最 高 行 政 法 院 判 決
106年度判字第411號
上 訴 人 祭祀公業法人台北市曾五美
代 表 人 曾金茂
訴訟代理人 楊鈞國 律師
范呈楷 律師
被 上訴 人 內政部
代 表 人 葉俊榮
參 加 人 臺北市政府
代 表 人 柯文哲
上列當事人間確認土地徵收處分無效事件，上訴人對於中華民國
106年1月5日臺北高等行政法院105年度訴字第481號判決，提起
上訴，本院判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、事實概要：
㈠緣參加人為興辦臺北都會區大眾捷運系統新店線工程（下稱 捷運新店線工程），報經被上訴人民國80年12月18日台（80 ）內地字第0000000號函（下稱系爭徵收處分）核准徵收前 臺北縣新店市（99年12月25日改制為新北市新店區）○○○ 段○○○小段（下稱○○○小段）86-94地號等11筆土地及 其土地改良物，交由前臺北縣政府（99年12月25日改制為新 北市政府，下稱新北市政府）以81年1月16日81北府地四字 第16871號公告，公告期間自81年1月17日起至81年2月15日 止（下稱81年1月16日公告），經上訴人於81年2月25日領取 其所有被徵收○○○小段144-7及144-19地號土地（下稱144 -7地號土地、144-19地號土地，合稱系爭土地）之徵收補償 費在案。
㈡上訴人以系爭土地之部分未作捷運設施使用及系爭徵收處分 之法律依據大眾捷運法第7條第3項等規定，業經司法院釋字 第732號解釋宣告違憲失效為由，於104年10月2日以104年協 律字第1002-2號聲請書，向被上訴人請求確認系爭徵收處分 為無效。被上訴人則以105年1月28日台內地字第1051301272 號函復上訴人略以：「本案經105年1月13日本部土地徵收審 議小組第100次會議決議『應無徵收無效』。」上訴人不服 ，提起行政訴訟，經原審以105年度訴字第481號判決駁回， 上訴人仍不服，遂提起本件上訴。。
二、上訴人起訴主張：
㈠本案系爭徵收處分應以當時之土地法有關徵收之相關規定作 為報請徵收之依據，就徵收土地之範圍言，土地法第208條 第2款規定：「國家因左列公共事業之需要，得依本法之規 定，徵收私有土地。但徵收之範圍，應以其事業所必需者為 限。……二、交通事業。……」故其徵收除應為興辦該條所 規定之捷運交通事業外，其徵收土地之範圍，並應確為興辦 該捷運交通事業所必須，然依大眾捷運法第7條之規定興辦 捷運交通事業時，就聯合開發用地報請徵收，其對「聯合開 發之用地」並無範圍之界定，是其報請徵收土地之範圍，顯 非為捷運交通事業所必須，系爭徵收處分准許參加人徵收上 訴人所有之系爭土地做為非捷運交通事業所必須之土地，明 顯剝奪上訴人之財產權，並嚴重剝奪居住自由。 ㈡徵收上訴人所有之私地於開發之後，移轉登記為其他人私有 而成為私用，顯已逸脫「公用徵收」（憲法第108條第1項第 14款規定）、「為興辦公用事業」或「為其他公益目的」而 徵收之範圍。徵收之目的若是交通，當然有其正當性，若是 追求交通以外之「經濟」目的，且得將所徵收之上訴人所有 系爭土地即毗鄰地，移轉為私有或供私用，僅以「土地活化 」、「促進地區發展」、「建設經費之取得」、「住宅政策 」等一般公益性目的，顯然不足以證立「得脫離公用徵收範 圍」的正當性。
