臺北高等行政法院判決
96年度訴字第00077號
原 告 甲○○○○○○○○
被 告 宜蘭縣羅東地政事務所
代 表 人 乙○○（主任）
訴訟代理人 丁○○
丙○○
上列當事人間因有關區域計畫法事件，原告不服宜蘭縣政府中華
民國95年12月5日府訴字第0950117678號訴願決定，提起行政訴
訟。本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
事實概要：
原告自民國（下同）91年起，多次檢具前臺灣省礦務局85年1 月29日85礦行一字第003431號及85年3 月22日85礦行一字第12 147 號函，申請將坐落宜蘭縣南澳鄉○○段85-5、1263地號等 2 筆非都市土地由山坡地範圍內「一般農業區農牧用地」更正 編定為同區「礦業用地」，經被告以91年8 月30日羅地四用字 第0910009008號函、93年5 月28日羅地四用字第0930005415號 函及93年6 月24日羅地四用字第0930006423號函，函復原告應 請依行政院經濟建設委員會91年7 月11日都字第0910003039號 函檢送「協商雄星採礦場陳情請求租用座落於宜蘭縣南澳鄉○ ○段85-5地號國有土地事宜」會議紀錄之會議決議（二）循變 更編定程序辦理。原告以94年10月3 日雄星總字第0941003 號 函再次申請更正編定，經被告審核結果認為，上揭土地係分別 於86年、89年間辦理第一次登記，並依「製定非都市土地使用 分區圖及編定各種使用地作業須知」9 （2 ）說明1 之規定， 補辦使用編定為一般農業區農牧用地在案。申請人檢具上開前 台灣省礦務局核定函，核與規定未合，爰依內政部73年6 月8 日臺（73）內地字第230695號函規定，於94年10月13日羅地四 用字第0940010387號函報宜蘭縣政府核定，經宜蘭縣政府94年 10月20日府地三字第0940132556號函否准更正編定等在案。嗣 原告於95年8 月9 日以雄星總字第0950809 號函：「主旨：茲 南澳鄉○○段1263地號土地，經濟部礦務局業准採礦場為礦業 使用且國產局登錄為國有礦業用地租賃在案，請同意更正編定 為礦業用地，以符實際。請查照。」再度向被告提出應將坐落 宜蘭縣南澳鄉○○段1263地號土地（下稱系爭土地）更正編定
為礦業用地（下稱本件申請），被告爰以95年8 月14日羅地四 用字第0000000000號函復：「主旨：有關貴場（即原告）函申 請南澳鄉○○段1263地號非都市土地，……更正編定為同區『 礦業用地』乙案，附如說明二……說明：……二、查本案前經 宜蘭縣政府於94年10月20日以府地三字第0940132556號函駁回 更正編定在案，是申請更正為礦業用地乙節，應予否准……」 （下稱原處分）。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起 本件行政訴訟。
兩造聲明：
㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉應命被告就原告95年8月9日申請即被告95年8月14日羅地 四用第0000000000號申請案，就系爭土地更正編定為礦業 用地之行政處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
兩造之爭點：
㈠原告主張之理由：
⒈查雄星採礦場原負責人為鄒李掽頭（年老），嗣移轉予原 告賴秀雲。鄒李掽頭於82年間曾因申請礦業用地事件經被 告否准，嗣循序提起訴願、再訴願、行政訴訟，經最高行 政法院（89年7月1日改制前為行政法院，下同）83年度判 字第2571號判決將再訴願決定及訴願決定均撤銷，並指明 由台灣省政府就該案另為實體決定。台灣省政府乃於84年 3 月7 日以八四府訴一字第146654號訴願決定略謂，以台 灣省礦務局對於原告編造開採計畫環境影響評估報告送環 保機關後，再邀請被告、專家學者及其他有關單位會勘現 場在先，被告不應事後再作違背審查決議之主張，認河川 區域非不可作礦業用地，僅使用行為應申請許可而已，乃 以被告未予斟酌，遽為不同意核定礦業用地之處分，依法 顯有未合，將原處分撤銷，由被告另為適當處分。故被告 於82年間，即已知悉原告取得採礦權並申請作為礦業用地 在案。
