最 高 行 政 法 院 判 決
106年度判字第413號
上 訴 人 台灣肥料股份有限公司
代 表 人 康信鴻
訴訟代理人 李永然 律師
盧孟蔚 律師
被 上訴 人 基隆市政府
代 表 人 林右昌
上列當事人間徵收補償事件，上訴人對於中華民國105年12月15
日臺北高等行政法院105年度訴字第339號判決，提起上訴，本院
判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、事實概要：
㈠緣被上訴人辦理「田寮河畔公園闢建工程（第一工區）」（ 下稱系爭工程），申請徵收上訴人所有基隆市○○區○○段 2地號土地（下稱系爭土地），經內政部以民國103年10月31 日台內地字第1031302388號函（下稱內政部103年10月31日 函）核准徵收，被上訴人遂以103年11月6日基府地用貳字第 0000000000B號公告（下稱被上訴人103年11月6日公告）徵 收（公告期間自103年11月7日起至103年12月6日止），並通 知上訴人。
㈡上訴人對系爭土地徵收補償價額不服，並聲明異議，經被上 訴人以104年2月6日基府地價貳字第1040204931號函（下稱 被上訴人104年2月6日函）復知上訴人：本案公共設施保留 地之市價，即依毗鄰工業區地價區段之地價計算，為每平方 公尺新臺幣（下同）72,100元，該查估結果於103年6月18日 經基隆市地價及標準地價評議委員會（下稱地評會）103年 第1次會議評議通過。
㈢上訴人仍不服，被上訴人因此依土地徵收條例第22條規定， 提請基隆市地評會復議，於104年6月18日經該地評會104年 第1次會議復議作成維持原評定之市價（即每平方公尺72,10 0元）之決議，並以104年6月30日基府地價貳字第104022643 5號函（下稱原處分）復知上訴人。上訴人不服，提起訴願 、行政訴訟，均遭駁回，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：
㈠被上訴人為其徵收作業之便，將原屬同一工區之徵收範圍於 徵收時逕自以土地上是否有建物而分割為第一、二工區，而
致徵收時原本應屬同一工區之估價基準變更為估價基準不一 致，並致使上訴人之系爭土地於徵收時之查估價格總價僅為 60,347,700元，未能與兩造於103年6月2日協議價購時之估 價基準有評估基準之一致性（毗鄰商業區），且與上訴人委 託估價師之評估結果即每坪為287,871元，總價為72,886,80 0元，差距甚大，致上訴人配合被上訴人之徵收，而被上訴 人未遵守合理補償原則，致上訴人遭受重大財產權之損害。 ㈡被上訴人就本件徵收之估價基準日係以102年9月2日至103年 3月1日期間之買賣實例為準，與行為時土地徵收補償市價查 估辦法（下稱查估辦法）第27條第1項及第17條第2項所定一 般徵收案件之估價基準日指每年9月1日，案例蒐集期間為當 年（指102年）3月2日至9月1日之規定不符，足見本件徵收 程序就估價基準日之決定顯有瑕疵；且依行為時查估辦法第 10條第2項前段及第3項規定，系爭土地屬公共設施保留地， 並非建築用地，雖被上訴人主張其係依據行為時查估辦法第 10條第3項即公共設施保留地之地價區段得視原建築使用情 形再予細分之規定，作為本件系爭土地逕自分割為第一、二 工區之依據，惟依前述行為時查估辦法第10條第2項前段之 規定精神，於宗地為非建築用地之情形下，就建築使用之土 地單獨劃分地價區段劃分之基準前提，應係以「依法允許作 為建築使用」且其「地價有顯著差異」者，亦即徵收機關就 區段劃分縱有裁量權，就建築使用情況作為劃分區段之裁量 判斷基礎時，應以該建物是否屬「依法允許作為建築使用」 者，則徵收機關就此部分之裁量權應收縮至零，亦即不得任 意將合法建物與違章建築混為一談，否則未視建物合法與否 即以此作為劃分價格區段之衡量基準時，造成違規使用土地 者卻反因違規使用而得利之情況，當非法所許。 ㈢土地徵收條例第3條之1第4項涉及所謂可例外徵收特定農業 區農牧用地之事由，而該等事由可與重大建設並列者，均係 關於國防、交通、水利事業、公用事業供輸電線路或其他經 行政院核定之重大建設者，然被上訴人主張本件徵收目的欲 建闢之田寮河畔公園，其性質至多屬鄰里公園，當不可與土 地徵收條例所定可與重大建設事項並列。再依促進依民間參 與公共建設法施行細則第15條之規定，田寮河畔公園於性質 上可歸類為公園綠地設施，而依據行政院公共工程委員會（ 下稱工程會）所發布之促進民間參與公共建設法之重大公共 建設範圍命令，公園綠地設施係明文排除在重大公共建設之 範圍外；又被上訴人提出之「基隆市政府施政計畫管制考核 作業要點」，其第1條明示該要點訂定目的觀之，係為被上 訴人之處務規程而用以規範其機關內部與行政人員之規定，
顯非源自土地徵收條例之相關授權規定，尚與行為時查估辦 法第27條第1項但書所稱之重大公共建設有別，且其性質至 多僅為行政規則，當不得用以拘束或解釋行為時查估辦法第 27條第1項但書所稱之「重大建設」等語，求為判決訴願決 定及原處分均撤銷；被上訴人應就系爭土地（基隆市○○區 ○○段2地號土地）作成補償上訴人徵收補償費72,886,800 元之行政處分。
三、被上訴人則以：
㈠本案徵收補償市價查估係考量建築使用情形之不同而劃分不 同之公共設施保留地區段，並非因工程用地範圍劃分第一、 二工區致有不同之查估情形。另有關徵收補償市價與協議價 購估價之基準無一致性之疑義，被上訴人與上訴人協議價購 之金額及上訴人自行委託估價之評估金額，係不動產估價師 依「不動產估價技術規則」查估，其查估之方法與土地徵收 補償市價查估作業依據並不相同，且揆諸二估價報告書所採 用之買賣實例期間與徵收市價查估之規定期間並未相符（僅 1例為102年10月買賣實例，其餘皆為102年9月前之案例）， 因估價依據方式不同，而使價格存在差異，被上訴人依規定 以行為時查估辦法查估之本案徵收補償市價，未有不合理之 處。
㈡本案係奉內政部103年10月31日函核准徵收，被上訴人遂以1 03年11月6日公告辦理徵收公告30日，依土地徵收條例施行 細則第30條第1項規定，本案徵收補償市價係為徵收公告期 滿次日起算第15日經基隆市地評會評定之當期市價，查估單 位以103年3月1日為估價基準日查估之徵收補償市價，其適 用期間符合行為時查估辦法第28條規定；上訴人引用土地徵 收條例第3條之1及促進民間參與公共建設法施行細則第15條 規定，認本件無查估辦法第27條第1項規定之適用，惟土地 徵收條例第3條之1係規範「特定農業區農牧用地」不得徵收 之但書規定，且本件非屬促進民間參與之公共建設，自不應 引促進民間參與公共建設法施行細則，而就行為時查估辦法 第27條所謂「重大建設」，目前並未訂有明文規範得列為重 大建設之要件，自當回歸由各地方政府依實際情形予以認定 。
㈢行為時查估辦法第10條第3項規定，其立法意旨係考量臨街 情形或建築使用之土地，其對地價影響程度與未臨街或未建 築使用之土地有所差異，因而規定得再予細分地價區段，並 非一概齊頭式平等之補償；同條第4項規定亦有類似規定， 故查估單位考量上訴人所有之系爭土地，與其餘○○段224 地號等14筆土地上有建物之狀況不同。又該14筆土地中有7
