臺中高等行政法院裁定
106年度訴字第222號
原 告 李榮旺
送達代收人梁家昊
自由路1段101號11樓之3
被 告 苗栗縣頭份地政事務所
代 表 人 陳水生
上列當事人間有關土地登記事務事件，原告不服苗栗縣政府中華
民國106年5月19日苗府訴字第6號訴願決定，提起行政訴訟，本
院裁定如下︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權 利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，… …得向行政法院提起撤銷訴訟。」「人民因中央或地方機關 對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益 受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該 機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」「 原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回 之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：…… 十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第4條 第1項、第5條第2項及第107條第1項第10款分別定有明文。 所謂行政處分，依行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第 1項規定，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其 他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。又 行政訴訟法第5條規定之「課予義務訴訟」以有「依法申請 之案件」存在為要件。所謂「依法申請之案件」係指人民依 據個別法令之規定，有向該管機關請求就某一特定具體事件 作成行政處分，或應為特定內容行政處分之權利而言；而所 謂「應作為而不作為」，則指行政機關對於人民之申請負有 法定作為義務，卻違反此一作為義務而言。倘法令僅係規定 行政機關之職權行使，並非賦予人民有請求行政機關為行政 處分之公法上權利者，人民之請求行政機關作成行政處分， 性質上僅是促使行政機關發動職權，並非屬於「依法申請之 案件」，行政機關所為答覆，對於該人民之權利或法律上利 益不生任何准駁之效力，自非屬行政處分。且因行政機關對 於非依法申請之案件，並不負有作為義務，即令其未依其請 求而發動職權，該人民亦不得主張其有權利或法律上利益受
損害，訴請行政機關應為行政處分或應為特定內容之行政處 分。準此，提起課予義務訴訟須以依法申請行政機關作成行 政處分或為特定內容之行政處分為要件，否則其起訴即屬不 合法。
二、緣原告為坐落重測後苗栗縣頭份市八德段149、150、153、1 54、155、156、157、158、159、160、161、162、163、164 、165、166、167、168、169、179地號等20筆土地（下稱系 爭土地）之所有權人，其於民國（下同）105年12月15日以 申請書向被告請求：⑴就系爭土地實施地籍圖重測複丈。⑵ 請求變更同段163、164、165、167、168等地號與同段169、 179等地號之界址應由目前之地籍圖界址線（即如附圖藍點2 至藍點3）變更為如附圖所示之紅點B至紅點C連接之實線。 請求變更同段158、168等地號與同段180地號之界址應由目 前之地籍圖界址線（即如附圖藍點至藍點2）變更為如附圖 所示之紅點A至紅點B連接之實線等，經被告以106年1月11日 頭地二字第1060000258號函復原告「二、查旨揭八德段169 地號土地為台端、李泰成及陳金山等3人所共有，該地號土 地於102年間辦理地籍圖重測第二次通知協助指界時，由共 有人李泰成委託陳金山到場並同意協助指界結果，當時調查 表明確註記界址點位於建物中，無法設立界標，經委託人確 認調查表所載界址無誤並認章，並無台端申請書中所述重測 承辦人員均無說明導致申請人誤以為權利無任何影響，以致 重測當時成果將該區域各地號土地之界址線，以逆時針方向 偏移至現地籍圖界址，造成房屋占用問題遲至105年6月間發 現等情事，合先敘明。三、次查台端所述舊地籍圖上蟠桃段 後庄小段420-11與420-10地號土地界址位置與重測後八德段 139與170地號土地不一致乙節，因該界址點位置皆經土地所 有權人（委託人）認可並認章確定，重測程序並無瑕疵，另 有關重測其餘問題本所已於105年11月2日頭地二字第105000 7233號函答覆台端在案，一併敘明。」（下稱系爭函文）原 告不服，提起訴願，經決定不受理，遂提起本件行政訴訟。三、原告起訴主張略以：
