10月25日通傳訴字第09500155770 號訴願決定
，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：
緣原告經營之「東森娛樂台」（原「超級X 台」）頻道於民 國（下同）95年2 月13日、95年2 月14日、95年2 月15日10 時至10時30分播出「養生新體驗（無毒一身輕）」節目（下 稱系爭節目），由林光常、崔麗心於節目中表示：蛋白質過 量是造成酸性體質的元兇，而酸性體質是慢性病的溫床及萬 病的根源，「植物綜合酵素」可改變人體酸鹼值，讓身體更 健康。現場中除訪問見證者，且出現林光常所著書籍之圖卡 ，並一邊分現場觀眾食用「植物綜合酵素」，一邊解答問題 ，推介商品。另於每節進廣告前播放觀眾進場之畫面及搭配 旁白：「有多少人慕名而來，又有多少人為體驗而來，趕快 來體驗『植物綜合酵素』。」又於節目最後疊印「0000-000 000」諮詢電話，且該頻道前因違反同一規定，業經行政院 新聞局以94年5月11日新廣四字第0940622547號及94年7月29 日廣四字第0940624043號行政處分核處在案，被告因認原告 再次違反衛星廣播電視法第19條第1項規定，經被告以95 年 6月21日通傳字第09505060350號、第0000000000 0號及第 00000000000號裁處書各裁處罰鍰新台幣（下同）20 萬元， 並應立即改正，未改正者，將按次連續處罰。原告不服，提 起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明：
訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告聲明：
原告之訴駁回。
參、兩造之陳述：
一、原告主張之理由：
(一)原告違規事實，不該分別處罰鍰：
１、原處分所涵攝之違法事實係基於概括之主觀意思，並具時間 緊密性，應評價為「一行為」：
原處分之3 件違規事實，係自95年2 月13日自15日連續3 日 ，於10時至10時30分之同一時段所播出之節目，即俗稱之帶 狀節目，帶狀節目之性質，即各節目依節目表所排定之時間 於每日同一時段播出，故原告係以於同一時段反覆播出同一 節目之主觀意思而為播送，收視戶亦是以收看同一節目之意 思而為收視，非原告基於收視率之高低而臨時決定於次日同 一時段是否再行播出；且原告所播出之內容亦為同一，此應 視為一行為，而非數行為。另訴願決定謂「訴願人在不同日 期分別播映違規之相同節目，已有相隔，且中間又播出其他 節目，自不可視為同一違法行為」此乃與一般社會通念中， 收視戶係以觀看同一節目之意思相悖，因其不會以為在不同 時間觀看相同節目即為數節目、數行為。原告被指稱之違法 事實應解為一行為較適。
２、分別處罰，應以「數行為」為限：
依行政罰法第25條規定：「數行為違反同一或不同行政法上 義務之規定者，分別處罰之。」即其必須有1、數行為；2、 需違反同一或不同行政法上義務等二要件。被告對原告同一 節目各自裁處罰鍰之行為，該自然意義之一行為處以一行政 罰即可，被告連續處罰之行為，已違反行政罰法上明定分別 處罰之要件，顯已悖「一事不二罰」之法理。
(二)原處分之連續處罰恐有違「授權明確性原則」： 司法院釋字第604 號解釋稱道路交通管理處罰條例對「．． ．違規停車之行為，得為連續認定及通知其違規事件之規定 ，乃立法者對於違規事實一直存在之行為，考量該違規事實 之存在對公益或公共秩序確有影響，除使主管機關得以強制 執行之方法及時除去該違規事實外，並得藉舉發其違規事實 之次數，作為認定其違規行為之次數，從而對此多次違規行 為得予以多次處罰，並不生一行為二罰之問題。」並無違憲 ，即係將「自然事實之一行為」切割為「法律上數行為」而 分別處罰之。惟該號解釋亦明文：「立法者固得以法律規定 行政機關執法人員得以連續舉發及隨同多次處罰之遏阻作用 以達成行政管制之目的，但仍須符合憲法第23條之比例原則 及授權明確性原則規定。鑒於交通違規之動態及特性，則立
