臺中高等行政法院判決
105年度訴字第373號
106年7月5日辯論終結
原 告 竣昇股份有限公司
代 表 人 陳火炎
訴訟代理人 陳金村 律師
被 告 臺中市政府都市發展局
代 表 人 王俊傑
訴訟代理人 林懋州
上列當事人間都市計畫法事件，原告不服中華民國105年8月22日
臺中市政府府授法訴字第1050144396號訴願決定，提起行政訴訟
，本院判決如下︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序部分：
（一）被告經合法通知（本院卷內民國106年6月6日中高行金平 105訴00373字第1060001525號函稿及公文電子交換網路系 統查收資料參照），未於言詞辯論期日到場（本院卷內之 該筆錄參照），核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法 第386條各款所列情形，爰依原告之聲請，由其一造辯論 而為判決。
（二）原告提起本件行政訴訟，是否合法部分： 1、按行政訴訟法第5條第2項定：「人民因中央或地方機關對 其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益 受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求 該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。 」。
2、準此可知，提起課予義務訴訟，須以有「依法申請之案件 」存在為要件，所謂「依法申請」，係指人民依據個別法 令（含法律、法規命令及自治規章）之規定，有向該管行 政機關請求就某一特定具體之事件，作成行政處分或應為 特定內容行政處分之權利者而言。而課予義務訴訟旨在就 人民依法向行政機關申請作成行政處分，因未獲滿足所形 成之公法上爭議提供救濟途徑，故當事人僅須主張其就請 求行政機關作成之處分，曾經由行政程序向行政機關提出 而未獲滿足，並踐行訴願前置程序，即符合課予義務訴訟 之訴訟合法要件，至於具體個案中，當事人有無實體法上 之申請權或請求權，則為本案有無理由之問題，與訴之合
法性要件有別（最高行政法院103年度裁字第809號裁定意 旨參照）。
3、本件原告以上開申請書，主張依上開公告公開展覽系爭計 畫案所提出說明資料五（實質計畫）之（三）計畫內容所 示：「零星工業區：為合法登記工廠且屬非都市土地丁種 建築用地者，依其核准登記範圍劃設為零星工業區。其餘 零星工業區應依附帶條件規定辦理回饋」，系爭10筆土地 之使用分區應劃定為「零星工業區」而非「農業區」，向 被告申請將系爭10筆土地之使用分區由「農業區」變更為 「零星工業區」之處分，已如前述。經核原告申請書業已 敘明其申請之依據及請求作成之處分內容。被告雖以105 年4月7日中市都企字第1050049075號函（下稱原處分，本 院卷9頁），告知原告將依都市計畫法第26條第1項規定， 將其意見納入通盤檢討之檢討規劃參考等語，然原告所欲 請求被告變更系爭10筆土地使用分區編定之申請目的，顯 未因原處分之處理方式而獲得滿足，是被告實質已就原告 之申請為否准處分，故原告於踐行訴願程序後，提起本件 課予義務訴訟，於法並無不合。至於原告本件請求是否有 據，核屬其有無公法上請求權得以請求被告作成如其聲明 所示行政處分之實體問題，與起訴合法要件是否具備容有 不同。
4、臺中市政府105年8月22日府授法訴字第1050144396號訴願 決定，以被告105年4月7日函非屬行政處分，原告對之提 起課予義務訴願為不合法，而依第77條第8款規定決定訴 願不受理，而未予實體審理，應有違誤，故本院應依法為 實體審理。
二、事實概要及其證據：