㈢依據司法院釋字第732號解釋文及理由書，及協同意見書等 ，毗鄰地區土地之認定並非以其「地目」是否劃定為捷運系 統用地，而應係以其實際使用目的是否是作為大眾捷運系統 路線、場、站之交通事業用地為斷。本件系爭徵收處分徵收 系爭土地作為興辦聯合開發用地即作為興辦非捷運交通事業 使用土地之法律依據，已經司法院釋字第732號解釋文宣告 違憲在案，則本件系爭徵收處分依據77年捷運法規定准許徵 收上訴人所有系爭土地作為非捷運交通事業土地之聯合開發 使用，自應屬違反憲法第10、15條及第23條等規定而應為無 效之行政處分。
㈣參加人依據79年度當時上開聯合開發辦法第9條第1項規定報 請被上訴人徵收時，參加人仍應依法履行「以協議為原則， 協議二次不成之後，始得報請徵收或依市地重劃、區段徵收 方式辦理」之行政程序，惟參加人卻僅通知上訴人於80年12 月6日召開1次捷運系統新店線工程用地取得協調會之後，即 從未再通知上訴人或召開過任何所謂聯合開發協調會，更無 履行所謂「聯合開發之用地取得以協議為原則，協議二次不 成者，…」之行政程序。參加人即於80年12月11日具函申請 被上訴人核准徵收，而被上訴人亦明知參加人僅召開過一次
捷運系統新店線工程用地取得協調會，且從未協議聯合開發 ，更從未召開過任何所謂聯合開發協調會之事實，卻核准參 加人徵收上訴人所有系爭土地，且系爭徵收處分所依據之大 眾捷運法第7條第3項規定及開發辦法第9條第1項規定，既為 違憲無效已如前述，依據行政程序法第111條第5款及第7款 規定，本件系爭徵收處分應為無效之行政處分，其理由甚明 等情。並聲明：確認系爭徵收處分其中關於徵收○○○小段 第144-7地號土地（面積845平方公尺，重測後為新北市○○ 區○○段第7地號土地），及○○○小段第144-19地號（面 積1,381平方公尺，重測後為新北市○○區○○段8地號）等 2筆土地之部分為無效。
三、被上訴人則以：
㈠司法院釋字第732號解釋應無使90年5月30日修正公布之大眾 捷運法第7條第4項、77年7月1日制定公布之大眾捷運法第7 條第3項、79年2月15日公布之大眾捷運系統土地聯合開發辦 法第9條第1項等規定失其效力，只是行政和司法機關未來適 用該條文時必須限縮解釋，不得適用於交通事業所必須者以 外之毗鄰地區土地上。
㈡系爭徵收處分作成時，77年大眾捷運法第7條第4項仍屬有效 條文，且系爭土地非屬釋字第732號解釋所稱交通事業所必 須者以外之毗鄰地區土地，系爭徵收處分應非無效之行政處 分。
㈢77年大眾捷運法第7條第4項規定是否違憲，須由具高度法律 專業訓練及專業能力之司法院大法官，透過大法官會議縝密 研析，方能做出判斷。是以，縱依上訴人主張系爭徵收處分 因77年大眾捷運法第7條第4項規定違憲而有瑕疵，然此瑕疵 顯係屬具高度法律專業訓練及專業能力方能判斷，而非一般 具有合理判斷能力者之認識能力所能判斷的，即非普通社會 一般人一望即知其瑕疵，上訴人所主張系爭徵收處分之瑕疵 ，應非屬行政程序法第111條第7款所稱之重大明顯瑕疵，系 爭徵收處分應未具行政程序法第111條之無效事由。 ㈣依系爭土地之徵收計畫書記載：「四、興辦事業之法令根據 ：依據土地法第208條第2款、都市計畫法第48條及大眾捷運 法第6、7條規定。」系爭徵收處分並無以大眾捷運系統土地 聯合開發辦法第9條第1項規定作為興辦事業之法令根據，自 無庸踐行大眾捷運系統土地聯合開發辦法第9條第1項之協議 二次之規定。又徵收處分有無踐行徵收之法定程序，屬行政 處分是否違法之問題，應屬原土地所有權人得否提起撤銷訴 訟請求撤銷違法行政處分之範疇。縱依上訴人主張本件有未 依大眾捷運系統土地聯合開發辦法第9條第1項規定先行協議
二次之違法，惟違反先協議後徵收之程序，並非無效而係屬 是否違法之問題，上訴人依此為由主張系爭徵收處分關於原 為上訴人所有之2筆土地之部分為無效，應屬無據等語，資 為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、參加人主張略以：