法者欲藉連續舉發以警惕及遏阻維規行為人任由違規事實繼 續存在者，得授權主管機關考量道路交通安全等相關因素， 將連續舉發之條件及前後舉發之區隔及期間以命令為明確之 規範。」本件被告既未明定連續處罰之間隔期間，即按日連 續處罰，有流於恣意裁量之嫌；另被告對原告行政處分在先 ，後又未審酌是否已給予原告改進機會，即又再處原告2 次 罰鍰，此亦表被告於訴願決定所言「．．．未逾越必要程度 ，即符合憲法第23條之比例原則，而得以連續處罰」之論述 於法有違。
(三)原處分違反「比例原則」及「誠信原則」：１、原處分適用衛星廣播電視法第37條第1 項第1 款規定恐有違 誤：
按衛星廣播電視法第36條第1 款規定：「衛星廣播電視事業 或境外衛星廣播電視事業經依前條規定警告後，仍不改正者 ，處新台幣10萬元以上1 百萬以下罰緩，並通知限期改正。 」同法第37條第1 項第1 款復規定：「衛星廣播電視事業或 境外衛星廣播電視事業有1 年內經處罰2 次，再有前二條各 款情形之一者，處新台幣20萬元以上2 百萬以下罰緩，並通 知限期改正，逾期未改正者，得按次連續處罰。」因原告本 年度已遭裁罰2 次，故原處分依衛星廣播電視法第37條第1 項第1 款前段規定，將該連續3 日之播送行為視為第3 次、 第4 次及第5 次之違法，而「各別」處罰20萬元。惟其立法 意旨，「改正」方為立法之目的，因為前述條文有處罰鍰， 並命限期改正，逾期未改正才有連續處罰之規定，係因行為 人不改正違法之行為已顯示其法敵對性，僅透過對受處分人 施以法律上、心理上強制手段，方達迫其迅速停止違法行為 之目的。本件原處分涵攝之事實，係相同之行為反覆實施3 次，如原告於第1 次節目播出後即遭裁罰或被警告禁止播出 ，便可知該節目有違法之虞，絕無再行播出而罹於罰鍰之理 ，惟被告於原告尚不知悉違法情狀前，以「各別」處罰之名 ，實質已發生連續處罰之效果，顯與連續處罰僅針對不為改 正之受處分人立法意旨不符。
２、被告有行政怠惰，裁罰有違誠信：
⑴、被告原得於原告違規後迅以1 次處罰即達成使原告停播系爭 廣告之行政目的，竟捨此不為，而於放任原告違規情狀延續 後始重覆裁罰，且裁罰竟於違法發生後4 月餘後始作成，則 被告豈非任由原告於未收到裁罰書主觀上尚不知違法之前， 將違法情狀延續4 月餘？此對社會大眾所造成之不利益豈應 由原告負擔？
⑵、許宗力大法官於司法院釋字第604 號解釋之協同意見書中，
就主管機關對違規停車狀態之排除義務，亦謂：「連續舉發 與處罰次數也應有一定限度，蓋經處罰相當次數後，如違規 行為依然繼續，主觀機關即有義務採取直接強制方式，逕行 拖吊以排除違法狀態，如拖吊沒有客觀上之不能，能拖吊而 不拖吊，而一方面持續科處罰鍰，他方面任諸違規狀態持續 ，讓交通秩序法益所受損害持續擴大，其執法本身即已違反 比例原則。」與原告管見不謀而合。
(四)原處分內容對任何人均屬不能實現，應為無效： 原處分之3 件裁處，違規事實係95年2 月13日至15日，而處 分書均係於95年6 月21日同日收到，依衛星廣播電視法第37 條第1 項第1 款規定尚賦予受處分人改正之機會，惟原告於 6 月21日知悉違規後，如何溯及自2 月14日及2 月15日停播 以避免第2 、3 次裁罰？被告之處分中，「限期改正」之部 分對6 月21日以前相同違法情狀之避免，對任何人均無實現 之可能，應為無效。
(五)原處分違反「最小侵害原則」：