（一）「擬定中部科學工業園區台中基地附近特定區計畫案」， 係90年9月行政院國家科學委員會選定原臺中縣、市相鄰 之林厝農場地區作為設置中部科學工業園區台中基地之用 地，並於91年9月奉行政院核准進行籌設，經內政部97年5 月9日台內營字第0970073703號函核定（本院卷67頁背面 之系爭計畫案摘要本），據以辦理該計畫案，並於98年1 月23日辦理該計畫案草案公開展覽時，臺中市大雅區六張 犁段57-8、61-10、61-11、61-12、61-13、61-15、61-47 、61-48、61-49、61-50地號等10筆土地（下稱系爭10筆 土地，訴願卷201-239、242-273頁之土地登記謄本），劃 定為新市區建設地區之「住宅區」（細部計畫公展草案為 「第三種住宅區」，本院卷104-105頁之都市計畫圖及新 市區建設地區土地使用計畫示意圖）。
（二）嗣提報原臺中縣、市都市計畫委員會審議後，報請內政部 102年7月16日第807次會議略以：「．．．依專案小組初 步建議意見：『．．．（一）土地使用分區：．．．據臺 中市政府列席代表說明，本計畫案新市政建設地區擬採區 段徵收方式辦理（71.85公頃）部分，該府地政局評估財 務計畫不具競爭力，缺乏公益性及必要性，經提請臺中市 都計畫委員會102年2月4日第17次會議報告，建議調整為 農業區，尚屬實情，爰建議同意市府所提意見通過．．． 。』（訴願卷152-153頁該紀錄之附錄）」該次會議決議 略以：「．．．七、本案變更計畫內容超出公開展覽範圍 部分，請依都市計畫法第19條規定，另案辦理公開展覽及 說明會．．．。」（訴願卷156-157頁之該紀錄）。（三）臺中市政府乃依據都市計畫法第19條及第28條，以102年9 月14日府授都計字第1020175987號公告（本院卷27、99頁 之該公告），公開展覽系爭計畫案之再公開展覽案，自10 2年9月23日起公開展覽30天。其公告事項為：「一、公告 圖說：計畫書、圖各1份。二、公告地點：本府公告欄（ 台灣大道市政大樓）、本府都市發展局公告欄、本市大雅 區公所公告欄、本市沙鹿區公所公告欄、本市龍井區公所 公告欄及本市西屯區公所公告欄。．．．。五、本案業經 內政部都市計畫委員會102年7月16日第807次會議審決， 依會議紀錄決議說明：『本案變更計畫內容超出公開展覽 範圍部分，請依都市計畫法第19條規定，另案辦理公開展 覽及說明會，公開展覽期間無任何公民或團體陳述意見或 陳情意見與變更案無直接關係者，則報由內政部逕予核定 ，免再提會審議；公開展覽期間公民或團體陳情意見與本 變更案有直接關係者，則再提會討論』。六、任何公民或 團體對本案如有相關意見，得於公開展覽期間內，以書面 載明姓名（單位）、聯絡地址及建議事項、變更位置理由 、地籍圖說等資料1式3份，向本府都市發展局提出意見， 據彙整提報內政部都市計畫委員會審議參考。．．．。」 又其計畫內容概述：「．．．四、法令依據：都市計畫法 第12條及第13條。．．．。」該公告之再公開展覽草案所 列之「新市區建設地區」，依決議調整為「農業區」。（四）嗣該計畫案再公開展覽期滿後，報請內政部103年3月18日 都市計畫委員會第823次會議決議略以：「本案除下列各 點外，其餘准照臺中市政府依本會專案小組建議意見補充 其中個案調整（或變更）之範圍、項目、面積等相關圖說 資料及本會專案小組初步建議意見通過，並退請該府併同 本會第807次會議決議事項修正計畫書、圖後，報由內政