㈠原告為系爭土地所有權人，原告於83年間在系爭土地上以原 告配偶鄭玉袁名義興建房屋（103年3月13日保存登記為八德 段76建號），詎系爭土地於102年間由被告辦理地籍重測， 施測完成後，經地政機關承辦人員現場指界時以「各權利人 所有地號土地面積均無變動」之說明下，原告誤以為權利未 受影響而未提出異議或進一步複丈測量、標定界址。豈料， 於105年6月間，原告申請上述76建號建物及其坐落土地之複 丈及測量，赫然發現被告於102年間就系爭土地所為之地籍
圖重測，竟將該區域各地號土地之界址線，以逆時針方向偏 移至現登記之地籍圖界址（如附圖1紅色界址線偏移至藍色 界址線），造成原告上述76建號建物因界址偏移而占用相鄰 169地號土地，此恐導致原告與相鄰土地權利人間發生確認 界址、拆屋還地等訴訟糾紛，侵害原告權益甚鉅，經原告向 被告提出請求實施地籍圖重測複丈及變更土地界址等申請， 卻遭被告以系爭函文駁回。
㈡按法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法 律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展 因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人 主張其權益因公務員怠於執行職務而受損害者，即應許其依 法請求救濟，司法院釋字第469號解釋理由書參照。次按地 籍重測旨在使土地現況與登記簿記載內容一致，俾保障相關 土地所有權人之權益，換言之，地籍重測非僅屬授予國家機 關推行公共事務之權限，並為保障人民合法產權。原告既為 系爭土地相關權利人，當為土地法第46條之1規定之保護對 象，自有公法上請求權。再按法條中「得」字的使用並不與 裁量有絕對關係，不少情形用於賦予行政機關以某種權限， 與裁量無關，故土地法第46條之1之規定，並非謂主管機關 對當事人申請重測仍有裁量之權限。又原告於105年6月間申 請上述76建號建物及其坐落土地之複丈及測量，赫然發現被 告於102年間就系爭土地所為之地籍圖重測，竟將該區域各 地號土地之界址線，以逆時針方向偏移至現登記之地籍圖界 址，致原告後續恐與相鄰土地權利人間發生確認界址、拆屋 還地等訴訟糾；又該等地籍圖重測既已使原告後續將與他人 間之確認界址及拆屋還地等訴訟，斷非訴願決定書所謂地籍 圖重測純係地政機關基於職權提供土地測量技術上之服務， 並無增減人民私權之效力，足證原告所請已符合土地法第46 條之1所定「其他重大原因」要件，應予重測。被告系爭函 文雖對原告請求事項未為具體准駁之表示，但由其敘述之事 實及理由之說明內容，已足認對原告請求加以拒絕，且系爭 函文係由被告居於公權力主體之地位，所為具有干涉、規劃 、給付與形成作用之公權力行使，直接對外發生法效果，自 屬消極行政處分。是訴願機關以原告並無地籍圖重測請求權 、系爭函文亦非行政處分為由決定不受理，自有違誤等情。 並聲明求為判決⑴撤銷系爭函文及訴願決定。⑵被告應就系 爭土地重新施行重測複丈之行政處分。
四、經查：
㈠按土地法第46條之1規定：「已辦地籍測量之地區，因地籍 原圖破損、滅失、比例尺變更或其他重大原因，得重新實施
地籍測量。」第46條之2：「（第1頁）重新實施地籍測量時 ，土地所有權人應於地政機關通知之限期內，自行設立界標 ，並到場指界。逾期不設立界標或到場指界者，得依左列順 序逕行施測：一、鄰地界址。二、現使用人之指界。三、參 照舊地籍圖。四、地方習慣。（第2頁）土地所有權人因設 立界標或到場指界發生界址爭議時，準用第59條第2項規定 處理之。」第46條之3：「（第1項）重新實施地籍測量之結 果，應予公告，其期間為30日。（第2項）土地所有權人認 為前項測量結果有錯誤，除未依前條之規定設立界標或到場 指界者外，得於公告期間內，向該管地政機關繳納複丈費， 聲請複丈。經複丈者，不得再聲請複丈。（第3項）逾公告 期間未經聲請複丈，或複丈結果無誤或經更正者，地政機關 應即據以辦理土地標示變更登記。」