１、就侵害手段性而言，依衛星廣播電視法第36條及第37條規定 綜合觀察，行為人第1 次及第2 次違反第35條規定，應先予 警告限期改正，逾期不改正則處罰10萬至1 百萬罰鍰；第3 次違反者，則可逕予處罰20萬至2 百萬罰鍰，再通知限期改 正。被告對同一反覆實施之行為「分別」裁處，實質已生連 續處罰之效果，卻未賦予原告於先後裁處間有改正之機會， 實難謂為達成行政目的之對原告財產權最小侵害之手段。２、衛星廣播電視法第37條第1 項第1 款，係衛星廣播電視業者 於1 年內遭處罰2 次，再有前兩條（第35條及36條）各款情 形之一者，得加重處罰之規定，惟依國內刑法學界之通說「 同款項說」，於限制人民權利或課予義務之行政罰法亦應可 類推適用。亦即，衛星廣播電視法第35條及36條規定包括主 管機關之行政管理、程序規範，亦有節目、廣告管理或倫理 規範，其各款之立法目的、構成要件、主觀犯意、危害情節 均不相同，其應受行政罰之程度自亦不同，而本法以一概括 性條款即將之一體視之，使受處分人因主觀上無相同故意之 不同構成要件行為，可能肇致加重處罰之結果，（例如第1 次遭罰係廣告超秒，第2 次為節目廣告化，第3 次為違反分 級規定）是其規定亦違「不同事物應為不同處理」、「等則 等之，不等則不等之」之基本法律原則。
(六)原告於收到被告裁處書前即已停止播送該節目，已符被告之 行政目的，並無裁罰之必要：
原告主觀上從未認知系爭節目涉有違法，惟配合被告禁止播 送減重、增高、豐胸、壯陽等類節目之行政指導，參酌收視
戶權益及節目檔期業已排定之因素綜合考量，自95年2 月28 日起即主動停止播送系爭節目，亦證原告無違法之主觀意識 ，且被告對系爭節目95年2 月13日至15日之裁罰書均於6 月 21日收到時，其所欲達成之行政目的均因節目已停止播送而 完成，實無再予連續處罰之手段。
(七)被告依衛星廣播電視法第19條裁罰原告，適用不當：１、衛星廣播電視法第19條第1 項之規定：「節目應維持完整性 ，並與廣告區分。」，其構成要件乃「節目應維持完整性」 及「並與廣告區分」，而系爭節目播出當時，確為一完整報 導科技新知節目，節目與廣告間，也有破口可讓觀眾明顯區 分其不同。
２、「節目廣告化」一詞僅係一般口語說法，法無明文規定，被 告未詳考法條文意解釋，反據之訂定「節目廣告化與廣告節 目化認定原則」做為裁罰細目依據，擅對人民作出於法無據 之行政處分。司法院釋字第394 號解釋：「裁罰性之行政處 分，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件與法律效果， 應由法律定之；法律若授權行政機關訂定法規命令予以規範 ，亦須為具體明確之規定，始符憲法第23條法律保留原則之 意旨。」被告雖言「節目廣告化與廣告節目化認定原則」係 僅供機關內部作為參考之行政規則，惟其卻於答辯狀稱其係 依上述規則作為裁罰原告之準據，對原告產生至為不利之法 律效果，故依憲法第23條「以上各條列舉之自由權利，除為 防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進 公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」及中央法規標 準法第5 條第2 款謂「關於人民之權利、義務者，應以法律 定之」等規定，被告如欲對原告做裁罰處分，亦應先得法律 授權，非據適法性仍有疑義之行政規則處罰原告。(八)系爭節目中發表之言論亦屬憲法保障言論自由之一環，被告 之裁罰已違依法行政原則：
１、司法院釋字第509 號解釋指出「言論自由為人民之基本權利 ，憲法第11條有明文保障，國家應給予最大限度之維護，俾 其實現自我、溝通意見、追求真理及監督各種政治或社會活 動之功能得以發揮。」且蘇俊雄大法官於該號協同意見書復 補充「蓋在社會生活複雜、需求快速資訊的現代生活中，若 要求行為人（尤其是新聞媒體）必須確認所發表資訊的真實 性，其可能必須付出過高的成本，或因為這項要求而畏於發 表言論，產生所謂的『寒蟬效果』（chilling effect）。 無論何種情形，都會嚴重影響自由言論所能發揮的功能，違 背了憲法保障言論自由的意旨。」其於下文又言「蓋言論自 由既攸關人性尊嚴此項憲法核心價值的實現，在多元社會的