部逕予核定，免再提會討論．．．。」（本院卷122-123 頁之會議紀錄），並自103年6月24日發布實施（訴願卷19 9頁之都市計畫土地使用分區證明書、本院卷64頁背面之 ○○市○○000○0○00○○○○○○○0000000000號公告 【依都市計畫法第21條、第28條公告該變更主要計畫實施 日期為103年6月24日】、本院卷65頁背面至66頁之臺中市 政府103年8月20日府授都計字第1030151931號公告及臺中 市擬定都市計畫審核摘要表【依都市計畫法第21條、第23 條公告該變更細部計畫實施日期為103年8月22日，及擬定 該細部計畫之法令依據為都市計畫法第17條規定】）。 (五）原告所有系爭10筆土地，因坐落在上開公告公開展覽之系 爭計畫案內，原屬「特定農業區」之「丁種建築用地」（ 訴願卷242-273頁之土地登記謄本），系爭計畫案103年6 月24日發布實施後，系爭10筆土地之土地使用分區劃定為 「農業區」（訴願卷198-199頁之臺中市大雅區公所都市 計畫土地使用分區【或公共設施用地】證明書）。嗣原告 認為依該公告公開展覽系爭計畫案所提出說明資料五（實 質計畫）之（三）計畫內容所示：「零星工業區：為合法 登記工廠且屬非都市土地丁種建築用地者，依其核准登記 範圍劃設為零星工業區。其餘零星工業區應依附帶條件規 定辦理回饋」，系爭10筆土地之使用分區應劃定為「零星 工業區」而非「農業區」，遂於105年3月29日繕具「民事 聲請狀」（下稱原告申請書，被告收文日期為同年月30日 ）向被告申請將系爭10筆土地之使用分區由「農業區」變 更為「零星工業區」（訴願卷360-361頁之原告申請書） 。
（六）被告原處分略以：「．．．三、旨揭地號土地原屬上開計 畫98年公開展覽草案之『新市區建設地區』範圍並採區段 徵收方式辦理開發，後因該地區之區段徵收財務可行性不 具競爭力且缺乏公益性及必要性，經102年7月16日內政部 都市計畫委員會第807次會議決議調整為『農業區』。四 、依據都市計畫法第41條規定：『都市計畫發布實施後， 其土地上原有建築物不合土地使用分區規定者，除准修繕 外，不得增建或改建．．．。』另依都市計畫法臺中市施 行自治條例（下稱臺中市自治條例）第42條規定：『都市 計畫發布實施後，其土地上原有建築物不合使用分區規定 者，除經本府命其變更使用或遷移者外，得繼續為原有之 使用。但不得增建、改建、增加設備或變更為其他不符規 定之使用。』故原領有工廠登記之合法工廠，得依上開規 定從原來之使用。五、依據都市計畫法第26條規定：『都
市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之 機關每3年內或5年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況 ，並參考人民建議作必要之變更．．．。』貴公司所提意 見，將於上開計畫辦理通盤檢討時，納入規劃考量」等意 旨復原告。原告不服，提起訴願（訴願卷51-5 5頁之原告 訴願書），亦遭決定（本院卷11-17頁之訴願決定書）不 受理。原告仍不服，遂提起本件行政訴訟（本院卷4-7頁 之起訴狀）。
三、原告主張略以：
（一）原告為依法申請設立登記之合法公司，於92年8月間得知 系爭10筆土地要拍賣，經查證其土地登記謄本記載：地目 ：「建」、使用分區：「特定農業區」、使用地類別：「 丁種建築用地」（工業用地），原告於92年8月20日經拍 賣取得系爭10筆土地。嗣臺中市政府上開公告中之公開展 覽說明資料中：「五、實質計畫（重點摘要）（三）計畫 內容：本計畫除中科臺中基地外，並配合既有使用現況及 核定計畫劃設相關分區，摘要如下：．．．2.零星工業區 ：為合法登記工廠且屬非都市土地丁種建築用地者，依其 核准登記範圍劃設為零星工業區，其餘零星工業區應依附 帶條件規定辦理回饋。」原告於104年8月間，因擬融資增 建廠房，向臺中市大雅區公所聲請核發都市計畫土地使用 分區證明書，發現系爭土地使用分區已編定為「農業區」 。
