最 高 行 政 法 院 裁 定
106年度裁字第1524號
抗 告 人 李權桓
上列抗告人因與相對人嘉義縣朴子地政事務所間重測事件，對於
中華民國105年11月23日高雄高等行政法院105年度訴字第70號裁
定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文
抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁 定。
二、本件原裁定基於下述原因事實及理由，就抗告人提起之處分 撤銷訴訟部分，以「抗告人爭訟之程序標的非屬行政處分」 為由，認其起訴不備要件，且無從補正，裁定駁回其訴。 ㈠抗告人提起處分撤銷訴訟部分，其訴之聲明為「請求撤銷訴 願決定及相對人下列公文書」：
⒈民國99年3月1日「嘉義縣○○鄉○○○段390、433地號土 地」之複丈成果圖。
⒉99年8月10日「嘉義縣○○鄉○○○段390地號土地」之複 丈成果圖。
⒊重測前嘉義縣○○鄉○○○段390、389、392、391（重測 後○○段384、385、393、394）地號地籍圖重測地籍調查 表及地籍調查界址標示補正表。
⒋101年7月20日朴地測字第1010004985號函。 ⒌101年8月13日朴地測字第1010005570號函。 ⒍101年8月22日朴地測字第1010005798號函。 ⒎101年8月22日朴地測字第1010005841號函。 ⒏101年9月4日嘉義縣○○鄉○○○段390、391、389、392 地號土地地籍圖重測界址爭議協調說明會紀錄。 ⒐101年9月5日嘉義縣東石鄉地籍圖重測土地界址爭議案移 送調處書。
⒑101年9月12日朴地測字第1010006381號函。 ⒒101年11月2日朴地測字第1010007553號函。 ⒓101年11月14日起「嘉義縣○○鄉○○段384地號旱地」之 土地登記簿所示「面積0.00」「本宗土地重測界址爭議未 解決」及地籍圖所示「西、南二側空白界址」。 ⒔103年11月21日朴地測字第1030008462號拒絕賠償理由書 。
⒕104年8月6日朴地測字第1040005662號函之行政處分。
㈡抗告人提起本件處分撤銷訴訟所立基之客觀事實經過則為： ⒈以嘉義縣○○鄉○○○段390地號（重測後為○○段384地 號）表徵之土地（下稱系爭土地）為抗告人所有。 ⒉系爭土地位於嘉義縣101年度辦理東石鄉地籍圖重測區內 ，而於重測期間經嘉義縣政府通知辦理地籍調查與定期協 助指界。
⒊因為抗告人與毗鄰土地所有權人指界不一致，致產生界址 爭議，嘉義縣政府爰依土地法第46條之2第2項準用第59條 第2項規定辦理調處事項，並由嘉義縣朴子區域性不動產 糾紛調處委員會予以調處。
⒋該調處案因為具有「因鄰地所有權人間未能達成協議致生 相關爭議尚在法院審理中案件」之屬性，故嘉義縣政府乃 於101年11月29日以府地價測字第1010356994號函通知抗 告人表示「二、……惟本案系爭土地已訴請司法機關審理 ，待法院判決確定後，再另行通知調處。」因此本件界址 爭議尚未處理完竣。
⒌另嘉義縣政府辦理上開地籍圖重測結果於101年9月17日以 府地價測字第1010310496號公告時，依照土地法第46條之 1至第46條之3執行要點第16點規定，將系爭土地附記「… …七、下列土地尚無重測結果，正依法處理中：○○鄉○ ○○段……及○○○段389、390、391……」字樣於公告 事項中，並於公告期滿後，相對人依上開執行要點第25點 規定應按重編之段別、地號記載於登記簿之標示部及其他 登記事項欄，註明重測前面積及加註本宗土地重測界址爭 議未解決字樣，並通知土地所有權人。
⒍嗣抗告人於103年10月27日及11月18日以侵害其所有權， 致其無法完整使用、收益及處分其所有土地為由向相對人 請求國家賠償，經相對人國家賠償處理小組審議後以103 年11月21日朴地測字第1030008462號函復抗告人拒絕賠償 ，抗告人不服，提起國家賠償訴訟，現由臺灣高等法院臺 南分院審理中。
⒎抗告人又於104年8月3日向相對人申請撤銷上開賠償理由書 與101年11月2日朴地測字第1010007553號函等地籍重測公 文、會議紀錄、調處書及調查表等其相關資料。案經相對 人於104年8月6日朴地測字第1040005662號函復說明二表 示：「本案正在臺灣高等法院臺南分院104年度上國字第4 號國家賠償案審理判決中，待判決結果再依判決結果辦理 。」
⒏抗告人不服前開函復，提起訴願，經遭訴願決定不受理， 遂向原審法院提起行政訴訟。並在訴之聲明中之「先位聲
明一」部分，提起本件處分撤銷訴訟。