法秩序理解下，國家原則上理應儘量確保人民能在開放的規 範環境中，發表言論，不得對其內容設置所謂『正統』的價 值標準而加以監督。從而針對言論本身對人類社會所造成的 好、壞、善、惡的評價，應儘量讓言論市場自行節制，俾維 持社會價值層出不窮的活力；至如有濫用言論自由，侵害到 他人之自由或國家社會安全法益而必須以公權力干預時，乃 是對言論自由限制的立法考量問題，非謂此等言論自始不受 憲法之保障。」，系爭節目發表關於「植物綜合酵素」之言 論，其亦應屬憲法保障言論自由之一環，憲法尚容許原告製 播節目，發表自由言論，而被告卻藉衛星廣播電視法第19條 第1 項規定及節目廣告化或廣告節目化認定原則第5 點規定 ，即謂原告違法，反自違憲法第22、23條規定之法律優位及 法律保留原則。
２、被告如認節目中所作陳述皆屬商業性言論，大法官吳庚於司 法院釋字第509 號之協同意見書中亦言「按陳述事實與發表 意見不同，事實有能證明真實與否之問題，意見則為主觀之 價值判斷，無所謂真實與否，在民主多元社會各種價值判斷 皆應容許，不應有何者正確或何者錯誤而運用公權力加以鼓 勵或禁制之現象，僅能經由言論之自由市場機制，使真理愈 辯愈明而達去蕪存菁之效果。」系爭節目介紹植物綜合酵素 ，可以改變人體酸鹼值，此部分以經實驗方式證明可行，此 乃「陳述事實」，如被告認原告上述言論違法，也應採科學 實證反駁原告所言非真實而有誇大嫌疑始可當之，怎可單憑 一紙行政處分即謂系爭節目違法。且系爭機關是否應如吳庚 大法官所言，讓自由市場機制使真理越辯越明，非一味施以 公權力限制電視節目製作自由及言論自由。
(九)被告本須遵行法治國下所應踐行之法律程序，不應為達裁罰 之目的而不考慮對原告有利之情狀，方符程序正義。原處分 及訴願決定均在違反法律保留原則下，不當擴張對原告言論 自由之限制，而其立法目的復無法通過比例原則之審查，其 決定及處分均有不當。
二、被告主張之理由：
(一)依衛星廣播電視法第19條第1 項規定：「節目應維持完整性 ，並與廣告區分。」違反者，依同法第35條第3 款規定：「 衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業有下列情形之一 者，予以警告：．．．3 、違反．．．第19條．．．規定者 。」同法第36條第1 款規定：「衛星廣播電視事業或境外衛 星廣播電視事業有下列情形之一者，處新台幣10萬元以上1 百萬元以下罰鍰，並通知限期改正：1 、經依前條（第35條 ）規定警告後，仍不改正者。」同法第37條第1 項第1 款規
定：「衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業有下列情 形之一者，處新台幣20萬元以上2 百萬元以下罰鍰，並通知 限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰：1 、1 年內經 處罰2 次，再有前二條各款情形之一者。」另處理違反衛星 廣播電視法罰鍰案件裁量基準第1 點第2 款第1 目規定：「 構成第37條規定者：處新台幣20萬元以上2 百萬元以下罰鍰 ，並通知限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰。」(二)原告經營之「東森娛樂台」頻道，分別於95年2 月13日、14 日、15日10時至10時30分播出之系爭節目，由林光常、崔麗 心於節目中表示：蛋白質過量是造成酸性體質的元兇，而酸 性體質是慢性病的溫床及萬病的根源，「植物綜合酵素」可 以改變人體酸鹼值，讓身體更健康。現場除訪問見證者外， 且不時出現林光常所著書籍之圖卡，並一邊分現場觀眾食用 「植物綜合酵素」，一邊解答問題，宣傳及推介商品。另於 每節進廣告前均播放觀眾進場之畫面及搭配旁白：「有多少 人慕名而來，又有多少人為體驗而來，趕快來體驗『植物綜 合酵素』。」