（二）原告於105年3月29日以「民事聲請狀」，向被告聲請將系 爭10筆土地由「農業區」變更為「零星工業區」，惟被告 卻以系爭函文駁回原告聲請外，並於說明四（原告誤載為 三）稱「．．．依據臺中市自治條例第42條規定：『都市 計畫發布實施後，其土地上原有建築物不合使用分區規定 者外，除經本府命其變更使用或遷移者外，得繼續為原有 之使用。但不得增建、改建、增加設備或變更為其他不符 規定之使用。』故原領有工廠登記之合法工廠，得依上開 規定從原來之使用．．．。」由該函推知，原告除不能增 建、改建外，並受「不得增加設備」之限制。然因原告為 從事半導體設備、板金外罩、CNC外罩及電氣自動控水箱 等設計製造之廠商，機器設備每隔幾年即須淘汰換新，如 不能增加設備，將喪失產業競爭力，坐以待斃，除將造成 原告工廠因此遭到銀行聲請法院拍賣，而無法生存外，廠 內數十位勞工亦將因此失業無所依靠。
（三）又本件原告105年3月29日之申請書，核其性質為人民具體 要求行政機關為一定行為之聲請，並非僅屬陳情性質，而
被告以系爭函文否准許原告之申請，並額外諭示原告除不 能增建、改建外，並受「不得增加設備」之限制，致使原 告的權益受到損害，該函已屬對原告之具體行政處分，依 司法院釋字第156號解釋意旨，乃符合訴願法第1條第1項 及第3條第1項之規定，自得依法提起訴願及行政爭訟。訴 願決定曲解司法院釋字第156號解釋意旨及法律規定，以 不受理駁回訴願，自屬違法不當。
（四）原告於95年之前，即於系爭10筆土地上設立合法登記之工 廠，系爭土地在都市計畫前原屬非都市計畫「特定農業區 」之「丁種建築用地」，而後依上開公告本應劃設為「零 星工業區」，惟嗣後之都市計畫中卻將其變更劃設為「農 業區」（原告誤載為「特定農業區」），顯然已違反行政 程序法第8條規定之誠信原則，且未保護人民正當合理之 信賴利益，系爭函文違法不當。
（五）又都市計畫法第41條前段僅規定：「都市計畫發布實施後 ，其土地上原有建築物不合使用分區規定者，除准修繕外 ，不得增建、改建。．．．。」並無記載不得「增加設備 」之限制。然系爭函文說明四竟引據臺中市自治條例第42 條之規定，限制原告再增加設備之限制，其乃已增加母法 即都市計畫法第41條內所無「增加設備」之規定，該臺中 市自治條例第42條就此增加對人民權利之限制，實已違反 都市計畫法，依中央法規標準法第11條規定，乃屬無效， 被告加以援引記載於系爭函文內，顯然違法，訴願機關未 予糾正，對此隻字未提，顯有疏漏。
（六）原告工廠登記證上所載之廠址為臺中縣○○鄉○○路0段 00○00○0號，嗣因門牌整編而改為臺中市○○區○○路0 段000○000號。原告信任臺中市政府當會以102年9月14日 公告內容，將其合法工廠基地之系爭10筆土地劃設為零星 工業區，且被告從未在將之劃定為農業區前，通知原告表 示意見，原告既不知上開劃設土地使用分區之消息，被告 自不得以自己所犯之錯誤（未依原公告規劃原則執行及未 查清原告有合法工廠登記），反過來指責原告等語，並聲 明求為判決：⑴撤銷訴願決定及系爭函文。⑵被告應依原 告申請書之申請，將原告所有系爭10筆土地之使用分區作 成由「農業區」變更為「零星工業區」之行政處分（本院 卷4-5頁之原告起訴狀中訴之聲明另記載「或不得為限制 原告增加設備之處分」，惟原告於106年5月25日本院行準 備程序時，業已將之撤回，本院卷171頁之筆錄參照）。四、被告未於言詞辯論期日到場，惟據其前於準備程序到場及以 書狀陳述略以：
（一）原告所稱依法申設公司登記於系爭10筆土地，惟查經濟部 工業局工廠公示資料查詢系統，並無系爭10筆土地合法工 廠登記資料。次依臺中市政府102年9月14日公告之公開展 覽宣傳單原則說明，係針對「合法登記工廠且屬非都市土 地丁種建築用地者，依其核准登記範圍劃設為零星工業區 」，原告於系爭10筆土地既無合法工廠登記，自不符上開 規劃原則（嗣被告於本院106年5月25日行準備程序時辯稱 ：經查詢後，原告工廠門牌經過整編，屬於合法工廠）。（二）系爭10筆土地後於98年1月23日辦理本計畫案草案公開展 覽時，劃定為新市區建設地區之「住宅區」（細部計畫公 展草案為「第三種住宅區」），惟依102年7月16日內政部 都市計畫委員會第807次會議紀錄決議：「．．．