㈢原裁定首先闡明「行政處分」之定義（即「……所謂行政處 分，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定， 係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公 權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。凡 行政機關之行為，而未對外發生法律效果者，均應排除於行 政處分之外。故行政機關所為單純事實之敘述（或事實通知 ）或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效 果者，自非行政處分……」，續行論述「前開程序標的，不 具行政處分屬性，足認抗告人起訴不合法」等法律涵攝理由 ，其具體內容詳如下述：
⒈相對人99年3月1日「嘉義縣○○鄉○○○段390、433地號 土地」之複丈成果圖（原處分卷第29頁），係臺灣嘉義地 方法院（下稱嘉義地院）檢察署受理竊佔案件，而以99年 1月7日嘉檢光荒98他1768字第00395號函囑託相對人測量 。上開複丈成果圖既屬司法機關囑託所為，核屬鑑定性質 ，與行政處分尚屬有間，抗告人請求撤銷上開複丈成果圖 ，即有未合，應予駁回。
⒉相對人99年8月10日「嘉義縣○○鄉○○○段390地號土地 」之複丈成果圖（原處分卷第30頁），係嘉義地院辦理排 除侵害事件，而以99年7月9日嘉院貴民捷99訴字第299號 函囑託相對人測量。基於前述⒈相同之理由，亦應駁回。 ⒊抗告人請求撤銷「嘉義縣○○鄉○○○段390、389、392 、391（重測後○○段384、385、393、394）地號地籍圖 重測地籍調查表及地籍調查界址標示補正表」部分。按「 依土地法第46條之1至第46條之3之規定所為地籍圖重測， 純為地政機關基於職權提供土地測量技術上之服務，將人 民原有土地所有權範圍，利用地籍調查及測量等方法，將 其完整正確反映於地籍圖，初無增減人民私權之效力。」 司法院著有釋字第374號解釋在案。是於實施重測前應先 實施地籍調查，由相關土地所有權人進行指界，是地籍調 查表僅係實施地籍圖重測作業之準備程序而已，並非最後 之重測成果公告或登記，自非行政處分，抗告人以上請求 即非合法，應予駁回。
⒋相對人101年7月20日朴地測字第1010004985號函意旨略以 「主旨：有關台端申請所有坐落本縣○○鄉○○○段390 地號土地地籍圖重測及法院囑託鑑測作業等相關資料一案 ，詳如說明，請查照。」101年8月13日朴地測字第101000 5570號函意旨略以「主旨：有關台端申請所有坐落○○鄉 ○○○段390地號等4筆土地地籍圖相關資料（含電子檔）
及准予界標埋設延期一案，詳如說明，請查照。」以上函 文均係就有關土地重測，相對人對抗告人申請事項所為之 說明，並非就具體事件所為之決定，而發生法律上一定之 效果，非屬行政處分至明。
⒌相對人101年8月22日朴地測字第1010005841號函意旨以： 「台端等人所有嘉義縣○○○段389、390、391、392地號 等4筆土地，係屬101年度東石重測區土地，經重測單位測 量套繪協助指界後，雙方指界不一致，本所謹訂於101年9 月04日上午9時，假東石重測區辦公室召開協商會，事關 台端權益，屆時請台端至場參加，請查照。」同日朴地測 字第1010005798號函意旨以：「主旨：有關台端請求本所 辦理重測作業時莫為變更縮減所有坐落○○鄉○○○段39 0地號土地之地籍線、位置、面積及寬度一案，詳如說明 ……。」上開函文亦係相對人於辦理土地重測時，因雙方 當事人指界不致，通知召開協調會，及抗告人申請相對人 辦理重測作業時莫為變更縮減其所有土地之地籍線、位置 、面積及寬度所為之函復，核與行政處分之要件不合。 ⒍101年度東石鄉地籍圖重測界址爭議協調說明會紀錄：「 結論：本案因雙方當事人無法達成共識，將移送嘉義縣不 動產糾紛調處委員會裁處（390地號土地所有權人謝瓊蘭 小姐附圖資1份，供自行指界之參考）。」及嘉義縣東石 鄉地籍圖重測土地界址爭議案移送調處書，核係對協調會 協調無法達成共識所為之紀錄及將協調不成立移送調處， 亦非行政處分。
⒎相對人101年9月12日朴地測字第1010006381號函意旨以： 「主旨：有關101年度東石鄉地籍圖重測界址爭議協調說 明會中所拍照或攝影之全部影像檔，原僅作為會議紀錄使 用，后因協調不成立，本所已予以刪除。而台端於申請書 說明事項之其他提問，本所復如說明：……二、查頂東石 段390地號土地，台端已於8月17日完成實地指界程序，地 籍調查人員已將指界情形記載於地籍調查表上，惟台端未 於地籍調查表上簽名或蓋章。該筆土地因台端指界與鄰地 關係指界不一致，目前報請『嘉義縣政府不動產糾紛調處 委員會』予以調處，並未予以成果公告，台端權益不受影 響。三、台端申請書說明三所述之頂東石段390、389-1、 377-1等3筆土地第一次登記之地籍調查表，經查本所並無 此類資料可提供。四、台端申請書說明四所述之頂東石段 390地號等5筆土地地籍原圖暨申請書說明五中所述之390 地號土地複丈成果圖，經本所考量台端居住外縣市，為使 台端免於舟車勞頓，將隨文檢附此2項地籍圖謄本文件各1