筆土地上有建物登記，建築完成日期皆登載為44年8月，足 見該等土地自44年起即有建築使用，且上訴人告所稱○○段 1-38地號等14筆土地建築物有占用國有土地之情事，惟大多 數建物使用人原與國有財產署皆訂有租約，故依建築使用現 況將○○區○○段224地號等15筆土地公園保留地範圍劃分 為2個公共設施保留地區段，係屬合理等語，資為抗辯，求 為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以兩造之爭點係系 爭土地徵收補償，被上訴人依查估作業程序以每平方公尺72 ,100元補償予上訴人，是否適法有據。上訴人訴請被上訴人 按每坪以287,871元計算，就系爭土地作成補償上訴人徵收 補償費72,886,800元之行政處分，有無理由。 ㈠行為時（即101年6月5日訂定發布，並自101年9月1日施行） 查估辦法，係依土地徵收條例第30條第4項規定，授權中央 主管機關內政部，就被徵收土地查估市價之地價調查程序、 方法及應遵行事項等所訂定之法規命令，核其內容符合授權 意旨，且未逾越授權範圍，被上訴人予以援用自無不合。 ㈡又按，地價及標準地價評議委員會組織規程（下稱地評會組 織規程）第2條、第3條規定，土地徵收之價額，依土地徵收 條例第30條規定，即應以徵收當期之市價為準，並由地評會 為評議。且依行為時地評會組織規程第4條之規定，地評會 之成員，包括議員代表、地方公正人士、對地價有專門知識 之專家學者、不動產估價師、地政士公會代表、不動產經紀 業公會代表、建築師公會代表、建築開發商業同業公會代表 、銀行公會代表、農會代表、地政主管人員、財政或稅捐主 管人員、工務或都市計畫主管人員、建設或農業主管人員等 ，是有關地價及徵收補償地價加成補償成數之判斷，為經由 該委員會所作成，係本於其專業知識所作成之決定，應享有 判斷餘地，而在判斷之範圍內，行政法院僅能就行政機關之 判斷時，有無遵守法定程序，是否基於錯誤之事實所為，有 無遵守一般有效之價值判斷原則，及判斷時有無夾雜與事件 無關之考慮因素等事項予以審查外，其他屬行政機關之專業 認定部分，行政法院應予尊重。
㈢依土地徵收條例第30條第1項規定，系爭土地應按照徵收當 期市價補償地價，茲就系爭土地市價徵收補償價格之形成， 分述如下：
⒈劃分地價區段：
系爭工程用地徵收範圍，屬被上訴人102年6月26日基府都 計壹字第1020065380號函「擴大暨變更基隆市主要計畫（ 通盤檢討）案－（第二階段）」範圍，其都市計畫使用分
區由「停車場用地」變更為「公園用地」，在被上訴人未 取得之前，屬公共設施保留地性質。依行為時查估辦法第 22條規定，公共設施保留地宗地市價以所屬公共設施保留 地地價區段之地價為準，而其區段地價係以其毗鄰非公共 設施保留地之區段地價平均計算，其毗鄰部分為公共設施 用地經納入計算致平均市價降低者，不予納入，毗鄰非公 共設施保留地之區段地價，依規定則於該毗鄰地價區段內 選取比準地，查估該比準地地價，作為該區段之地價。另 依行為時查估辦法第10條第3項規定，查估單位考量上訴 人所有系爭土地，徵收前土地使用現況為地上無建物且權 屬為共有分管之情形（上訴人權利範圍為962分之837；基 隆市權利範圍為962分之125），其中837平方公尺係擺放 洗車設備及作為中古車買賣場所，另125平方公尺係基隆 市所有，闢建為旺牛橋之部分橋面，與其餘○○段224地 號等14筆土地地上有建物之狀況不同，故依建築使用現況 將○○區○○段224地號等15筆土地公園保留地範圍劃分 為2個公共設施保留地區段，即東側：P002-05區段（第一 工區內，地上無建物）及西側：P002-06區段（第二工區 內，地上有建物）。另依其毗鄰之土地使用分區不同而分 別劃設2個公共設施用地地價區段（公園用地、加油站用 地）及1個工業區、1個商業區地價區段【P002-05區段毗 鄰之區段為P002-02（工業區）、P002-03（加油站用地） 、P002-4（公園用地）、P002-06（公共設施保留地）】 。
⒉選取比準地及查估比準地地價：