⒉按訴願法第95條（原告誤引為第24條）規定：「訴願之決 定確定後，就其事件，有拘束各關係機關之效力。」又司 法院院字第1557號解釋：「訴願之決定有拘束原處分或原 決定官署之效力，訴願法第12條（舊法）定有明文，除不 服之原處分或原決定有合於訴願法第4 條（舊法）規定情
形，得由不服者提起再訴願或行政訴訟外，其原處分或原 決定……之官署均應受拘束……，惟訴願再訴願均為人民 之權利或利益，因官署之違法或不當處分致受損害而設之 救濟方法，苟原處分原決定或再訴願官署於訴願再訴願之 決定確定後發現錯誤，或因有他種情形而撤銷原處分，另 為新處分，倘於訴願人再訴願人之權利或利益并不因之而 受何損害，自可本其行政權或監督權之作用，另為處置， 不在該條應受拘束之範圍。」經查被告本應依前揭最高行 政法院之判決，於系爭土地編定或編定公告時為礦業用地 ，除有發現錯誤或因有他種情形，另為新處分外，不應為 與台灣省政府之訴願決定相反之編定結果，故被告就系爭 土地為一般農牧用地之編定，顯與台灣省政府訴願決定及 司法院院字第1557號解釋意旨相違背。
⒊再者，依製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作 業須知概說：「區域計畫主要功能之一，在促進土地及天 然資源之保育利用，充分兼顧農業與工業發展所需用地， 以及防止自然災害。此項功能有賴土地使用計畫及土地使 用管制事項之貫徹實施，始能充分發揮。惟區域計畫之土 地分區使用計畫及土地使用管制事項，頗為扼要，祇就區 域內之土地使用作原則性之指導說明，其表現之計畫圖所 用比例尺甚小，殊難據以認定每宗土地適當之使用，尚須 進一步按鄉鎮縣轄市區製定非都市土地使用分區圖，編定 各種使用地，並將結果公告及通知土地所有權人，作為實 施土地使用管制之依據，特依區域計畫法施行細則第16條 規定訂定本須知。」查坐落宜蘭縣南澳鄉○○段第85-5及 系爭土地，被告分別於86年11月4 日、89年6 月12日間辦 理第一次總登記，亦即於前開日期之前，系爭土地為未登 錄土地，係於前開日期以後，方登記國有財產局為所有權 人，被告何能於該等土地未經登記及標示前編定為各種使 用用地？且無所有權人，何能將結果公告並通知所有權人 ？又以被告辦理非都市土地使用編定公告日期為73年10月 15日，當時系爭土地尚未經被告辦理第一次登記，即被告 於辦理非都市土地使用編定公告前，系爭土地尚未登錄， 亦無地號等標示，被告何能依「製定非都市土地使用分區 圖及編定各種使用地作業須知」編定為一般農業區農牧用 地？
⒋又依「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業 須知」第9點第3款規定：未辦理測量登記之未編定土地， 經測量登記完竣者，依前2 款各種使用地之編定原則辦理 編定。所謂前2 款，係指依核定計畫編定各種使用地，以
資源為導向之使用分區，如特定農業區、一般農業區、山 坡地保育區、森林區、河川區等，不涉及土地使用開發行 為，經各該目的事業主管機關依法核定用途者，分別依其 核定用途編定之；但如涉及開發行為，其開發類別達非都 市土地使用管制規則第12條第2 項所定規模者，應先徵得 區域計畫擬定機關審議同意，現已為某種使用之土地，依 下表及說明規定，按宗分別編定之：「△」為經依法核准 使用者，依其現況編定。換言之，依該須知第9 點第3 款 之規定，凡未辦理測量登記之未編定土地，經新測量登記 完竣者，即僅依同點第1 、2 款各種使用地之編定原則， 按依法核准使用者，依其現況辦理編定。查系爭土地之面 積為36811.86平方公尺，未達非都市土地使用管制規則第 12條所定規模；且該土地係於85年以「台濟採字第5178號 礦區執照」之使用礦業用地經台灣省礦務局85年1 月29日 85礦行一字第003431號、85年3月22日85礦行一字第12147 號函核定，續由經濟部採礦執照台濟採字第5178號核定有 效期間為自76年11月8 日至100 年11月7 日，作為採礦使 用，財政部國有財產局亦以國有礦業用地放租本案，均早 於被告於86或89年間辦理第一次登記時，故本案自應適用 前開須知第9 點第3 款規定編定。
