最 高 行 政 法 院 判 決
96年度判字第01546號
上 訴 人 萬山興業股份有限公司
代 表 人 甲○○
訴訟代理人 鍾毓理律師
焦仁和律師
被 上訴 人 行政院農業委員會林務局
代 表 人 顏仁德
上列當事人間因有關林業事務事件，上訴人對於中華民國95年2
月23日臺北高等行政法院94年度訴字第344號判決，提起上訴，
本院判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
本件上訴人在原審起訴主張：上訴人知悉被上訴人所轄羅東林區管理處經管之太平山事業區第51、52、93林班內，埋藏有大批扁柏，並知悉此批木材乃日據時代由日本人大肆砍伐臺灣扁柏，因戰爭爆發不及運走，而將之埋藏於上開林班地者，總計約7萬5千立方米。上訴人鑑於國內建材缺乏，希望物盡其用，乃依國有財產法第72條及國有埋沉財產申請掘發打撈辦法，向主管機關財政部國有財產局北區辦事處宜蘭分處申請辦理打撈，並依其指示，應先取得土地管理機關即被上訴人之同意，乃向被上訴人提出申請，嗣經被上訴人以民國93年8月13日林造字第0931615976號函否准所請。惟被上訴人91年6月20日91林秘字第0911610005號函引述現場勘察報告，肯認系爭標的物應適用上開申請掘發打撈辦法之規定，嗣竟改認系爭標的物屬國有林林產物處分規則第3條規定之林產物，應改依森林法處置，有違誠信原則；又被上訴人所提最高法院92年度第17次刑事庭會議決議之內容，與本件無涉，且行政院（44）台經字第1214號令亦已失其效力，被上訴人仍據之認定系爭標的物屬國有林產物，應依森林法令處理，自有未洽等情，爰請判決將訴願決定及原處分均撤銷；被上訴人應就羅東林區管理處太平山事業區51林班之17、27、32等小林班，52林班之19小林班，及93林班內，日本人所埋藏之臺灣扁柏及其他珍貴木材，核發上訴人掘撈同意書。
被上訴人則以：國有林產物非屬國有財產法第72條所稱之被埋藏、沉沒之財產，應由林業機關依森林法令處理；行政院（44）台經字第1214號令，雖因其解釋之臺灣省區統一發掘打撈日人埋藏物資辦法遭廢止而失所附麗，惟仍得用以解釋當時該辦法第12條即國有林地林產物之處理，仍應適用森林法之規定；又被上訴人
91年6月20日91林秘字第0911610005號函，係就上訴人所提申請書，將相關查處情形陳報行政院農業委員會，為行政決定前機關內部作業文件，該函並未致上訴人，並無違反誠信原則等語，資為抗辯。
原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以上訴人依國有財產法第72條訂定之國有埋沉財產申請掘發打撈辦法之規定，向被上訴人申請核發掘撈系爭標的物之同意書，被上訴人認為上訴人之申請無該辦法之適用。而被上訴人處理本件申請所應適用之法規如何，即涉及國有財產法之相關法規與森林法令間之適用關係。依國有財產法第1條後段規定，本法未規定者，適用其他法律。觀之國有財產法，對於人民如何取得國有之林產物，並未設有規定。雖上訴人主張，系爭標的物屬被埋藏、沉沒之財物，被上訴人應適用國有財產法第72條訂定之申請掘發打撈辦法之規定，核准上訴人掘撈云云，惟其主張為被上訴人所否認。又上訴人對於系爭標的物究係如何被人埋藏、沉沒，而得認定為被埋沉之國有財產一節，尚未能舉證以實其說，而經羅東林區管理處及太平山工作站派員二度會同現勘結果，系爭扁柏位於太平山林道18公里至25公里之下方造林地內，分布海拔高度不等之斜坡及坑谷溝壑中，系爭扁柏與天然倒木，部分散布或集中疊堆錯置等情，有訴願機關卷附之被上訴人91年6月20日91林秘字第0911610005號函記載其情，且為兩造所不爭。