依行為時查估辦法第18條規定，查估單位於本案徵收範圍 土地地價區段（P002-05）毗鄰之各非公共設施保留地地 價區段中選取具代表性之土地作為比準地，P002-02地價 區段內選取○○段242地號土地為比準地，P002-03地價區 段內選取○○段1-1地號土地為比準地，P002-04地價區段 內選取○○段1-45地號土地為比準地；又依行為時查估辦 法第17條規定，本案估價基準日為103年3月1日，查估單 位遂於該規定之法定期間102年9月至103年3月1日期間蒐 集買賣實例，並排除特殊交易情形案例，且考量與比準地 之距離及其他相關條件相近而選擇買賣實例；再依行為時 查估辦法第19條規定，依基隆市信義地政事務所影響地價 區域因素評價基準明細表、基隆市影響地價個別因素評價 基準明細表進行修正，以推估各地價區段之比準地地價； 決定P002-02地價區段比準地地價為每平方公尺72,100元 ，P002-03地價區段比準地地價為每平方公尺57,800元，
P002-04地價區段比準地地價為每平方公尺12,400元，各 比準地地價為其區段地價。
⒊估計徵收土地宗地單位市價：
依行為時查估辦法第22條規定，因系爭土地所屬公共設施 保留地區段P002-05區段，其毗鄰之2個公共設施用地區段 P002-03、P002-04之地價納入計算致平均市價降低，故P0 02-05區段即依毗鄰之工業區地價區段之區段地價計算， 為每平方公尺72,100元，故被上訴人依前揭規定核認系爭 土地宗地市價即以前揭區段地價，即每平方公尺72,100元 計算。
⒋是系爭土地之市價，茲依前揭規定及說明，乃以毗鄰工業 區地價區段之地價計算，為每平方公尺72,100元，該查估 結果於103年6月18日經基隆市地評會103年第1次會議評議 通過。上訴人不服，被上訴人依土地徵收條例第22條規定 ，提請基隆市地評會復議，於104年6月18日經該會104年 第1次會議復議作成維持原評定市價之決議。是本件系爭 土地補償之價格每平方公尺72,100元，確係經基隆市地評 會評定通過，且經復議亦維持原評定市價之決議；又系爭 土地所屬第P002-05地價區段之徵收當期之市價，係基隆 市地評會本其專業知識所作成之決定，並無未遵守法定程 序、或基於錯誤事實所為、亦無未遵守一般有效之價值判 斷原則，及判斷時並無夾雜與事件無關之考慮因素等事項 予以審查之恣意等情事，是其所為之判斷，原審法院亦應 予以尊重。
㈣次查據被上訴人陳明本件需地單位係於103年編列「田寮河 畔公園用地取得」預算，而系爭工程經被上訴人列為103年 重大施政計畫，且訂於103年底完成用地取得作業，是配合 預算編列作業，本件需地單位無法於102年9月1日前將預定 徵收宗地個別因素清冊依規定請被上訴人協助辦理徵收補償 市價查估，以作為103年徵收補償市價，而於預算確定後， 需地單位以103年2月26日函送○○區○○段224地號等15筆 土地（含系爭土地）宗地個別因素清冊請被上訴人協助辦理 徵收補償市價查估，以作為當年7月至12月報送徵收計畫計 算徵收補償價額之基準。又系爭工程，經依當時被上訴人施 政計畫管制考核作業要點第8點，列入被上訴人重大施政計 畫管控，系爭工程預算為1億2,000萬元，超過5,000萬元， 且於103年預算確定後，訂於103年底完成用地取得作業，是 被上訴人乃依其施政之實際需求暨該項工程預算金額頗鉅等 情形考量下，核認本件為重大公共建設，尚與行為時查估辦 法第27條第1項之規定無違。上訴人援引土地徵收條例第3條
之1第4項、行為時促進民間參與公共建設法施行細則第15條 等規定，認本件並無行為時查估辦法第27條第1項規定之適 用云云，惟行為時查估辦法第27條所謂「重大公共建設」， 並無明文予以規範其要件，則由各地方政府依其實際情形予 以認定，參諸前揭說明，即無違法之處。而核土地徵收條例 第3條之1第4項係規範「特定農業農牧用地」不得徵收之但 書規定，與系爭工程可否認定為「重大公共建設」乙節尚屬 無涉；至行為時促進民間參與公共建設法施行細則第15條係 就促進民間參與公共建設法第3條第1項第10款所稱公園綠地 設施予以規範，而工程會所發布之促進民間參與公共建設法 之重大公共建設範圍命令，亦就關於促進民間參與公共建設 法相關規定所為規範，然本件非屬促進民間參與之公共建設 ，自無從援引上揭規定為本件是否為「重大公共建設」之認 定依據，是上訴人此項主張，亦不足採。