又於節目最後疊印「0000-000000 」諮詢電話 ，內容呈現方式藉由來賓於節目中推介及宣傳「植物綜合酵 素」特定商品意圖明顯。經被告95年5 月19日召開之第56次 委員會議決議，該節目內容以節目形式宣傳商品之使用方式 及效果，廣告意圖明確，致節目未與廣告區分，有被告第56 次委員會議紀錄、衛星廣播電視節目及廣告監看表、廣播電 視節目及廣告審議一覽表影本及側錄光碟可稽，事證明確。(三)另為使業者明確遵循法令，俾利控管播出之節目內容，主管 機關於90年5 月13日發布「節目廣告化或廣告節目化認定原 則」；查該認定原則規定，節目有：「節目名稱與提供廣告 、贊助節目之廠商、或廣告中之商品名稱相同者」（第1 條 ）、「節目中以名牌、圖卡、圖表、海報、道具、布景或其 他方式顯示宣傳文字、圖片或電話」（第5 條）情形者，認 定為節目廣告化。
(四)次查系爭節目於95年2 月13日、14日、15日每日10時至10時 30分播出。該頻道為24小時播出節目，系爭節目播出中間， 均有其他節目穿插播出，有原告經營之「東森娛樂台」節目 表影本卷可證；此與原告以司法院釋字第604 號解釋道路交 通處罰條例所舉，違規路邊停車不動，而連續處罰之例不同 ；且該號解釋認定對違規停車之車輛，依上述條例授權訂定 之違反道路交通管理事件統一裁罰標準及處理細則第12條第 4 項規定，以「每逾2 小時」為連續舉發之標準，衡諸人民 可能因而受處罰之次數及可能因此負擔累計罰鍰之金額，相 對於維護交通秩序、確保交通安全之重大公益而言，尚未逾
越必要之程度，即符合憲法第23條之比例原則，而得以連續 處罰。觀諸本案，原告在不同日期，分別播映違規之相同節 目，已有相隔，且中間又播出其他節目，若以原告所提違規 路邊停車比擬，則該車輛顯已移動，並非停車不動，故自不 可視為同一違法行為，原告辯稱違反同一行政法上之義務， 係基於概括主觀意思之「自然之一行為」，自有法理之認知 違誤。
(五)原告稱系爭節目自95年2 月28日即已停播，無違法之犯意， 然據該頻道節目表所呈現，系爭節目原擬播送至95年2 月15 日；但自95年2 月24日起，卻以相同節目內容，節目名稱由 「養生新體驗（無毒一身輕）」變更為「健康新達人（無毒 一身輕）」，節目持續播送至95年3 月3 日；其中95年3 月 1 日之節目已為被告發現，並經被告第56次委員會議決議其 以節目形式宣傳商品廣告意圖十分明確，以95年8 月4 日通 傳字第09505084020 號函裁處在案。況被告依據行政院衛生 署95年3 月7 日衛署食字第0950401414號及第0950401415號 函，以95年5 月1 日通傳字第09500503450 號轉知各衛星廣 播電視事業，該「植物綜合酵素」商品，係違反食品衛生相 關法令之「違規廣告」，原告竟未停止播映，亦顯見原告任 令系爭節目播出之違法事實。
(六)末查原告前因違反同一法條規定，經前主管機關行政院新聞 局以94年5 月11日新廣四字第0940622547號及94年7 月29日 新廣四字第0940624043號行政處分在案，茲再違規，被告審 酌原告違法事實、意見陳述及該頻道之核處紀錄，將95年2 月13日、14日、15日系爭違規案，均依衛星廣播電視法第37 條第1 項第1 款規定，分別核處20萬元，自無恣意裁量之情 事。
(七)原告為衛星廣播電視事業，應遵守衛星廣播電視法相關規定 。竟任令其頻道違規播出違法之畫面內容，明顯違反應注意 義務，自應負法律責任。被告審酌其違法情節，依法核處， 認事用法尚無不合。
理 由
壹、兩造陳述要旨：
一、原告主張原處分所涵攝之違法事實係基於概括之主觀意思， 並具時間緊密性，應評價為「一行為」，被告連續處罰之行 為，已違反「一事不二罰」法理。又被告未明定連續處罰之 間隔期間，原處分連續處罰有違「授權明確性原則」，又被 告放任原告違規情狀延續後始重覆裁罰，且裁罰竟於違法發 生後4月餘後始作成，顯違反「比例原則」及「誠信原則」 ，且原處分之3件裁處，違規事實係95年2月13日至15日，而