所謂森林主產物，依國有林林產物處分規則第3條第1款之規定，係指生立、枯損、倒伏之竹木及餘留之根株、殘材而言，故森林主產物，並不以附著於其生長之土地，仍為森林構成部分者為限，亦包括已與土地分離，而留在林地之倒伏竹、木、餘留殘材等，至其與所生長土地分離之原因，究係出於自然力或人為所造成，均非所問，是以不問自然原因或人為砍伐而倒伏之竹木，均屬森林主產物之林產物。是以系爭標的物依其現存情況以觀，其性質應屬森林主產物之林產物，與上訴人主張之被埋沉國有財產，尚屬有間。又依行政程序法第11條第1項及行政院農業委員會林務局暫行組織規程第2條第1款及第2款之規定，有關林業資原源之保育、利用、開發與森林經營、管理、保護、推廣等之管轄權，係屬被上訴人之職掌事項。依森林法第15條第3項規定，國有林林產物之種類、處分方式與條件、林產物採取、搬運、轉讓、繳費及其他應遵行事項之處分規則，由中央主管機關定之；上訴人請求掘撈系爭日本人所遺扁柏等，依據前開規定及說明，其向權責機關之被上訴人申請無誤。此由本件處理過程，有被上訴人機關卷附財政部國有財產局於92年1月8日以台財產局接字第0910034819號函復被上訴人，請貴局本於權責，依森林法等有關規定辦理等語，益臻明確。本件被上訴人受理上訴人請求掘撈系爭標的物之申請，屬於人民如何取得國有林
產物之事項，國有財產法並未設有規定，而關於林產物之處分等事項，相關之森林法令則定有明文，故依該等規定意旨，有關國有林產物之處分，自應適用相關之森林法令，而非適用國有財產法之相關法規。被上訴人對於上訴人依申請掘發打撈辦法請求掘撈系爭標的物之申請，本於權責機關函復上訴人國有林產物非屬國有財產法第72條所稱被埋藏沉沒之財產，應由林業機關依森林法令處理，無適用上開辦法之餘地等語，於法即無違誤。另被上訴人91年6月20日91林秘字第0911610005號函，係就上訴人所提90年9月3日萬掘字第002號申請書，將相關查處情形陳報行政院農業委員會，有該函及申請書影本附訴願機關卷可稽，該函文之性質，為行政決定前機關內部之作業文件，並未致函予上訴人，亦即並無以該函作成同意上訴人申請之決定，故被上訴人之後縱然採取不同意見，而為否准上訴人申請之處分，亦無違反「誠信原則」之可言。本件事證已明，上訴人聲請傳訊任職被上訴人機關之黎孟修為證，核無必要。從而，被上訴人所為否准發給上訴人申請核發掘撈系爭標的物同意書之處分，於法並無違誤；訴願決定遞予維持亦無不合，因將上訴人之訴駁回。上訴意旨略謂：1.按國有財產法第2條第2項及其施行細則第69條規定，已就國有財產之範疇設有概括規定，且本件系爭標的物與國有財產法第72條「國有財產被埋藏、沉沒者」相符，自屬被埋藏之國有財產，應適用申請掘發打撈辦法之規定；且系爭標的物雖非屬行為時申請掘發打撈辦法第14條第1款至第4款所列舉之物資，但依同條第5款之概括規定，亦應由國有財產局會同申請人掘撈之。然原審未察上開辦法第14條第5款已設有概括規定，逕認系爭標的物為法無明文規定範疇，應適用森林法，其認事用法顯有違誤；況依修正後之申請掘發打撈辦法第2條規定，亦須其他法律、法規命令有特別規定者，始排除申請掘發打撈辦法之適用，則系爭標的物既非屬森林法規範之國有林產物，自仍應適用上開申請掘發打撈辦法之規定，然被上訴人卻認國有林產物非屬國有財產法第72條所稱之被埋藏、沉沒之財產，應由林業機關依森林法令處理云云，皆非妥適。2.系爭標的物並非漂流竹木，被上訴人之函文中亦已自承其屬埋沉木，須挖掘後清點始知數量，是原判決援引國有林林產物處分規則第14條第1項第12款及第15條規定，認本件屬漂流竹木之打撈而應由被上訴人專案核准，其認事用法顯有不當。又本件既屬埋藏物之掘撈申請，非屬漂流竹木之打撈，森林法令對其並無特別規定，仍應適用國有財產法之規定辦理，上訴人依申請掘發打撈辦法申請掘撈系爭標的物，並無違誤。被上訴人雖主張申請掘發打撈辦法第14條第1項第5款之概括規定，其性質須與同條項第1至第4款之規定事務相當，然查該4款規定之事務相互間，並無所謂事務相當存在，其主張系爭