㈤再者，如前所述，本件徵收補償市價查估，被上訴人係考量 建築使用情形之不同而劃分不同之公共設施保留地區段，並 非因系爭工程用地範圍劃分第一、二工區致有不同之查估情 形；系爭工程用地在被上訴人未取得前，屬公共設施保留地 ，故有關地價區段劃分，依行為時查估辦法第10條第3項規 定「公共設施保留地應單獨劃分地價區段，並得視臨街情形 或原建築使用情形再予細分。」，核與上訴人援引之行為時 查估辦法第10條第2項規定無涉。復依行為時查估辦法第10 條第3項其立法意旨，係考量臨街情形或建築使用之土地， 對地價影響程度，與未臨街或未建築使用之土地，對地價影 響程度，乃有差異，因而規定得再予細分地價區段，以求對 同一公共設施內土地，亦能考量現有實際差異性而有合理之 補償，並非一概予以齊頭式平等之補償。是以，被上訴人陳 明查估單位考量上訴人所有之系爭土地，徵收前該土地現況 地上無建物且權屬共有分管之情形，經核與其餘○○段224 地號等14筆土地上有建物之狀況不同：且○○段224地號等 14筆土地中，有7筆土地登記簿上有建物登記，建築完成日 期皆登載為44年8月，該等土地使用分區於44年6月公告發布 實施之「港口商埠部分都市計畫」，係劃設為「工業區」， 足見該等土地自44年起即有建築使用，且依當時都市計畫並 非不可作為建築使用等情，據被上訴人陳明在卷；至另7筆 土地上之建物，固無建物保存登記，惟該等建物確屬實際存 在，是上揭建物雖未有保存登記，然被上訴人依其現況確有 實際建築使用情形，將本件○○區○○段224地號等15筆土 地公園保留地範圍劃分為2個公共設施保留地區段，尚與前 揭規定無違，亦屬合理。上訴人據以指摘被上訴人此項劃分
地價區段與法有違云云，亦不足取。又上訴人所有系爭土地 其毗鄰之使用分區確係工業區，上訴人主張其係毗鄰商業區 云云，乃有誤解，委不足採。
㈥從而，依上揭規定及說明，被上訴人原處分所為查估本件系 爭土地徵收補償市價，於法並無不合。至上訴人自行委託估 價之評估金額，係不動產估價師依「不動產估價技術規則」 查估，其查估方法與土地徵收補償市價查估作業依據並不相 同，且其採用買賣實例期間與本件徵收市價查估規定期間並 未相符，是因估價依據及方式不同，而使價格存有差異，自 無足採為本件徵收補償市價之依據；另被上訴人與上訴人前 固曾協議價購之金額，惟核屬土地徵收前所為之協議價購程 序，該協議價購程序既已無法達成，所為協議價購金額自非 得為本件補償地價計算之依據。本件已進入徵收程序，該徵 收土地之地價補償，自應依土地徵收條例、行為時查估辦法 等相關規定予以辦理，併此敘明。
㈦綜上所述，上訴人之主張均不足採，被上訴人所為補償地價 之原處分核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。上訴人 猶執前詞，訴請如聲明所示，為無理由，應予駁回。又本件 事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法核與本件判決之結果 不生影響，爰無逐一論述之必要，併此敘明。
五、上訴意旨略以：
㈠原判決有行政訴訟法第243條第2項第6款判決不備理由或理 由矛盾之當然違背法令情事：