⒌另宜蘭縣政府94年10月20日府地三字第0940132556號函係 援引內政部90年12月12日台90內中地字第9084224號函為 釋示基礎。惟查，基於中央法規標準法第18條規定所揭示 之行為法規適用從新從優原則，內政部90年12月12日台90 內中地字第9084224號函在該部95年6月23日內授中辦地字 第0950047651號函公布後，於非都市鄉村區以外土地之使 用編定錯誤者，自無法援引附麗。故原告於95年8月9日以 經濟部礦務局核准系爭土地為礦業使用，並以該土地之非 都市土地使用編定「一般農業區農牧用地」為自始編定錯 誤，申請應更正編定為「一般農業區礦業用地」，被告原 應准許更正編定。惟原處分不查，錯引宜蘭縣政府94年10 月20日府地三字第0940132556號函為否准之依據，顯有違 誤。
⒍況「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須 知」依區域計畫法施行細則第16條規定，係授權由內政部 訂定，是其母法為區域計畫法，中央主管機關則為內政部 。訴願決定機關錯引「行政院經濟建設委員會91年7月11 日都字第0910003039號函會議決議」變更編定作業，於法 亦有未合。
㈡被告主張之理由：
⒈按「經編定使用之土地，如土地所有權人檢具確於公告編 定前或公告編定期間已變更使用之合法證明文件，依照9 （2）編定原則表及說明辦理更正編定」為內政部頒「製 定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」第 22點所明定，又查內政部90年12月12日台90中地字第9084 224號函明釋「『製定非都市土地使用分區圖及編定各種 使用地作業須知』9（2）編定原則表內打「v」之使用現 況時間點之認定，揆諸作業須知訂定意旨係指非都市土地 使用編定公告前之使用現況，並應依作業須知有關規定， 按宗辦理編定為適當使用地。」
⒉查宜蘭縣辦理非都市土地使用編定公告日期為73年10月15 日，被告就本案土地分別於86年及89年間辦理第一次登記 ，並依「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作 業須知」9（2）說明1之規定，補辦使用編定為一般農業 區農牧用地並無違誤，惟原告檢具前臺灣省礦務局85年1 月29日85礦行一字第003431號及85年3 月22日85礦行一字 第12147 號函核定之礦業用地申辦更正編定，核與前揭規 定不合。依法予以駁回，認事用法並無違誤。
⒊至於原告認為內政部90年12月12日台90內中地字第908422 4號函經內政部95年6月23日內授中辦地字第0950047651號 函略要：「本部函釋，係就鄉村區範圍內新登記土地已作 建築使用之補辦編定事宜所為解釋」於非都市鄉村區以外 土地使用編定自無援引附麗等語。查該內政部95年6月23 日函示說明二「查旨揭本部函釋，係就鄉村區範圍內新登 記土地已作建築使用者之補辦編定事宜所為解釋，與台端 所詢更正編定事宜，兩者無關，次查『製定非都市土地使 用分區圖及編定各種使用地作業須知』第22點規定略以： 『……土地所有權人檢具確於公告編定前或公告編定期間 已變更使用之合法證明文件……辦理更正編定。』準此， 有關辦理更正編定需檢附之證明文件，應依上開規定辦理 。」是原告前開主張顯為無據。