標的物須具備與前4款事務相當者，始有第5款概括規定適用，有誤解法令之虞，亦與立法精神不符。3.本件會勘前被上訴人完全不知有系爭標的物存在，被上訴人迄今亦不知詳細埋藏地點及埋藏物數量，且由被上訴人91年6月20日91林祕字第0911610005號函文記載及相關事證，即可證系爭標的物確屬日人所砍伐之埋沉物，非屬國有林之林產物，與國有林林產物處分規則第3條第1項第1款之森林主產物有間，被上訴人對之實無管領力，應無森林法及國有林林產物處分規則之適用。然被上訴人援引與本件無涉之最高法院92年第17次刑事庭會議決議，擴張其對林產物管領力權限；原判決亦據之認定系爭標的物屬森林主產物之林產物，而駁回上訴人之申請，其不僅違反憲法第23條與中央法規標準法第5條第1項第2款之規定；亦未察上開決議係在處理在森林內竊取他人盜伐後未運走之木材，應如何論罪之刑事問題，實與本件無涉；況上開決議係在92年11月11日始作成，上訴人於90年間即已提出本件申請，系爭標的物亦係在日據時代被砍伐、埋藏，不屬我國法制約束範圍，原判決卻予援引，實有可議。4.由系爭標的物之堆存現況、該地造林時間等資料，即知其確屬被埋沉之國有財產，就此上訴人亦已舉證加以證明，此觀諸黎孟修及被上訴人上開函文記載即明。然原審未就卷內資料詳加調查，逕認上訴人就系爭標的物係如何被埋藏、沉沒，而得認定為被埋沉之國有財產乙節，未盡舉證責任，其認事用法似有未洽。又原審未傳訊上訴人多次聲請傳訊之證人黎孟修，亦未敘明不予傳訊之理由，卷內亦無原審調閱現場照片及錄影等資料，即逕行認定系爭標的物屬森林主產物，實有判決不備理由之違背法令。5.按行政院44年台經字第1214號令之位階低於國有財產法，依中央法規標準法第11條規定，應優先適用國有財產法，而非上開命令；且上開命令已無適用餘地，被上訴人與國有財產局認為本件申請案應依森林法規定處理之91年12月16日91林造字第0911654811號函及92年1月8日台財產局接字第0910034819號函，亦失所附麗。況被上訴人自行斷章取義，認國有財產局亦同意依森林法規定處理，實與國有財產局之原意相去甚遠；原審未察，逕予援用，亦有失當。6.被上訴人於91年6月20日以91林祕字第0911610005號函指明本件有國有財產法第72條及相關規定之適用，足證被上訴人亦認同本件應適用國有財產法，嗣被上訴人卻改依森林法處理，又未敘明理由，顯有違誠信原則。然原判決卻認被上訴人上開函釋之內容記載，僅係被上訴人內部文件，並無以該函作成同意上訴人申請之決定，被上訴人嗣後縱採取不同意見，而否准上訴人之申請，亦無違反誠信原則云云。按該函之真正及其內容之真實性，兩造既無爭執，且經原判決所認定，則依該函之記載，足證系爭標的物為「埋沉木」，被上訴人就此亦從未爭執其真實，已生自認
之效果，自應適用申請掘發打撈辦法或依國有林林產物處分規則處置。惟原判決一面認該函為真正，一面又採被上訴人事後否准上訴人申請案之意見，認系爭標的物非埋沉物，復以行政院農業委員會林務局暫行組織規程第24條第1款及第2款，國有林林產物處分規則第14條第1項第12款及第15條等規定，反推系爭標的物非屬申請掘發打撈辦法規定之國有埋沉財產，其認定事實有悖論理法則甚明；且原判決未以會勘紀錄及結果等證據認定系爭標的物是否為埋沉木，反以抽象法律規定擴張解釋認定事實，亦有悖論理法則。況國有林林產物處分規則第14 條第1項第12款乃規範打撈漂流木之規定，非就埋沉物之規定，原判決引據失當，亦有未洽，是原判決以抽象法律規定定義，反推系爭扁柏為森林主產物，不僅有以抽象法律規定要件事實直接視為具體事實而生邏輯上「物化的謬誤」，而有悖論理法則，且有與法令確定事實不相符合之違背法令。