依專案 小組初步建議意見：「．．．（一）土地使用分區：．． ．據臺中市政府列席代表說明，本計畫案新市政建設地區 擬採區段徵收方式辦理（71.85公頃）部分，該府地政局 評估財務計畫不具競爭力，缺乏公益性及必要性，經提請 臺中市都計畫委員會102年2月4日第17次會議報告，建議 調整為農業區，尚屬實情，爰建議同意市府所提意見通過 ．．．。」故於102年再公開展覽草案所列之新市區建設 地區，依決議調整為「農業區」。於草案再公開展覽期滿 後，報請內政部都市計畫委員會審議，經103年3月18日內 政部都市計畫委員會決議：「本案除下列各點外，其餘准 照臺中市政府依本會專案小組建議意見補充其中個案調整 （或變更）之範圍、項目、面積等相關圖說資料及本會專 案小組初步建議意見通過，並退請該府併同本會第807次 會議決議事項修正計畫書、圖後，報由內政部逕予核定， 免再提會討論．．．。」本計畫案於103年6月24日發布實 施。依據都市計畫法第19條規定，都市計畫草案公開展覽 宣傳單係屬計畫告知性質，後續仍應提送臺中市都市計畫 委員會及內政部都市計畫委員會審議，並依上開委員會決 議修正都市計畫書、圖，報請內政部核定後發布實施，故 都市計畫土地使用分區仍應以公告發布實施之計畫書、圖 內容為準。另本計畫案於98年辦理草案公開展覽、102年 辦理草案再公開展覽時，均無接獲原告提出相關陳情意見 ，本計畫案依據上開都市計畫委員會審議後，依都市計畫 法第21條規定，發布實施本計畫。
（三）原告105年3月29日申請書向被告請求將系爭10筆土地由「 農業區」變更為「零星工業區」，被告以系爭函文函復， 並說明系爭10筆土地於內政部都市計畫委員會劃定為「農 業區」之緣由，又土地使用分區變更應依都市計畫法第26
條，及都市計畫定期通盤檢討實施辦法第15條規定，本計 畫案係屬新訂、擴大都市計畫性質，依據上開規定，原告 所提訴求應於本計畫案辦理都市計畫通盤檢討時提出，後 續將納入規劃考量。系爭函文可謂依法行政，且係土地使 用分區劃定說明及觀念通知，非屬行政處分。
（四）依臺中市自治條例第37條規定，「農業區」不得設立工廠 ，原告認為嚴重損害其權益云云。惟依都市計畫法第21條 、臺中市自治條例第42條規定，系爭10筆土地原有工廠， 除被告命其變更使用或遷移者外，得繼續為原有之使用， 另有關增建廠房部分，應依本計畫案發布實施內容及臺中 市自治條例第37條、第38條、第40條農業區相關規定使用 ，以維護都市計畫「農業區」為保持農業生產而劃定之精 神。
（五）原告主張臺中市自治條例牴觸都市計畫法，應屬無效部分 ：依都市計畫法第85條、地方制度法第25條、第27條、臺 中市自治條例第1條規定，該自治條例並經臺中市議會審 議通過後，報請內政部審查，後經報請行政院准予備案後 公布實施，均符合相關法制程序，法規內容係依都市計畫 法授權內容制定，自無原告所稱法規牴觸之情形等語，並 聲明求為判決駁回原告之訴。
五、上開事實概要欄所述之事實，有該欄所載之證據足以證明， 應堪認定。本件兩造之爭點為：被告以原處分否准本件原告 之申請，是否合法？又原告訴請被告應依其申請書之申請， 將系爭10筆土地之使用分區作成由「農業區」變更為「零星 工業區」之行政處分，是否有據？茲分述如下：（一）本件應適用之法令及其說明：
1、都市計畫法：
⑴第7條第1款、第2款規定：「本法用語定義如左：一、主 要計畫：係指依第15條所定之主要計畫書及主要計畫圖， 作為擬定細部計畫之準則。二、細部計畫：係指依第22條 之規定所為之細部計畫書及細部計畫圖，作為實施都市計 畫之依據。．．．。」。