⒋又原告認為未辦理測量登記之未編定土地，應依「製定非 都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」第9點 第3款規定，依前2款各種使用地之編定原則，辦理使用編 定。以本案土地為86年、89年辦理第一次登記，並早於85 年即經台灣省礦務局核定為礦業用地，自應於辦理第一次 測量登記以經依法核准使用者，依其現況編定為礦業用地 等語。按作業須知9 （2 ）編定原則表之使用現況時間認 定，業經內政部90年12月12日台90內中地字第9084224 號 函釋，係指非都市土地使用編定公告前之使用現況，宜蘭
縣辦理非都市土地使用編定公告日期為73年10月15日，系 爭土地係於85年間經前臺灣省礦務局核定為礦業用地，係 在宜蘭縣使用編定公告之後，原告未能提出在73年10月15 日之前已合法使用之證明文件，是本案前經宜蘭縣政府於 94年10月20日予以駁回，依法並無不當。 理 由
原告主張：系爭土地於82年間，經雄星採礦場之前手即訴外人 鄒李掽頭向訴外人宜蘭縣政府（註：原告誤以為被告）申請編 定礦業用地雖經被告否准，嗣循序提起訴願、再訴願、行政訴 訟，經最高行政法院83年度判字第2571號判決將再訴願決定及 訴願決定均撤銷，後由訴願機關台灣省政府於84年3 月7 日以 八四府訴一字第146654號訴願決定撤銷原處分機關宜蘭縣政府 82年6 月26日府建工字第66017 號函處分，著由原處分機關宜 蘭縣政府另為處分。是被告於82年間，即已知悉原告取得採礦 權並申請作為礦業用地在案。因訴願之決定確定後，就其事件 ，有拘束各關係機關之效力，被告本應依前揭最高行政法院之 判決，於系爭土地編定或編定公告時為礦業用地，除有發現錯 誤或因有他種情形，另為新處分外，不應為與台灣省政府之訴 願決定相反之編定結果，故被告就系爭土地為一般農牧用地之 編定，顯與台灣省政府訴願決定及司法院院字第1557號解釋意 旨相違背。又坐落宜蘭縣南澳鄉○○段第85-5及系爭土地，被 告分別於86年11月4 日、89年6 月12日間辦理第一次總登記， 於此之前，系爭土地為未登錄土地，被告何能於該等土地未經 登記及標示前編定為各種使用用地？且無所有權人，何能將結 果公告並通知所有權人？且以被告辦理非都市土地使用編定公 告日期為73年10月15日，當時系爭土地尚未經被告辦理第一次 登記，即被告於辦理非都市土地使用編定公告前，系爭土地尚 未登錄，亦無地號等標示，被告應無法依「製定非都市土地使 用分區圖及編定各種使用地作業須知」編定為一般農業區農牧 用地。系爭土地係於85年以「台濟採字第5178號礦區執照」之 使用礦業用地經台灣省礦務局85年1 月29日85礦行一字第0034 31號、85年3 月22日85礦行一字第12147 號函核定，續由經濟 部採礦執照台濟採字第5178號核定有效期間為自76年11月8 日 至100 年11月7 日，作為採礦使用，財政部國有財產局亦以國 有礦業用地放租本案，均早於被告於86或89年間辦理第一次登 記時，故本案自應適用前開須知第9 點第3 款規定編定。查宜 蘭縣政府94年10月20日府地三字第0940132556號函係援引內政 部90年12月12日台90內中地字第9084224 號函為釋示基礎，基 於中央法規標準法第18條規定所揭示之行為法規適用從新從優 原則，內政部90年12月12日台90內中地字第9084224 號函在該
部95年6 月23日內授中辦地字第0950047651號函公布後，於非 都市鄉村區以外土地之使用編定錯誤者，自無法援引附麗。故 原告於95年8 月9 日以經濟部礦務局核准系爭土地為礦業使用 ，並以該土地之非都市土地使用編定「一般農業區農牧用地」 為自始編定錯誤，申請應更正編定為「一般農業區礦業用地」 ，被告原應准許更正編定。惟原處分不查，錯引宜蘭縣政府94 年10月20日府地三字第0940132556號函為否准之依據，顯有違 誤。為此，依行政訴訟法第5 條第2 項規定，求為判決如聲明 所示云云。