地籍測量實施規則第84 條規定：「土地所有權人因故不能到場指界、設立界標時， 得出具委託書委託他人辦理。」第85條：「共有土地之界址 ，得由部分共有人到場指界；到場指界之共有人未能共同認 定而發生指界不一致者，應由到場之共有人自行協議後於7 日內認定之。其未能於期限內協議者，依土地法第46條之2 第1項各款之規定逕行施測。……」第199條：「地籍圖重測 結果公告時，直轄市或縣（市）主管機關應將前條所列清冊 、地籍公告圖及地籍調查表，以展覽方式公告30日，並以書 面通知土地所有權人。前項公告期滿，土地所有權人無異議 者，直轄市或縣（市）主管機關，應據以辦理土地標示變更 登記，並將登記結果，以書面通知土地所有權人限期申請換 發書狀。」第201條：「土地所有權人認為重測結果有錯誤 ，除未依土地法第46條之2之規定設立界標或到場指界外， 得於公告期間內，以書面向直轄市或縣（市）主管機關提出 異議，並申請複丈。複丈結果無誤者，依重測結果辦理土地 標示變更登記；其有錯誤者，應更正有關簿冊圖卡後，辦理 土地標示變更登記。前項地籍圖重測結果錯誤經更正者，其 已繳之複丈費予以退還。第1項辦理異議複丈業務，得由主 管機關委任所屬登記機關辦理之。」土地法第46條之1至第4 6條之3執行要點第17點：「重測結果公告期滿無異議者，即 屬確定。土地所有權人或關係人不得以任何理由申請複丈更 正。……」又按「依土地法第46條之1至第46條之3之規定所 為地籍圖重測，純為地政機關基於職權提供土地測量技術上 之服務，將人民原有土地所有權範圍，利用地籍調查及測量 等方法，將其完整正確反映於地籍圖，初無增減人民私權之 效力。故縱令相鄰土地所有權人於重新實施地籍測量時，均 於地政機關通知之期限內到場指界，毫無爭議，地政機關依
照規定，已依其共同指定之界址重新實施地籍測量。則於測 量結果公告期間內即令土地所有權人以指界錯誤為由，提出 異議，測量結果於該公告期間屆滿後即行確定，地政機關應 據以辦理土地標示變更登記。惟有爭執之土地所有權人尚得 依法提起民事訴訟請求解決，法院應就兩造之爭執，依調查 證據之結果予以認定，不得以原先指界有誤，訴請另定界址 為顯無理由，為其敗訴之判決……」為司法院釋字第374號 解釋在案。據此可知，地籍圖重測係因地籍原圖破損、滅失 、比例尺變更或其他重大原因，由主管機關基於職權而發動 ，提供土地測量技術上之服務，將人民原有土地所有權範圍 ，利用地籍調查及測量等方法，將其完整正確反映於地籍圖 ，故係主管機關依職權而發動進行之公權力行為（司法院釋 字第374號解釋意旨參照）；重測結果係作為辦理土地標示 變更登記之依據，具有一定之法律效果，如重測結果影響及 於土地面積之增減，原則上應許人民對之聲明不服，依前引 土地法第46條之3第2項規定，對重測結果不服之土地所有權 人，如無「經地政機關通知於一定限期內自行設立界標並到 場指界，而逾期不設立界標或到場指界」之怠忽自我權利之 情形，得於重測結果公告期間內聲請複丈，如對複丈結果猶 有不服，得於收受複丈結果之處分書後，以重測結果公告及 複丈結果之處分為對象，依法提起訴願及行政訴訟。惟倘逾 公告期間未經聲請複丈，或複丈結果無誤或經更正者，或重 測結果公告期滿無人異議者，即屬確定，地政機關應即據以 辦理土地標示變更登記。因此重測之結果如無影響人民土地 面積之增減，當無增減人民私權之權利，人民自不得引用上 開規定請求地政機關為相關權利義務內容之變動。至於人民 相互間因土地界址發生糾紛，而對不動產所有權有所爭執， 則應循民事訴訟解決，地政機關所為之測量工作，並不能視 為行政處分。
㈡本件原告於105年12月15日以申請書向被告請求⑴就系爭土 地實施地籍圖重測複丈。⑵請求變更同段163、164、165、1 67、168等地號與同段169、179等地號之界址應由目前之地 籍圖界址線（即如附圖藍點2至藍點3）變更為如附圖所示之 紅點B至紅點C連接之實線。及請求變更同段158、168等地號 與同段180地號之界址應由目前之地籍圖界址線（即如附圖 藍點至藍點2）變更為如附圖所示之紅點A至紅點B連接之實 線等，經被告以系爭函文函復原告，原告不服，提起訴願， 遭訴願決定不受理，提起本件行政訴訟，並聲明求為判決撤 銷系爭函文及訴願決定，並命被告就系爭土地作成准予重新 實施地籍測量複丈之行政處分。核其提起本件訴訟類型，係