⒈被上訴人係於103年8月20日、103年9月23日方將上開徵收 計畫書送達予內政部，且徵收目的係為闢建田寮河畔公園 ，則本件徵收應僅係查估辦法第27條第1項本文之通常徵 收事件，當非屬同條項但書所稱之「當年具急迫性或重大 公共建設推動之需者」。則依據查估辦法第17條第2項前 段之規定，本件徵收之估價基準日實應為當年即103年9月 1日，案例蒐集期間為當年即103年3月2日至9月1日，並以 此作為「次年」土地徵收補償查估之依據。惟查，被上訴 人就本件徵收之估價基準日竟係以102年9月2日至103年3 月1日期間之買賣實例為準，已與上開查估辦法第27條第1 項、第17條第2項所訂一般徵收案件之估價基準日指每年9 月1日，案例蒐集期間為當年3月2日至9月1日之法定程序 規定不符，足見本件被上訴人主張其徵收程序依查估辦法 第17條第1項、第2項估價基準日決定為「103年3月1日」 ，查估單位「案例蒐集期間為102年9月2日至103年3月1日 」，已然違反法定程序而有瑕疵，自難以維持而應予撤銷 。惟原審既未於判決理由說明其不採上訴人所主張「本件
徵收之估價基準日實應為當年即103年9月1日，案例蒐集 期間為當年即103年3月2日至9月1日。」之理由，即逕於 判決理由項載以：「（四）2.……又依行為時查估辦法第 17條規定，本案估價基準日為103年3月1日，查估單位遂 於該規定之法定期間102年9月至103年3月1日期間蒐集買 賣實例。」（參原判決書第19頁倒數第2行至第20頁第5行 ）云云之認定，核其判決，非但有採證與卷存資料不符之 處，亦有判決不備理由之違誤。
⒉又原審不僅摒棄不採本件上訴人主張被上訴人其「徵收補 償程序」違法適用查估辦法第27條第1項本文及但書、第1 7條第1項及第2項而違反法定程序誤將「估價基準日」決 定為「103年3月1日」、「案例蒐集期間為102年9月至103 年3月1日」（實則被上訴人係基於「協議價購程序」而決 定該估價基準日，並非基於「徵收補償程序」而決定該估 價基準日，參見訴願卷第91至95頁、第101至103頁）已然 違反法定程序而有瑕疵之有利證據，亦就此有利於上訴人 之物證未置乙詞，核其判決之採證非但就有利於上訴人之 物證未詳為審閱，亦未載明其不採之心證理由。故而原審 判決當有判決不備理由之違誤。
⒊原判決未依職權調查亦未於判決理由中載明本件徵收土地 之「劃分地價區段」之依據究否合法，且其依據查估辦法 第10條第3項規定顯與同條第2項之規定不符，則原判決實 有判決不備理由之瑕疵：
⑴被上訴人於辦理徵收時，擅自將原屬同一工區之徵收範 圍逕自以土地上是否有建物，並無論該土地上之建物係 合法或違法建築，而逕行改分割為第一、二工區（即被 上訴人所劃分出之P002-5區段與P002-6區段）。退步言 之，縱認被上訴人就如何細分徵收區段在一定條件下有 裁量權，惟當其單以「建築使用情況」作為細分徵收區 段之裁量判斷基礎，並嚴重影響區段價格時，自應以該 土地上之建物是否屬「依法允許作為建築使用」者，作 為該裁量之基準，則被上訴人就此部分之裁量權應收縮 至零。然本件被上訴人卻濫用其裁量權，未就其細分區 段（即被上訴人所劃分出之P002-6區段，第二工區內， 地上有建物）之土地上建物是否均為合法建築予以探究 ，反將所有權屬單純且未違規使用亦未占用國有土地之 上訴人土地自原徵收範圍中劃分出為P002-5區段（第一 工區內，地上無建物），並致上訴人土地因其上無建物 反適用較不利益之補償價格基準（即自原本毗鄰商業區 而改遭劃歸毗鄰工業區），明顯違反行政程序法第6條
及第10條之規定，使上訴人因遵守法規卻反受到更不利 益之處分，形成上訴人個人特別犧牲，卻未受到國家之 合理補償，足見被上訴人於本件徵收程序擅自單以「有 無建物之建築使用情況」作為細分徵收區段之裁量判斷 基礎細分徵收區段之決定顯有瑕疵，實難予以維持而應 撤銷。