處分書均係於95年6月21日同日收到，原告如何溯及自2月14 日及2月15日停播，所謂「限期改正」對任何人均無實現之 可能，應為無效。被告未賦予原告於先後裁處間有改正之機 會，違反「最小侵害原則」。再者，衛星廣播電視法第37條 第1 項第1 款加重處罰之規定，限於「同款項」，然被告將 衛星廣播電視法第35條及36條規定以一概括性條款一體視之 ，非無違誤。且原告於收到被告裁處書前即已停止播送該節 目，已無裁罰之必要。何況系爭節目具完整性，節目與廣告 間，亦有破口可讓觀眾明顯區分，符合衛星廣播電視法第19 條第1 項之規定，被告以「節目廣告化與廣告節目化認定原 則」，以「節目廣告化」做為裁罰細目依據，違反法律保留 原則。且系爭節目中發表之言論屬憲法保障言論自由之一環 ，被告違反憲法第22、23條規定之法律優位及法律保留原則 。被告若認原告上述言論違法，應採科學實證反駁原告所言 非真實而有誇大嫌疑，怎可單憑一紙行政處分即謂系爭節目 違法，原處分顯有違誤等語。
二、被告則以系爭節目內容以節目形式宣傳商品之使用方式及效 果，廣告意圖明確，致節目未與廣告區分，已違反衛星廣播 電視法第19條第1項之規定。系爭節目於95年2 月13日、14 日、15日每日10時至10時30分播出，播出中間，均有其他節 目穿插播出，不可視為同一違法行為，且自95年2月24日起 ，以相同節目內容，節目名稱由「養生新體驗（無毒一身輕 ）」變更為「健康新達人（無毒一身輕）」，持續播送至95 年3月3日，其有違規犯意甚明，原處分予以連續裁罰，並無 違誤等語置辯。
貳、兩造不爭之事實及兩造爭點：
如事實概要欄所述之事實，業據提出衛星電視節目側錄帶可 稽，為兩造所不爭執，堪信為真，兩造爭點厥為：一、原處分連續處罰之行為，是否已違反「一事不二罰」法理、 「授權明確性原則」？有無裁罰之必要？
二、原處分是否違反「比例原則」及「誠信原則」、「最小侵害 原則」，侵害原告憲法保障之言論自由？且「限期改善」部 分對任何人均無實現之可能？
三、衛星廣播電視法第37條第1項第1款所謂再次違規是否以再違 反衛星廣播電視法第35條及36條之「同款項」為限？四、系爭節目有無違反衛星廣播電視法第19條？「節目廣告化與 廣告節目化認定原則」是否違反法律保留原則？叄、本院之判斷：
一、本件應適用之法條與法理：
（一）衛星廣播電視法第19條第1 項規定：「節目應維持完整性
，並與廣告區分。」違反者，依同法第35條第3 款規定： 「衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業有下列情形 之一者，予以警告：．．．3 、違反．．．第19條．．． 規定者。」
（二）衛星廣播電視法同法第36條第1 款規定：「衛星廣播電視 事業或境外衛星廣播電視事業有下列情形之一者，處新台 幣10 萬 元以上1 百萬元以下罰鍰，並通知限期改正：1 、經依前條規定警告後，仍不改正者。」
（三）衛星廣播電視法同法第37條第1 項第1款 規定：「衛星廣 播電視事業或境外衛星廣播電視事業有下列情形之一者， 處新台幣20萬元以上2 百萬元以下罰鍰，並通知限期改正 ，逾期不改正者，得按次連續處罰：1 、1 年內經處罰2 次，再有前二條各款情形之一者。‧‧」
（四）處理衛星廣播電視法罰鍰案件裁量基準第1 點第2 款第1 目規定：「構成第37條規定者：處新台幣20萬以上2 百萬 元以下罰鍰，並通知限期改正，逾期不改正者，得按次連 續處罰。1 、第1 次：處罰鍰新台幣20萬元整。」。二、原處分連續處罰之行為，並未違反「一事不二罰」法理、「 授權明確性原則」，且有裁罰之必要：