份……。」101年11月2日朴地測字第1010007553號函意旨 ：「……說明：……二、經查旨揭土地係位於101年度東 石地籍圖重測區內，台端因不同意協助指界結果與鄰地發 生界址爭議，經本所協調無法達成協議，已送不動產糾紛 調處委員會調處，有關上述土地重測後標示變更登記等相 關作業，需待調處結果裁定，如台端不服調處結果……。 」亦均係對土地重測所生問題之答復，非行政處分。 ⒏系爭土地登記簿謄本標示部其他登記欄註記「權狀註記事 項重測前面積：2045.00平方公尺，本宗土地重測界址爭 議未解決。」相對人係依據內政部訂定「土地法第46條之 1至第46條之3執行要點」第25點規定辦理註記，該註記並 非對抗告人權利事項所為之登記，參諸本院99年度3月份 第1次庭長法官聯席會議決議意旨，自非行政處分。至地 籍圖係記載每一筆土地坵塊大小、形狀位置的地圖，該地 籍圖係於地籍測量後，依實地測繪結果，按一定比例尺展 繪而成之圖籍。系爭土地因重測土地界址爭議未解決，其 地籍圖保留重測前之狀態，尚未公告重測後之結果，亦非 行政處分。
⒐國家賠償法第10條規定：「依本法請求損害賠償時，應先 以書面向賠償義務機關請求之。賠償義務機關對於前項請 求，應即與請求權人協議。協議成立時，應作成協議書， 該項協議書得為執行名義。」第11條第1項規定：「賠償 義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾30日不開始協 議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，請求權人 得提起損害賠償之訴。」是依上開規定，拒絕賠償理由書 係請求國家賠償之先行程序，對於該拒絕賠償，應於法定 期間內向民事法院提起國家賠償訴訟。是拒絕賠償理由書 既為國家賠償之先行程序，非屬行政救濟之行政處分。 ⒑相對人104年8月6日朴地測字第1040005662號函意旨以： 「主旨：為台端申請撤銷拒絕賠償理由書等公文及附帶賠 償乙案，請查照。說明：……二、本案正在臺灣高等法院 臺南分院104年度上國字第4號國家賠償案審理判決中，待 判決結果再依判決結果辦理。」核係對抗告人申請事項所 為之答復，非屬行政處分。
三、抗告意旨堅稱前開函文之作成及宣示，均已持續影響其個人 之權利，而指摘原裁定任意為形式上之認定，顯然違反下述 法規範意旨，故有違法之處云云。
㈠司法院釋字第423號解釋意旨（即「行政機關行使公權力， 就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政 行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行
為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書 名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發 生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願， 而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之 意旨不符。……」）。
㈡行政程序法第92條第1項規定（即「本法所稱行政處分，係 指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施 而對外直接發生法律效果之單方行政行為」）。 ㈢行政程序法第95條第1項規定（即「行政處分除法規另有要 式之規定者外，得以書面、言詞或其他方式為之」）。 ㈣行政程序法第110條第1項及第3項規定（即「書面之行政處 分自送達相對人及已知之利害關係人起；書面以外之行政處 分自以其他適當方法通知或使其知悉時起，依送達、通知或 使知悉之內容對其發生效力」與「行政處分未經撤銷、廢止 ，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在」）。四、本院按：