7.系爭標的物經被上訴人會勘後，於91年6月20日林祕字第0911610005號函中確認屬埋沉木，原判決卻反於被上訴人公文書之記載，遽依最高法院92年度第17次刑事庭會議決議，認系爭標的物非屬埋沉木，其未依證據認定事實，且於肯認文書真正之同時，又以與本件無涉之上開刑事庭會議決議意見，認係森林主產物而非埋沉木，就同一事實為不同之認定，其認定理由又前後不一，更未敘明其得以上開決議認定為非屬埋沉木之必要理由，除有上開判決違背論理法則外，亦有判決理由矛盾之違背法令；另原判決就埋沉木何以得認定為非國有財產亦未敘明，亦有判決不備理由之違誤。8.依國有財產局組織條例、行政院農業委員會林務局暫行組織規程等相關法規，對埋沉於地下之國有財產，主管機關應為國有財產局，而非被上訴人，且國有林林產物處分規則就埋沉物亦無特別規定，原判決竟將漂流物等同於埋沉木，不僅欠缺法令上依據，亦就被上訴人法定職權掌理事項外，恣意創設法令授權外之事項，顯有適用法規不當之違背法令，有違依法行政原則。9.系爭標的物既屬國有財產，除得依國有財產法第2條及第72條、申請掘發打撈辦法第2條及第14條第1項第5款規定，而為法令確定之事實外，其非屬國有林林產物處分規則第3條規定之林產物，不僅規定明確，且為被上訴人91年6月20日函文確認屬埋沉木，上訴人依申請掘發打撈辦法第6條規定，申請被上訴人發給同意書，被上訴人並無不予同意之理由。原判決對於系爭性質上屬「國有財產」而經被上訴人現場會勘認定為「埋沉木」之系爭標的物，於被上訴人法定職權外，適用上揭森林法及國有林林產物處分規則所未規定之「埋沉木」，而為上訴人敗訴之判決，有適用上揭森林法、行政院農業委員會林務局暫行組織規程、國有林林產物處分規則之不當；亦有不適用國有財產法第2條、第72條及申請掘發打撈辦法第2條、第14條第1項
第5款前段、第8條等規定之違背法令。10.系爭標的物既經認定為埋沉於被上訴人管理之林地內，其非屬被上訴人依行政院農業委員會林務局暫行組織規程第2條第1款、第2款及國有林林產物處分規則第14條第1項第12款、同規則第15條規定之林產物，而為埋沉於林地之埋沉木，此項財產應為國有財產，而非屬國有林林產物處分規則所規定之「林產物」，其處分權即非屬被上訴人。又申請掘發打撈辦法第8條規定之立法目的，在於由公有土地管理機關審查掘發打撈國有埋沉財產之行為對公有土地之管理是否有不利之影響，而非反由公有土地管理機關處分國有埋沉財產，否則即與依法行政原則有違，造成行政體制職權管轄之混亂。本件被上訴人既已明示上訴人之申請案不影響林地管理，且應為適當之處理，並認上訴人之申請案於法尚無不合，被上訴人出具系爭同意書，乃行政機關間為執行職務時應相互配合以期發揮整體之行政機能，此本係行政機關依法行政應為之行政行為，其卻於事後拒絕出具同意書，且未敘明其拒絕之正當理由，原判決又誤引國有林林產物處分規則，誤將埋沉木認為林產物，而駁回上訴人之請求，原判決除有適用法規不當及不適用法規之違背法令外，其忽視行政機關間應本於依法行政之原則互相協助，以發揮整體行政機能，推展國家政務，尤有可議。11.本件上訴人是為申請掘發打撈埋沉之國有財產，而依申請掘發打撈辦法第8條規定，向被上訴人申請出具同意書，並非申請採取國有林林地內之林產物，被上訴人不依法令規定正面表示同意與否，遽認上訴人之請求出具同意書為採取林產物之申請，不符國有林林產物處分規則第14條第1項規定，拒發同意書，顯混淆上訴人之申請意旨，並有違依法行政原則，已有適用法規不當及對人民之合法請求拒不處理之違法。原審未察，遽為不利上訴人之判決，亦有可議。又被上訴人於相關函文中既已自承系爭標的物為埋沉木，於原審亦從未主張其為林產物，卻援引國有林林產物處分規則之規定拒絕出具同意書，其引據顯有失當；原審就此前提事實未詳加調查，逕以林產物而為判決，將二者混為一物，自有認作主張之違法，且有未盡調查與判決不備理由、判決不適用法規或適用不當之違背法令云云。