⑵第12條規定：「為發展工業或為保持優美風景或因其他目 的而劃定之特定地區，應擬定特定區計畫。」。 ⑶第13條規定：「都市計畫由各級地方政府或鄉、鎮、縣轄 市公所依左列之規定擬定之：一、市計畫由直轄市、市政 府擬定，鎮、縣轄市計畫及鄉街計畫分別由鎮、縣轄市、 鄉公所擬定，必要時，得由縣（局）政府擬定之。二、特 定區計畫由直轄市、縣（市）（局）政府擬定之。三、相 鄰接之行政地區，得由有關行政單位之同意，會同擬定聯
合都市計畫。但其範圍未逾越省境或縣（局）境者，得由 縣（局）政府擬定之。」。
⑷第17條第1項規定：「第15條第1項第9款所定之實施進度 ，應就其計畫地區範圍預計之發展趨勢及地方財力，訂定 分區發展優先次序。第1期發展地區應於主要計畫發布實 施後，最多2年完成細部計畫；並於細部計畫發布後，最 多5年完成公共設施。其他地區應於第一期發展地區開始 進行後，次第訂定細部計畫建設之。」。
⑸第19條規定：「（第1項）主要計畫擬定後，送該管政府 都市計畫委員會審議前，應於各該直轄市、縣（市）（局 ）政府及鄉、鎮、縣轄市公所公開展覽30天及舉行說明會 ，並應將公開展覽及說明會之日期及地點登報周知；任何 公民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱 及地址，向該管政府提出意見，由該管政府都市計畫委員 會予以參考審議，連同審議結果及主要計畫一併報請內政 部核定之。（第2項）前項之審議，各級都市計畫委員會 應於60天內完成。但情形特殊者，其審議期限得予延長， 延長以60天為限。（第3項）該管政府都市計畫委員會審 議修正，或經內政部指示修正者，免再公開展覽及舉行說 明會。」。
⑹第21條規定：「（第1項）主要計畫經核定或備案後，當 地直轄市、縣（市）（局）政府應於接到核定或備案公文 之日起三十日內，將主要計畫書及主要計畫圖發布實施， 並應將發布地點及日期登報周知。（第2項）內政部訂定 之特定區計畫，層交當地直轄市、縣（市）（局）政府依 前項之規定發布實施。（第3項）當地直轄市、縣（市） （局）政府未依第1項規定之期限發布者，內政部得代為 發布之。」。
⑺第22條第1項規定：「細部計畫應以細部計畫書及細部計 畫圖就左列事項表明之：一、計畫地區範圍。二、居住密 度及容納人口。三、土地使用分區管制。四、事業及財務 計畫。五、道路系統。六、地區性之公共設施用地。七、 其他。」。
⑻第23條第1項規定：「細部計畫擬定後，除依第14條規定 由內政部訂定，及依第16條規定與主要計畫合併擬定者， 由內政部核定實施外，其餘均由該管直轄市、縣（市）政 府核定實施。」。
⑼第24條第1項規定：「土地權利關係人為促進其土地利用 ，得配合當地分區發展計畫，自行擬定或變更細部計畫， 並應附具事業及財務計畫，申請當地直轄市、縣（市）（
局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所依前條規定辦理。」。 ⑽第26條規定：「（第1項）都市計畫經發布實施後，不得 隨時任意變更。但擬定計畫之機關每3年內或5年內至少應 通盤檢討1次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之 變更。對於非必要之公共設施用地，應變更其使用。（第 2項）前項都市計畫定期通盤檢討之辦理機關、作業方法 及檢討基準等事項之實施辦法，由內政部定之。」。 ⑾第28條規定：「主要計畫及細部計畫之變更，其有關審議 、公開展覽、層報核定及發布實施等事項，應分別依照第 19條至第21條及第23條之規定辦理。」。 2、又依同法第26條第2項訂定之都市計畫定期通盤檢討實施 辦法第16條規定：「都市計畫發布實施後，人民申請變更 都市計畫或建議，除有本法第24條規定之情事外，應彙集 作為通盤檢討之參考，不得個案辦理，零星變更。」。 3、準此可知，都市計畫擬定機關，依法本得就計畫地區範圍 預計之發展趨勢及地方財力，訂定分區發展優先次序，且 亦得依法為通盤檢討，人民雖可就細部計畫擬定之時程或 執行為建議或陳情，以促使擬定機關依法行使職權及作為 ，然依都市計畫法之相關規定，尚無人民有得直接請求擬 定計畫機關就特定土地作成特定使用分區編定處分之公法 上請求權（最高行政法院104年度判字第267號判決意旨參 照）。