⑵復依法體系解釋，前述查估辦法第10條第3項既然規範 在第10條第2項之後，則依該法脈絡，第10條第2項前段 之規定精神，係於宗地為「非建築用地」之情形下，就 建築使用之土地單獨劃分地價區段之基準前提，應至少 有一要件係「依法允許作為建築使用」者，其應係指合 法建物，則第10條第3項所稱公共設施保留地得視原建 築使用情形再予細分之基準，既公共設施保留地屬非建 築用地，於衡量是否依建築使用情況來細分基地時，自 應以同條第2項規範之脈絡解釋，即該建築是否屬「依 法允許作為建築使用」者，為判斷之基礎，亦即徵收機 關就區段劃分縱有裁量權，就建築使用情況作為劃分區 段之裁量判斷基礎時，應以該建物是否屬「依法允許作 為建築使用」者，則徵收機關就此部分之裁量權應收縮 至零，亦即不得任意將合法建物與違章建築混為一談， 否則未視建物合法與否即以此做為劃分價格區段之衡量 基準時，造成違規使用土地者卻反因違規使用而得利之 情況，當非法所許，並悖於行政程序法第10條之規定。 ⑶惟原判決未予審究被上訴人所劃分出之系爭徵收土地第 二工區（即被上訴人所劃分出之P002-6區段）上之建物 ，尚有諸多屬違法占用或違規使用之情況者，且該土地 本非屬建築用地，是否可為建築？如經建築，建物或增 建部分又是否合法？均已存有疑義；又縱該等建物所有 人如被上訴人所主張曾係與國有財產署訂有租約云云， 然該租約之訂立是否係建築目的，或是因已經占用之既 存事實而不得不然？況縱有租約存在，於該國有土地上 之建物或增建部分，是否為合法建物？凡此均明該等建 物至少有部分應非屬依法允許作為建築使用者，惟原判 決未就被上訴人劃分出欲徵收之系爭土地第二工區（即 被上訴人所劃分出之P002-6區段）即基隆市○○區○○ 段224地號等14筆土地，其上所築有之建築物皆有建築 至接臨田寮河岸之情況，顯有逾越地界並分別建築至後 方○○段1-38地號等14筆土地上之嫌，則該等建物應有 違法占用國有土地或違規使用之情事，足明該等建物至 少有大部分應非屬依法允許作為建築使用者，即與查估
辦法第10條第2項前段之規定相左，則查估辦法第10條 第3項所稱公共設施保留地得視原建築使用情形再予細 分之基準，既公共設施保留地屬非建築用地，於衡量是 否依「建築使用情況」來細分基地時，自應以同條第2 項規範之脈絡解釋，即該建築是否屬「依法允許作為建 築使用」者，為判斷之基礎，惟原判決未依職權調查亦 未說明其不採上訴人主張之理由而逕對上訴人為不利之 認定，實有判決不備理由之違法。
⒋原審單以「系爭土地所屬公共設施保留地區段P002-05區 段，其毗鄰之2個公共設施用地區段P002-03、P002-04之 地價納入計算致平均市價降低，故P002-05區段即依毗鄰 之工業區地價區段（P002-02）之區段地價計算，為每平 方公尺72,100元，故被告（即被上訴人）依前揭規定核認 系爭土地宗地市價即以前揭區段地價，即每平方公尺72,1 00元計算」云云，為被上訴人103年11月6日辦理徵收公告 時之徵收補償價格依據，惟其徵收補償價格究係依何而定 ，原審為此一事實之認定，依其判決理由顯係單以「訴願 卷」而認定，惟未見原判決說明其所憑證據足供證明事實 之心證理由，而有判決不備理由之違法：
⑴經查，系爭工程用地徵收範圍，屬被上訴人102年6月26 日基府都計壹字第1020065380號函「擴大暨變更基隆市 主要計畫（通盤檢討）案─（第二階段）」範圍，且係 為內政部以103年10月31日函核准辦理徵收，被上訴人 遂以103年11月6日公告辦理徵收公告30日（公告期間自 103年11月7日起至103年12月6日止），並通知上訴人， 依土地徵收條例施行細則第30條第1項規定，則本案徵 收補償市價應係為徵收公告期滿次日起算第15日經基隆 市地評會評定之當期市價，故其公告期滿日期為103年1 2月6日，準此，依上開規定，系爭土地之徵收當期市價 則應以103年12月21日經地價評議委員會評定之當期市 價，為徵收補償之計算依據，而系爭土地是否屬公共設 施保留地，亦應以是日作為判斷之標準。
⑵原審未依職權調查亦未於判決理由說明上訴人所有之系 爭土地雖屬公共設施保留地區段P002-05區段，惟其究 與相毗鄰之「工業區地價區段」與「商業區地價區段」 之毗鄰狀況如何，及被上訴人逕自以「工業區地價區段 」作為選取比準地及查估比準地地價有無符合依法行政 之標準。惟實則本件上訴人所有之系爭土地即位於東側 ：P002-05區段（第一工區內，地上無建物），與旺牛 橋西側：P002-06區段（第二工區內，地上有建物）之