（一）查系爭節目於95年2月13、14日及15日每日10時至10時30 分播出，該頻道為24小時播出節目，系爭節目播出中間， 均有其他節目穿插播出，自屬於「數行為」，無法視為「 單一行為」，原處分連續處罰之行為，尚未違反「一事不 二罰」之法理。原告雖舉司法院釋字第604號解釋為例， 主張原處分違反「授權明確性原則」云云，惟查司法院釋 字第604號解釋係就違規停於路邊不動之車輛多久（每逾2 小時）可予連續舉發而為解釋，此與系爭節目分別於95年 2 月13、14日及15日播出，顯有不同。蓋系爭節目依社會 相當觀念已可區隔係三次播出，不若違規停靠路邊之車輛 因未移動致客觀上無法自區分為幾次停車，被告縱未規定 連續裁罰之間隔期間，但本件依原告違規之次數，已足以 構成連續處罰之要件，並非將「自然單一行為」切割為「 數個法律單一行為」，自無「違反授權明確性原則」之可 言。又系爭節目縱已停播，但行政罰並不以「已停止」作 為免罰條件，違法後之改正行為，亦不足影響被告機關就 其改正前違法行為之裁處效力，系爭節目既已違規，即難 謂無裁罰必要。
三、原處分並未違反「比例原則」及「誠信原則」、「最小侵害 原則」，難謂侵害原告憲法保障之言論自由，且「限期改善 」部分並非對任何人均無實現之可能：
（一）按「人民違反法律上義務而應受行政罰之行為，法律無特 別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任 要件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義 務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失， 於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受罰。．．． 」，司法院釋字第275號解釋著有明文，系爭節目於95年2 月13、14日及15日連續播出，原告就其違規情形，縱無故 意亦有過失，原告不得主張「未收到裁罰書前主觀上尚不 知違法」，更不能將自己連續違規責任推諉為「被告為何 不迅速取締」。查系爭節目係屬密集連續播出，原告就該 系爭節目可能因連續違規而被連續裁罰之事，已難諉為不 知。而被告為行政機關，就龐大之衛星廣播電視節目僅能 以過濾側錄帶之方式事後加以裁罰，其過濾須要時間，其 裁罰須經委員會之研議，並經公文送達於原告，不可能如 影隨形立即糾正原告之連續違規，被告自無可能於95年2 月13日原告第一次違規後立即發覺、研議、裁處、送達， 以「達成使原告停播目的、避免重覆裁罰」，乃原告竟將 自己密集連續違規情事歸責於被告之未迅速取締，其主張 尚無可採。原處分自未違反「比例原則」、「誠信原則」 、「最小侵害原則」。
（二）又原告前因廣告節目化，經主管機關行政院新聞局以94年 5 月11日新廣四字第0940622547號及94年7 月29日新廣四 字第0940624043號行政處分在案，其利用主管機關裁罰耗 費時日，無法於第一時間立即命改善之弱點，連續密集違 規，冀以客觀上多次違規而僅獲一次裁罰，於此種情形， 衛星廣播電視法同法第37條第1 項第1 款所謂「‧‧‧通 知限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰」之規定， 即應放寬解釋。參照最高行政法院86年判字第1477號判決 要旨「所稱『次』，係指違法行為而言；而『按次』係指 經被告依公平交易法第41條前段處分後之每一次違法行為 ，是事業如經被告依前揭第41條前段處分後，仍繼續從事 經被告命其停止或改正之行為，於前開處分後之每一次違 法行為均屬每一『次』獨立之違法行為，自可按次連續處 以罰鍰。」，本件原告前因廣告節目化，業經二次行政處 分在案，系爭節目係處分後之獨立違規行為，被告於94年 5 月11日裁罰處分中，已令原告停止，本件系爭節目「廣 告節目化」之行為，係「第一次命停止」後不停止之「再 一次違規行為」，自已符合連續裁罰之要件，原告主張未 經「限期改善」或「限期改善」無實現之可能，即予連續 裁罰云云，尚不足採。