（二）經查：
1、本件系爭10筆土地前於上開特定區計畫中，原劃定為新市 區建設地區之「住宅區」（細部計畫公展草案為「第三種 住宅區」），並擬定以區段徵收方式辦理，惟嗣因評估不 具競爭力，經內政部102年7月16日第807次會議決議同意 調整為「農業區」，且指示臺中市政府就該變更內容超出 原公開展覽範圍部分，依都市計畫法第19條規定，另案辦 理公開展覽及說明會。
2、臺中市政府乃依都市計畫法第19條及第28條規定，以上開 102年9月14日公告公開展覽系爭計畫案之再公開展覽案， 且於該公開展覽說明資料（本院卷27頁）中就該計畫內容 概述記載，其擬定之法令依據為都市計畫法第12條及第13 條。
3、該計畫案再公開展覽期滿後，報請內政部103年3月18日都 市計畫委員會第823次會議決議予以核定，臺中市政府遂 以上開103年6月20日公告，依都市計畫法第21條、第28條 規定，公告該變更主要計畫實施日期為103年6月24日，並 以前揭103年8月20日公告及審核摘要表，公告該變更細部
計畫實施日期為103年8月22日，及其法令依據為都市計畫 法第21條、第23條及第17條規定。
4、原告以上開申請書，主張其所有系爭10筆土地，因坐落在 上開公告公開展覽之系爭計畫案內，原屬「特定農業區」 之「丁種建築用地」，系爭計畫案103年6月24日發布實施 後，系爭10筆土地之土地使用分區劃定為「農業區」，被 告應依其申請，作成將系爭10筆土地之使用分區由「農業 區」變更為「零星工業區」之行政處分，經被告以系爭函 文否准其申請，已如前述。
5、綜觀上開都市計畫法相關規定，並未賦予人民得對於都市 計畫之變更發布實施後，就計畫書及計畫圖所表明計畫地 區範圍內之「農業區」，有請求行政機關予以變更為「零 星工業區」之請求權，從而，被告以系爭函文否准本件原 告之申請，依法核屬有據。
（三）原告雖主張其於系爭土地上建有合法工廠，且其於102年 間信賴上開再公開展覽案之說明資料，被告卻將之錯誤劃 設為「農業區」，有違誠信原則，依行政程序法第8條及 上開再公開展覽案之說明資料五（實質計畫）之（三）計 畫內容：2.所示，被告應將之劃設為「零星工業區」云云 ，惟按：
1、行政處分除非具有無效之事由而無效外，具有存續力，在 未經撤銷、廢止或未因其他事由失效前，其效力繼續存在 （行政程序法第113條第3項參照）。又行政處分具有構成 要件效力，即有效之行政處分，處分機關以外之國家機關 ，包括法院，除非是有權撤銷機關，應尊重該行政處分， 並以之為行為之基礎，因而有效行政處分（前行政處分） 之存在及內容，成為作成他行政處分（後行政處分）之前 提要件時，前行政處分作成後，後行政處分應以前行政處 分為其構成要件作為決定之基礎，後行政處分成為行政訴 訟之訴訟對象時，由於前行政處分並非訴訟對象，後行政 處分之受訴行政法院，並不能審查前行政處分之合法性， 前行政處分之合法性應由以前行政處分為程序對象或訴訟 對象之訴願機關或行政法院審查之（最高行政法院99年度 裁第2152號裁定、100年度判字第77號、98年度判字第31 號、第1472號判決意旨參照）。
2、次按105年12月9日公布之司法院釋字第742號解釋明示： ⑴都市計畫擬定計畫機關依規定所為定期通盤檢討，對原都 市計畫作必要之變更，屬法規性質，並非行政處分。惟如 其中具體項目有直接限制一定區域內特定人或可得確定多 數人之權益或增加其負擔者，基於有權利即有救濟之憲法