○○段224地號等共15筆土地均為面臨基隆市田寮河面 同側，屬性相當，原應屬同一工區徵收範圍，惟被上訴 人不僅將旺牛橋東側：P002-05區段與西側P002-06區段 毗鄰之「工業區地價區段」與「商業區地價區段」作不 同之處理，並直接以此較偏低之「工業區地價區段」即 每平方公尺72,100元計算，作為上訴人系爭徵收土地徵 收補償價格估計價格之參考，實有違平等原則。何以經 估價後每平方公尺價差達33,900元（P002-06區段為每 平方公尺106,000元作為土地徵收補償價格；P002-05區 段為每平方公尺72,100元作為土地徵收補償價格），亦 未見被上訴人對此有何說明，且本件103年6月18日召開 之「基隆市地價及標準地價評議委員會103年第1次會議 -編號4」亦以此作為評議之依據，難謂無瑕疵。本件地 價評議委員會所為系爭土地之市價，乃以毗鄰工業區地 價區段之地價計算，為每平方公尺72,100元評定，其所 依據估算之買賣實例，實有審酌必要，再者其據以估算 出之土地徵收補償價格實難期正確，此實攸關上訴人之 權益，又其以區段毗鄰之P002-06區段為每平方公尺106 ,000元作為土地徵收補償價格；而P002-05區段則僅為 每平方公尺72,100元作為土地徵收補償價格，並有對相 同事物為不合理之差別對待，既未見被上訴人說明其理 由，原審未依職權調查審酌，亦未於判決理由說明，則 原判決實有判決不備理由之當然違背法令。
㈡原判決有行政訴訟法第243條第1項判決不適用法規及適用不 當之違背法令情事：
⒈被上訴人所提出之「基隆市政府施政計畫管制考核作業要 點」第1點即明示該要點訂定目的觀之，係為被上訴人之 處務規程而用以規範其機關內部與行政人員之規定，充其 量僅係被上訴人就其內部組織與運作，為其計畫預算、經 費多寡與相對應之行政效率、管控注意程度等之要求，顯 非源自土地徵收條例之相關授權規定，實與查估辦法第27 條第1項但書所稱之重大公共建設有別。況查，「基隆市 政府施政計畫管制考核作業要點」之位階至多為被上訴人 機關之內部行政規則，又豈可用以拘束具法律位階之土地 徵收條例所授權而制定且其性質應屬法規命令之「查估辦 法」，惟原審未就被上訴人之主張顯係企圖以其機關內部 自行訂定之行政規則用以拘束上位階之法規命令，當於法 無據，並違背行政程序法第4條所稱之一般法律原則，足 明本件當無查估辦法第27條第1項但書適用之餘地，且被 上訴人於本件所使用之查估時點，於法未合予以審究；且
原判決亦未說明其不採上訴人主張之理由及法律依據為何 ，竟係以被上訴人主張之「被上訴人乃依其施政之實際需 求暨該項工程預算金額頗鉅等情形考量下，核認本件為重 大公共建設，尚與行為時查估辦法第27條第1項之規定無 違。」作為是否為「重大公共建設」之認定依據，即遽為 不利於上訴人之認定而駁回上訴人在原審之訴，核原判決 實顯有判決不適用法規及適用不當之違背法令情事。 ⒉原審對於上訴人所提出被上訴人103年1月15日所提出系爭 土地補償之「不動產估價報告書」所估價之協議價購系爭 土地補償金額為新台幣270,860元/坪（即每平方公尺81,9 35元；1坪=3.3058平方公尺，270,860/3.3058=81,934.78 ≒81,935元），與被上訴人於同一年度以每平方公尺72,1 00元作為認定系爭土地補償之價格差距，何以經徵收程序 估價後竟跌幅達12％，且每平方公尺價差達9,935元，惟 此不僅未見被上訴人對此有何說明，而本件地價評議委員 會直接以此偏低每平方公尺72,100元作為認定系爭土地補 償之價格，並以此作為評議之依據，實難謂無瑕疵，亦實 有違反行政程序法第8條之誠信原則，則原判決實有判決 不適用法規及適用不當之違背法令情事。
六、本院按：
, 台灣公司情報網