㈠系爭徵收處分早在80年間即已合法生效，自不因104年9月25 日司法院釋字第732號解釋作成後，而影響其效力，況上訴 人先前提起撤銷系爭徵收處分訴訟之第一審判決、第二審判 決，乃至於再審判決均遭駁回確定，上訴人無視於確定判決 之效力，復又提起本件確認無效訴訟，應已欠缺權利保護之 必要。且該等判決已充分確認，系爭徵收處分既無須強制以 聯合開發方式辦理，上訴人所謂在80年徵收當時有違反大眾 捷運系統土地聯合開發辦法第9條第1項規定之無效事由，自 有誤會。
㈡系爭土地均已涵蓋捷運機房、逃生平台、通連車道、捷運出 入口等捷運設施，即為「交通事業所必須之土地」，而不屬 於司法院釋字第732號解釋宣告即期失效「交通事業所必須 者以外之毗鄰地區土地」之範疇。即便144-19地號土地，係 部分作為捷運場站設施，部分提供聯合開發用地使用，以執 行徵收當時，該土地係單一地號土地，從未辦理地號分割之 角度來看，自應將該筆土地全部評價為「交通事業所必須者 之土地」，而無割裂適用之可能。
㈢不論行政程序法係在88年2月3日方公告施行，系爭徵收處分 早在80年12月間即已完成，即便依系爭徵收處分之形式外觀 觀察，亦堪認齊備、完整，符合80年當時之製作形制，無「 形式內容有明顯重大瑕疵」之情形，不符實務見解對於行政 程序法第111條第7款「其他具有重大明顯之瑕疵」之認定標 準等語，求為判決駁回上訴人之訴。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：本件之爭執， 在於系爭徵收處分，是否有行政程序法第111條第5款或第7 款之事由，而為無效之行政處分？
㈠按上訴人就同一訴訟程序標的（即系爭徵收處分關於其原有 之如聲明2筆土地部分），曾提起課予義務訴訟請求被上訴 人依土地徵收條例作成撤銷系爭徵收處分、廢止系爭徵收處 分之行政處分，及確認系爭徵收處分違法之確認訴訟，並請 求賠償之一般給付訴訟，進行訴訟上之救濟，經原審法院以 103年度訴字第78號判決上訴人之訴駁回後，上訴經本院以 104年度判字第156號判決駁回上訴確定。惟前開訴訟與本件 確認系爭徵收處分無效之訴，兩訴聲明不同，訴訟標的亦不 同，尚非同一事件，非前案既判力所能及，核先敘明。
㈡按行政處分之合法有效，必需具備形式及實質要件，如其作 成有要件不備之瑕疵，因而影響其效力，則因瑕疵之重大明 顯與否，而有致使處分自始當然無效，或得予撤銷之不同。 我國行政程序法對於行政處分無效之規定，採取顯著說之立 法方向，於該法第111條規定：「行政處分有下列各款情形 之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二 、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均 屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、 內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規 有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大 明顯之瑕疵者。」，每一款無效事由均屬明顯重大之瑕疵， 復於第7款以概括文義定其事由，以免遺漏。即行政處分如 具有一望即知無須探究之重大瑕疵，即屬無效。其中第5款 「內容違背公共秩序、善良風俗者」，自必屬依一般人之通 念，處分內容顯然有悖於社會習知之道德標準、社會常軌。 ㈢經查，本件上訴人主張系爭徵收處分關於其原有之2筆土地 部分為無效，無非指處分依據之法規77年7月1日制定公告之 大眾捷運法第7條第3項、聯合開發辦法第9條第1項規定，經 司法院釋字第732號解釋宣告，應不及超出交通用地所必需 之毗鄰地區土地；及作成徵收處分前，參加人未依聯合開發 辦法第9條第1項規定，與上訴人進行2次之協議云云。惟查 ，姑不論對於本件原屬上訴人所有之2筆土地，是否屬於司 法院釋字第732號解釋所指之非交通用地所必需之毗鄰地區 土地、其現狀是否非捷運場站所使用、本件徵收是否未適用 聯合開發辦法第9條第1項規定等爭點，兩造猶有爭議；本件 系爭處分關於該2筆土地部分，其內容旨在昭示該2筆土地經 徵收作為捷運新店線工程用地，乃重大交通建設之開發事項 ，其內容並無違背公共秩序、善良風俗；至上訴人指摘之各 項違法性疑義，尚需深入審查，顯非一望即可獲知之重大明 顯瑕疵。
㈣綜上，系爭處分關於上訴人原有之2筆土地部分，並無行政 程序法第111條第5款、第7款之無效事由，上訴人起訴請求 判如其聲明，自屬無據。
六、上訴意旨略以：
㈠被上訴人核准系爭徵收處分徵收上訴人所有系爭土地，所依 據之77年7月1日制訂公告之大眾捷運法第7條第3項、第9條 第1項規定，許主管機關為土地開發之目的，依法報請徵收 上訴人所有系爭土地，作為聯合開發目的使用，而非作為捷 運系統交通事業之公用徵收目的使用，甚至最終成為「私有 私用」及官商勾結目的使用之事實，已明顯違反憲法第10 8
條第1項第14款、第15條、第23條、土地法第208條第2款及 司法院釋字第236號、第409號、第400號、第516號、第579 號、第652號、第732號等公共秩序。
㈡又上訴人所有系爭土地因徵收作為聯合開發目的使用，最終 成為「私有私用」之目的之使用結果，係明確違反我國公用 徵收之公共秩序，更為一般人一望即知之明顯重大瑕疵，故 依據行政程序法第111條第5款、第7款規定，被上訴人准許 系爭徵收處分，應顯然為無效之行政處分，原判決竟未審酌 上開事證，且未說明為何不採之理由而為判決，應有不適用 法規或適用不當之違法，以及判決不備理由之違法等語。七、本院按：
㈠本案上訴爭點之確定：
⒈兩造所不爭執之客觀事實：
⑴本案參加人為興辦「捷運新店線工程」事業，以需用土 地人身分，呈報徵收計劃，報請被上訴人核准徵收包括 系爭土地在內等多筆土地。被上訴人受理該案後，於80 年12月18日作成「系爭（核准）徵收處分」。 ⑵「系爭（核准）徵收處分」作成後，依法送徵收補償機 關新北市政府（原臺北縣政府），由新北市政府作成81 年1月16日公告（該公告兼有徵收補償處分屬性，依當 時有效之土地徵收法制，被徵收土地之徵收補償價格因 此即被決定下來，但依現行土地徵收法制之規劃，徵收 處分公告階段被揭示之土地徵收補償價格，事後仍有調 整可能性，現行土地徵收條例第30條與土地徵收條例施 行細則第30條參照），公告期間自81年1月17日起至81 年2月15日止。
⑶上訴人在系爭徵收處分公告期滿後，於81年2月25日向 徵收補償機關領取系爭（被徵收）土地之徵收補償費。 ⑷但在相隔近20多年後，針對「因興建大眾捷運系統，需 一併開發系統所在位置毗鄰之土地時，以徵收手段取得 該等土地是否合憲」之法律爭議事項，司法院於104年9 月25日作成釋字第732號解釋，基於下述理由，宣告下 述實證法違憲，自該解釋公布日起不再適用。
①被宣告違憲之實證法：