（三）又人民有言論、講學、著作及出版之自由，固為憲法第11 條所明定，惟上開權利為增進公共利益所必要時，非不得 以法律為適當之限制( 憲法第23條參照) ，衛星廣播電視 法第19條第1 項、第37條第1 項第1 款既經立法者就「節 目廣告化」予以限制及處罰，原告尚不得主張前該立法限 制，係就憲法保障言論自由之侵害。
四、衛星廣播電視法第37條第1 項第1 款所謂再次違規不以再違 反同法第35條及36條之「同款項」為限：
按衛星廣播電視法第37條第1 項第1 款規定：「衛星廣播電 視事業或境外衛星廣播電視事業有下列情形之一者，處新台 幣20萬元以上2 百萬元以下罰鍰，並通知限期改正，逾期不 改正者，得按次連續處罰：1 、1 年內經處罰2 次，再有前 二條『各款情形之一』者。‧‧」已明定只要再有「前二條 『各款情形之一』者」，即得按次連續處罰，原告主張必限 於前二條「同一款情形」方有適用云云，不足採信。五、系爭節目確有違反衛星廣播電視法第19條規定；「節目廣告 化與廣告節目化認定原則」並未違反法律保留原則：（一）查系爭節目於95年2 月13日、95年2 月14日、95年2 月15 日10時至10時30分播出，由林光常、崔麗心於節目中表示 ：蛋白質過量是造成酸性體質的元兇，而酸性體質是慢性 病的溫床及萬病的根源，「植物綜合酵素」可改變人體酸 鹼值，讓身體更健康。現場中除訪問見證者，且出現林光 常所著書籍之圖卡，並一邊分現場觀眾食用「植物綜合酵 素」，一邊解答問題，推介商品。另於每節進廣告前播放 觀眾進場之畫面及搭配旁白：「有多少人慕名而來，又有 多少人為體驗而來，趕快來體驗『植物綜合酵素』。」又 於節目最後疊印「0000-000 000」諮詢電話，該「植物綜 合酵素」商品，並經行政院衛生署95年3 月7 日衛署食字 第0950401414號及第0950401415號函認定係違反食品衛生 相關法令之「違規廣告」，系爭節目顯然「未與廣告相區 分」，已違反衛星廣播電視法第19條第1 項規定。（二）原告雖謂前揭法條並無「節目廣告化」之用語，「節目廣 告化與廣告節目化認定原則」已違反法律保留原則云云， 惟按除涉及剝奪生命或限制身體自由之刑罰，須適用嚴格 法律保留，非由立法者親自以法律規定處罰之構成要件不 可外，其他情形之處罰，在符合授權明確要求之前提下， 非不能由法律授權以命令補充處罰之構成要件，司法院釋 字第313 、443 、522 等多號解釋已一再闡明有案。本件 既僅涉及罰鍰處分，而節目於何種情形下與廣告未加區分 ，行政機關於執行時須有所依循，「節目廣告化與廣告節
目化認定原則」係行政機關執行衛星廣播電視法第19條規 定之必要命令，並未逾越母法規定，尚難謂違反法律保留 原則，原告主張尚無足採。
六、從而，原處分審酌原告違法事實、意見陳述及該頻道之核處 紀錄，將95年2 月13日、2 月14日及2 月15日系爭違規案， 均依衛星廣播電視法第37條第1 項第1 款規定及處理衛星廣 播電視法罰鍰案件裁量基準第1 點第2 款第1 目規定，分別 核處20萬元，尚無違誤。訴願決定予以維持，亦稱正確。原 告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。肆、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐 一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 8 月 22 日 第二庭審判長法 官 徐瑞晃
法 官 蕭惠芳
法 官 畢乃俊
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後
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