屬課予義務訴訟。又原告訴之聲明雖請求重新實施地籍測量 「複丈」，惟依其起訴狀及申請書所載係主張因被告102年 地籍圖重測時偏移界址，致其建物占用鄰地，乃依據土地法 第46條之1規定為請求權基礎，請求重新實施地籍測量等語 ，可見其並非依據同法第46條之3第2項規定聲請複丈，而係 因界址爭議而請求被告重新為地籍圖重測。然而如前所述， 土地法第46條之1規定地籍圖重測係因地籍原圖破損、滅失 、比例尺變更或其他重大原因，由主管機關基於職權而發動 ，並未賦予人民有請求地籍重測之請求權。
㈢又系爭坐落苗栗縣○○市○○段000○號（重測前蟠桃段後 庄小段420-11地號）土地為原告、李泰成及陳金山等3人所 共有，該地號土地於102年間辦理地籍圖重測第二次通知協 助指界時，由共有人李泰成委託陳金山到場並同意協助指界 結果，當時調查表明確註記界址點位於建物中，無法設立界 標，經委託人確認調查表所載界址無誤並認章。又原告為系 爭20筆土地所有權人，系爭土地辦理地籍圖重測第一次通知 調查時，原告委託鄭宗霖到場指界，並確認調查表所載界址 無誤並認章，第二次通知協助指界，因該通知送達未獲晤原 告本人，已將該送達文書寄存於竹南郵局，此有地籍圖重測 地籍調查（界址標示補正）表及地籍圖重測委託書、被告10 5年11月2日頭地二字第1050007233號函等附卷可稽（本院卷 第97-105頁）。原告雖主張八德段163、164、165、167、16 8等地號與同段169、179等地號間之界址有誤，及同段158、 168等地號與同段180地號間之界址有誤，被告應就系爭20筆 土地重新為地籍重測云云，惟其並未於重測結果公告期間聲 請複丈，或於公告期間因界址爭議而經調處、確認經界訴訟 判決等程序，被告102年重測結果顯已告確定，此為原告所 不爭執。綜上，被告所為之重測結果既無增減原告私權之效 力，且法律就此部分亦未規定人民有請求行政機關為地籍重 測之公法上權利，原告對於因土地界址發生所生爭執，應循 民事訴訟解決。則原告請求行政機關作成上開處分，被告對 於非依法申請之案件，並不負有作為義務，被告以系爭函文 所為答覆對於原告之權利或法律上利益不生任何准駁之效力 。再觀系爭函文內容，亦僅為單純事實之敘述、理由之說明 ，對原告之權利並未發生不利之法律效果，系爭函文自非屬 行政處分，原告即不得對之提起課予義務訴訟。因此，原告 依行政訴訟法第5條第2項之規定，向本院提起課予義務訴訟 ，聲明求為判決⑴撤銷訴願決定及原處分。⑵被告應就系爭 土地重新施行重測複丈之行政處分，不符行政訴訟法第5條 訴訟要件，揆諸上開說明，其訴不合法，應予駁回。
㈣本件原告提起訴願係就系爭函文提起訴願（參見訴願卷附訴 願書），然其於起訴狀載內容卻以被告105年11月2日頭地二 字第1050007233號函係屬否准之行政處分為由，故認係屬消 極之行政處分云云。然依該函內容記載：「……二、查旨揭 地號土地辦理地籍圖重測第一次通知調查時，由台端委託鄭 宗霖君到場指界，確認調查表所載界址無誤並認章，並無台 端申請書中所述為圖面作業未依實際指界施測情形。另有關 第二次通知協助指界未收到通知一事，經查該通知因當時未 獲晤本人，已將該送達文書寄存於竹南郵局，並於調查表中 註明、黏貼送達證書，以為送達，合先敘明。三、次查旨揭 地號土地調查表中測量情形，經辦測量員均未核章懷疑是圖 面作業乙節，因該程序為調查表經審核無誤後之最終辦理情 形，調查階段界址標示均經所有權人（委託人）認可並認章 確定並無影響所有權人權益，一併敘明。……」等語，僅係 重述本件地籍重測之經過始末，並未因此直接發生法律上之 利害關係，僅屬觀念通知而非行政處分，況且原告亦未對於 被告105年11月2日頭地二字第1050007233號函提起訴願，縱 認原告係就該函起訴，然其起訴亦屬欠缺訴願前置之要件， 仍非合法。
五、綜上所述，木件原告之訴不合法，兩造其餘實體上之主張及 舉證，核與本件裁定無關，爰不再加以論述，附此敘明。六、依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條，民事訴訟法 第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 106 年 7 月 21 日 臺中高等行政法院第三庭
審判長法官 林 秋 華
法 官 莊 金 昌
法 官 張 升 星
以上正本證明與原本無異。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提起抗告（須依對造人數附具繕本）。中 華 民 國 106 年 7 月 21 日 書記官 林 昱 妏