A.90年5月30日修正公布之大眾捷運法第7條第4項規 定（即「大眾捷運系統……其毗鄰地區辦理開發所 需之土地……，得由主管機關依法報請徵收」）。 B.77年7月1日制定公布之大眾捷運法第7條第3項規定 （即「聯合開發用地……，得徵收之」）。
C.79年2月15日訂定發布之大眾捷運系統土地聯合開
發辦法第9條第1項規定（即「聯合開發之用地取得 ……，得由該主管機關依法報請徵收……」）。 ②前開實證法違憲之理由：
前開實證法規定，允許主管機關為土地開發之目的， 依法報請徵收土地徵收條例（下稱徵收條例）第3條 第2款及土地法第208條第2款所規定交通事業所必須 者以外之毗鄰地區土地，於此範圍內，不符憲法第23 條之比例原則，與憲法保障人民財產權及居住自由之 意旨有違。
⒉上訴人因此在前開客觀事實基礎下，於104年10月2日作成 104年協律字第1002-2號聲請書，以下述理由，向內政部 請求「確認系爭徵收處分為無效」。
⑴系爭土地之部分未作捷運設施使用。
⑵系爭徵收處分之法律依據大眾捷運法第7條第3項等規定 ，業經司法院釋字第732號解釋宣告違憲失效。 ⒊被上訴人則於105年1月28日作成台內地字第1051301272號 函，回覆上訴人稱「本案經105年1月13日本部土地徵收審 議小組第100次會議決議『應無徵收無效』。」上訴人因 此提起本件行政訴訟，其訴之聲明為：確認「系爭徵收處 分，其中以下述地號及面積描述之2筆系爭土地部分為無 效」。
⑴○○○小段144-7地號土地（面積845平方公尺，重測後 為新北市○○區○○段7地號土地）。
⑵○○○小段144-19地號（面積1,381平方公尺，重測後 為新北市○○區○○段8地號）。
⒋原判決駁回上訴人「確認系爭徵收處分無效」之請求，所 持之法律上理由則為：
⑴決定行政處分是否無效之規範判準為行政程序法第111 條各款之規定。而該條各款所定「處分無效」之事由， 其共同之規範特徵為「處分瑕疵內容」之「重大明顯性 格」，須「一望即知，無須探究」或「依社會一般通念 ，處分內容明顯悖於社會習知之道德標準、社會常軌」 等情事。
⑵上訴人主張系爭徵收處分之內容瑕疵，依下述理由，均 非「一望即知」之「重大明顯瑕疵」，明顯不符行政程 序法第111條各款所定之「處分無效」要件。 ①上訴意旨指摘「系爭徵收處分，其作成處分之法規範 依據，即77年7月1日制定公告之大眾捷運法第7條第3 項規定與79年2月15日訂定發布之大眾捷運系統土地 聯合開發辦法第9條第1項規定，業經司法院釋字第73
2號解釋宣告，應不及超出交通用地所必需之毗鄰地 區土地，故系爭徵收處分無效」云云。惟查有關「系 爭土地之地理位置是否屬於司法院釋字第732號解釋 所指之非交通用地所必需之毗鄰地區土地」、「系爭 土地之使用現狀是否為供非捷運場站所使用」以及「 本件徵收是否未適用聯合開發辦法第9條第1項規定」 等各項等爭點，兩造均有所爭議，且無一不需經過實 質調查，顯非一望即知之重大明顯瑕疵。
②上訴意旨復指摘「作成系爭徵收處分前，參加人未依 聯合開發辦法第9條第1項規定，與上訴人進行2次之 協議，可見系爭徵收處分無效」云云。然查此等程序 事項仍需深入調查，同樣非屬「一望即知」之重大明 顯瑕疵。
⒌上訴意旨對原判決之指摘，其重點則可分述如下： ⑴本案情節符合行政程序法第111條第5款所定「（處分） 內容違背公共秩序」之處分無效事由。因為：
①前開條文中所稱之「公共秩序」，乃指我國立國精神 與基本國策之具體表現。而「國家必須是出於公用及 其他公益目的方得徵收人民私有土地」，依司法院一 連串之釋憲解釋（釋字第236號、第409號、第400號 、第516號、第579號、第652號、第732號解釋），乃 是我國之立國精神與基本國策，而屬我國之公共秩序 。