㈠本件行政爭訟之產生原因，肇因於「土地重測」之實施。而 在判斷土地重測行政作業程序中之各式行政作為，是否為「 足以使重測土地所有權人權利發生影響，以致發生法律效果 」之「行政處分」時，有以下之實證背景與對應之規範法理 ，必須先予認識。
⒈「土地重測」在事務本質上，乃是將實地之地理現狀及其 可得度量化之數據資料（例如面積），「特定且如實」反 射在地籍圖示上。因此要獲致一筆土地之「重測結果」者 ，其首要條件即是被測量土地「四至」之確認。 ⒉若該土地「四至」之現場地理位置所在，因為私權爭議存 在，致使實際實施測量作業之地政機關無從辨認及確定者 ，該筆土地之重測作業即無法完成。
⒊因此依土地法第46條至同法第46條之3規定所實施「土地 重測」者，雖然其相關重測程序之踐行與重測結果之呈現 ，都有可能涉及公法事項之爭議，不過只要有私權糾紛之 存在，並發生民事訴訟案件（土地法第46條之2第2項及同 法第59條第2項規定參照），重測結果即無法客觀呈現。 ⒋而「相鄰土地之『四至』糾紛，本質上屬『私權』爭議， 實施土地重測作業之地政機關僅享有有限度之調處權，而 有私權爭議之相鄰地主間不接受調處而提起民事訴訟法者 ，地政機關之調處決定權限即不復存在（土地法第59條第 2項規定參照）。事件發展進入此等階段時，實施土地重 測作業之地政機關先前在重測程序所為之一切行政作為， 均屬程序處置，且不致影響「土地四至」之實質認定。因
此應適用行政程序法第174條前段之規定（即「當事人或 利害關係人不服行政機關於行政程序中所為之決定或處置 ，僅得於對實體決定聲明不服時一併聲明之。……」）， 認為該等程序處置本質上不屬「產生公法上法律效果，導 致人民公法上權利義務發生變動影響」之「行政處分」。 ⒌至於實施土地重測作業之地政機關，在界址糾紛所生私權 爭議之民事訴訟提起後，因為其「調處決定私權糾紛」之 行政職權，基於土地法第59條第2項規定之適用而行終止 ，其就土地重測事項所為之一切行政作為，本質上亦不可 能再影響重測土地地主之權益，亦不至於產生「公法上權 利義務之變動」，而不生任何法律效果，故非行政處分。 ㈡在前開規範法理基礎下，本案抗告人在原審起訴時「所主張 表徵『行政處分』、並聲明撤銷」之各式公文書，因為嘉義 縣政府已於101年11月29日以府地價測字第1010356994號函 表明：「只要系爭土地界址糾紛之私權爭議未經司法處理完 畢，土地重測作業即無法完成，土地重測結果亦無從浮現」 。在此情況下，前開各式公文書所表徵之行政作為（包括對 抗告人國家賠償請求之拒絕表示），均非行政處分，乃極其 明顯之事（其中有關國家賠償請求之拒絕，其非屬行政處分 之理由，更是因為國家賠償之行政爭訟，基於歷史因素劃歸 民事法院審理之故）。原裁定以前開程序標的非屬行政處分 ，而駁回抗告人在原審之起訴，實無違誤。
㈢至於前開抗告意旨分別引用司法院釋字第423號解釋意旨及 行政程序法第92條第1項、同法第95條第1項與同法第110條 第1項及第3項等規定，而指摘原裁定違法一節，經查： ⒈抗告意旨對「行政程序法第92條第1項與同法第95條第1項 及同法第110條第1項及第3項等規定之抽象文字內容，要 透過如何之法律涵攝過程，得與本案事實結合，進而導出 原裁定違法之論斷」，並未為具體之論述，此等抗告主張 一望即知於法無據。
⒉抗告意旨引用之司法院釋字第423號解釋意旨，乃是針對 「行政作為『實質上』已直接影響人民權利義務關係，『 實際上』已對外發生效力，應屬行政處分」之情形，就行 政實務藉由「表徵該行政作為之公文書，『形式上』載有 『不得提起訴願』文字」，或「透過解釋手段，以『有後 續處分行為』」等不當理由，而否認該行政作為屬行政處 分之不合理現象，予以糾正。但本案情形卻是「地政機關 有關土地重測作業中之各式行政作為，因有私權爭議之民 事訴訟案件繫屬，不再劃歸行政事件，故在本質上非屬行 政處分」，二者情形截然不同，故本案應無司法院釋字第
423號解釋意旨之適用，抗告意旨此部分主張實有誤會， 顯不足採。
㈣總結以上所述，本件原裁定認事用法尚無違誤合，其抗告難 認有理由，應予駁回。
五、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民 事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 106 年 7 月 27 日 最高行政法院第四庭
審判長法官 林 茂 權
法官 鄭 小 康
法官 鄭 忠 仁
法官 劉 介 中
法官 帥 嘉 寶
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 106 年 7 月 27 日 書記官 葛 雅 慎