本院查：森林法第15條第3項規定：「國有林林產物之種類、處分方式與條件、林產物採取、搬運、轉讓、繳費及其他應遵行事項之處分規則，由中央主管機關定之。」國有林林產物處分規則第3條規定：林產物分為下列二種：1.主產物：指生立、枯損、倒伏之竹木及餘留之根株、殘材。2.副產物：指樹皮、樹脂、種實、落枝、樹葉、灌藤、竹筍、草類、菌類及其他主產物以外之林產物。」依上開規定，所稱「國有林林產物」，包括已與土地分離而留在國有林地內之殘材在內。至於國有財產法第72條規定
：「國有財產被埋藏、沉沒者，其掘、發打撈辦法，由行政院定之。」所稱「國有財產被埋藏者」，係指國有財產被包藏於他物之中，且不易由外部目睹之狀態而言。準此，留在國有林地內之殘材，不論出於自然力或人為之砍伐，如其散布於國有林地內，始終處於主管機關得目睹並得依現行森林法規管理經營之狀態，即與國有財產法第72條規定之國有財產被埋藏者之情形有別。原判決以上訴人對於系爭標的物究係如何被人埋藏、沉沒，而得認定為被埋沉之國有財產一節，未能舉證以實其說，而經羅東林區管理處及太平山工作站派員二度會同現勘結果，系爭扁柏係位於太平山林道18公里至25公里之下方造林地內，分布海拔高度不等之斜坡及坑谷溝壑中，系爭扁柏與天然倒木，部分散布或集中疊堆錯置等情，已如前述。依此事實，系爭留在國有林地內之木材，本屬國有林產物，縱有被砍伐之事實，但因上訴人未能證明該木材被日本人砍伐後係如何被包藏於他物之中，且係處於主管機關不易發現目睹之狀態，即難認係被埋藏之國有財產；又果如上訴人所述，系爭木材係日據時代被日本人大肆砍伐之臺灣扁柏，因戰爭爆發而不及運走云云，衡諸經驗法則，以六十餘年以前人為砍伐之扁柏，日本人既因戰爭爆發而不及運走，如何能挖掘坑洞或以其他方法將該極為笨重之木材埋藏？而本件經主管機關派員到達部分現場履勘，既可目睹該木材散布之大致情形，顯然該木材始終處於主管機關可以目睹管理經營之狀態，自與國有財產法第72條所稱被埋藏之國有埋沉財產有別。原判決以系爭所謂日本人遺留之扁柏等，依其現存情況以觀，其性質應屬森林主產物之林產物，與上訴人主張之被埋沉國有財產，尚屬有間，即無不合。從而，被上訴人以93年8月13日林造字第0931615976號函復上訴人，略以：系爭國有林產物非屬國有財產法第72條稱「被埋藏、沉沒」之財產，應由林業機關（被上訴人），依森林法令處理，無適用國有埋沉財產申請掘發打撈辦法之餘地等語，於法核無違誤。至於原判決贅引行為時國有林林產物處分規則第12條第1項第12款及第15條關於打撈漂流竹木，得專案向管理機關申請核准採取之規定，核與本件應適用之法規無涉，惟不影響於判決之結果，仍應予維持。上訴論旨，無非就原審取捨證據，認定系爭所謂日本人遺留之臺灣扁柏等並非國有埋沉財產之事實，及就原判決對其主張所駁斥之理由，任加爭執，核其理由尚不足以說明本件所爭訟之被上訴人所為93年8月13日林造字第0931615976號函之處分有如何違法之處，自無逐一論駁之必要。本件上訴難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 8 月 30 日
第四庭審判長法 官 鍾 耀 光
法 官 姜 仁 脩
法 官 王 德 麟
法 官 黃 清 光
法 官 吳 慧 娟
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 96 年 8 月 30 日 書記官 蘇 金 全
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