②系爭土地之徵收，並非用於捷運系統之興建，乃供聯 合開發目的使用，最終甚至成為「私有私用」及「官 商勾結」目的之使用，已經明顯違反憲法第108條第1 項第14款、土地法第208條第2款及憲法15條、第23條 所定之公共秩序。
⑵本案情節符合行政程序法第111條第7款所定「（處分） 有其他重大明顯瑕疵」之處分無效事由。因為系爭土地 之徵收目的，始於不合法之聯合開發目的，最終成為「 私有私用」之目的使用，顯然存在「一般人一望即知」 之「明顯重大瑕疵」。
㈡本院對前開上訴爭點之判斷結論及其理由形成： ⒈按行政程序法第111條第5款有關「（行政處分規制內容） 違背公共秩序」規定之詮釋，必須到達「不需經過事實認 定與法律解釋間來回反覆之法律涵攝過程，單依社會一般 人之常識，即可斷言特定處分之規制內容，與社會整體公 共利益之形塑，或社會成員間互動模式之效率性造成威脅 」之程度，方能認為滿足該構成要件。因為行政處分依其
違法程度高下，本來即有「得撤銷」與「當然無效」之區 分，「行政處分之當然無效」必須限於違法情節嚴重之情 形，「情節嚴重」則表現在「重大性」及「明顯性」。現 行法制之所有實證法規定，無不在實踐「立國精神」與「 基本國策」等憲法所揭示之基本規範價值，然而法律之功 能本來即是用來處理及調和社會上各種不同之對立利益， 各種「立國精神」與「基本國策」之規範價值間也存在相 互牽制，彼此衝突之情形。實證法規定在權衡調整不同利 益之過程中，總不免因為社會上有「仁智互見」之不同見 解存在，致需受到釋憲機關「合憲與否」之檢驗，但檢證 結果即使認定為「違憲」，亦難因此遽行斷言該實證法及 依該實證法作成之行政處分，因有違釋憲機關在特定個案 中所特別強調之某種「立國精神」與「基本國策」，即屬 與公共秩序明顯重大之衝突，而到達「當然無效」之程度 。從此言之，上訴意旨單憑「系爭土地徵收目的，係供聯 合開發目的使用，有違憲法所揭示之（特定內容）立國精 神與基本國策」」等情為由，而認「系爭徵收處分因有違 反公共秩序之重大違法情事，當然無效」，即與前開條款 之規範本旨不符，此等主張自非有據，無從動搖原判決終 局判斷之合法性。
⒉按行政程序法第111條第7款有關「（行政處分規制內容有 ）重大明顯瑕疵」規定之法律詮釋，基於與前述理由之相 同法理，同樣必須具有「重大性」及「明顯性」。該等「 「重大性」及「明顯性」之法律涵攝，更需於處分規制效 力宣示之際，立即得以認知及判斷者。而在本案中，經徵 收之系爭土地即使確如上訴人所言，最後供「私有私用」 （應係指興建美河市住宅出售予私人，但此等事實為被上 訴人所否認，見原判決書第6頁及第7頁所載），亦是因為 事後開發計劃有變所致，為系爭徵收處分作成時所「始料 未及」之事，難認符合「重大性」及「明顯性」要件，從 而上訴人此部分上訴理由，亦屬於法無據，同樣無法動搖 原判決終局判斷之合法性。
㈢總結以上所述，原判決之認事用法尚無違誤，上訴意旨指摘 原判決有違背法令情事云云，依上所述，其指摘於法無據， 應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項 、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 7 月 27 日 最高行政法院第四庭
審判長法官 林 茂 權
法官 鄭 小 康
法官 鄭 忠 仁
法官 劉 介 中
法官 帥 嘉 寶
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 106 年 7 月 27 日 書記官 葛 雅 慎