原則，應許其就該部分提起訴願或行政訴訟以資救濟，始 符憲法第16條保障人民訴願權與訴訟權之意旨。本院釋字 第156號解釋應予補充。
⑵都市計畫之訂定（含定期通盤檢討之變更），影響人民權 益甚鉅。立法機關應於本解釋公布之日起2年內增訂相關 規定，使人民得就違法之都市計畫，認為損害其權利或法 律上利益者，提起訴訟以資救濟。如逾期未增訂，自本解 釋公布之日起2年後發布之都市計畫（含定期通盤檢討之 變更），其救濟應準用訴願法及行政訴訟法有關違法行政 處分之救濟規定。
3、由上可知，都市計畫中特定區計畫之訂定（都市計畫法第 13條第2款規定），雖屬法規性質，並非行政處分。惟如 其中具體項目有直接限制一定區域內特定人或可得確定多 數人之權益或增加其負擔者，基於有權利即有救濟之憲法 原則，應許其就該部分提起訴願或行政訴訟以資救濟，始 符憲法第16條保障人民訴願權與訴訟權之意旨。從而，行 政法院應就個案審查定期通盤檢討公告內個別項目之具體 內容，判斷其有無個案變更之性質，亦即是否直接限制一 定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加負擔，以 決定該個別具體項目是否具行政處分之性質（最高行政法 院106年度判字第280號判決意旨參照）。如前所述，本件 原告所有系爭10筆土地，因坐落在上開公告公開展覽之系 爭計畫案內，原屬「特定農業區」之「丁種建築用地」， 系爭計畫案103年6月24日發布實施後，系爭10筆土地之土 地使用分區劃定為「農業區」，且該土地使用分區之變更 劃定，就該等土地之使用產生限制，亦如前述。則系爭計 畫案直接限制原告之權益或增加負擔，對於原告而言，其 性質自屬行政處分。
4、查本件原告之「竣昇股份有限公司中科廠」，已於95年6 月20日取得經濟部工廠登記證（廠址：前臺中縣○○鄉○ ○路0段00○00○0號），為合法工廠，業據其提出該工廠 登記證及經濟部工業局工廠公示資料查詢系統附本院卷（ 165、177頁）可稽外，並為被告所不爭執（本院卷172頁 之準備程序筆錄參照）。嗣上開廠址因門牌整編而分別變 更為臺中市○○區○○路0段000號及539號，亦有臺中市 大雅區戶政事務所門牌證明書2件附本院卷（197、198頁 ）可證。又上開廠址建物於建築完成，並經第1次所有權 登記定為六張犁段1-1建號（61年10月1日建築物完成，坐 落基地為六張犁段61-50地號）及311建號（94年9月12日 建築物完成，坐落基地為六張犁段61-10、61-11、61-13
地號等3筆），也有土地及建物登記謄本與前臺中縣政府 使用執照附本院卷（19-20、22、29-30、33、166-169、 199頁）可證。從而，於103年6月24日系爭都市計畫案發 布實施時，上開土地確實符合前揭再公開展覽案之說明資 料五（實質計畫）之（三）計畫內容之要件（即零星工業 區：為合法登記工廠且屬非都市土地丁種建築用地者，依 其核准登記範圍劃設為零星工業區）。惟被告辯稱：系爭 計畫案103年6月24日發布實施前之98及102年間，有辦理2 次公開展覽，且有通知原告（本院卷27頁背面之通知書參 照），但均未收到原告之陳情，如果原告當時有陳情，被 告會去核對經濟發展局的工廠登記資料，如果確定有錯誤 劃定，被告會檢具相關文件提報內政部都市計畫委員會做 最後審決（本院卷173-174頁之準備程序筆錄參照）。雖 原告否認被告有為上開通知，主張僅有公告系爭計畫案等 語。由此可知，系爭計畫案關於原告系爭10筆土地，由原 屬「特定農業區」之「丁種建築用地」，將之劃定為「農 業區」，其行政處分（下稱前行政處分）是否有瑕疵，兩 造間業已產生爭議。
5、惟如前述，前行政處分除非具有無效之事由而無效外，具 有存續力，在未經撤銷、廢止或未因其他事由失效前，其
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