被告則以：宜蘭縣辦理非都市土地使用編定公告日期為73年10 月15 日，被告就本案土地分別於86年及89年間辦理第一次登 記，並依「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業 須知」9（2）說明1之規定，補辦使用編定為一般農業區農牧 用地並無違誤，惟原告檢具前臺灣省礦務局85年1 月29日85礦 行一字第003431號及85年3 月22日85礦行一字第12147 號函核 定之礦業用地申辦更正編定，核與前揭規定不合。依法予以駁 回，認事用法並無違誤。求為判決駁回原告之訴等語。依照區域計畫法第4條第1項規定：「區域計畫之主管機關︰中 央為內政部；直轄巿為直轄巿政府；縣 (巿)為縣 (巿)政府。 」第15條第1項規定: 「區域計畫公告實施後，不屬第十一條 之非都市土地，應由有關直轄市或縣 (市)政府，按照非都市 土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種 使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦 同。其管制規則，由中央主管機關定之。」非都市土地使用管 制規則第1條規定：「本規則依區域計畫法第十五條第一項規 定訂定之。」第2條規定：「非都市土地得劃定為特定農業、 一般農業、工業、鄉村、森林、山坡地保育、風景、國家公園 、河川、特定專用等使用分區。」第3條規定：「非都市土地 依其使用分區之性質，編定為甲種建築、乙種建築、丙種建築 、丁種建築、農牧、林業、養殖、鹽業、礦業、窯業、交通、 水利、遊憩、古蹟保存、生態保護、國土保安、墳墓、特定目 的事業等使用地。」第4條規定：「非都市土地之使用，除國 家公園區內土地，由國家公園主管機關依法管制外，按其編定 使用地之類別，依本規則規定管制之。」第27條規定：「土地 使用分區內各種使用地，除依第三章規定辦理使用分區及使用 地變更者外，應在原使用分區範圍內申請變更編定。前項使用 分區內各種使用地之變更編定原則，除本規則另有規定外，應 依使用分區內各種使用地變更編定原則表如附表三辦理。非都 市土地變更編定執行要點，由內政部定之。」非都市土地變更 編定執行要點：「一、本要點依非都市土地使用管制規則 (以
下簡稱本規則)第二十七條第三項規定訂定之。二、本要點所 定變更編定之主管機關，在中央為內政部 (以下簡稱本部)， 在直轄市為直轄市政府，在縣 (市)為縣 (市)政府。」等，足 見關於非都市土地使用分區編定、變更編定，除國家公園區內 土地外，其主管機關︰中央為內政部；直轄巿為直轄巿政府； 縣( 巿) 為縣( 巿) 政府。內政部73年6 月8 日台（73）內地 字第230695號函示：「非都市土地使用分區編定結果公告後， 土地所有權人提出申請更正之案件經批駁不准者，處理結果通 知書應以縣（市）政府名義復知申請人。」亦可為佐證。系爭土地係非都市土地，宜蘭縣73年10月15日公告使用編定， 89年間辦理第一次登記，並依「製定非都市土地使用分區圖及 編定各種使用地作業須知」9（2）說明1之規定，補辦使用編 定為一般農業區農牧用地等情，為兩造所不爭，且有土地登記 謄本附原處分卷可稽，揆之上揭說明，本件申請系爭土地更正 編定為礦業用地，自應以「宜蘭縣政府」為被告，其當事人始 為適格。原告係以被告為本案之被告，經本院審判長闡明後， 仍以被告為被告，自為被告不適格。從而，原告依行政訴訟法 第5條第2項規定，求為如聲明所示判決，為無理由，應予駁回 。
兩造其餘陳述於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明 。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 9 月 4 日 第一庭審判長法 官 王 立 杰
法 官 周 玫 芳
法 官 劉 錫 賢
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中 華 民 國 96 年 9 月 4 日 書記官 林 玉 卿