臺北高等行政法院判決
95年度訴字第03944號
原 告 甲○○
被 告 福建省連江縣地政事務所
代 表 人 乙○○（主任）
上列當事人間因有關土地登記事務事件，原告不服連江縣政府中
華民國95年9 月10日連企訴字第0950023239號訴願決定，提起行
政訴訟。本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：
原告檢具印鑑證明、土地四鄰證明書、戶籍謄本等相關文件 ，於民國（下同）93年9 月2 日，以被告同日收件連地登一 字第001830號登記申請書，向被告申請坐落福建省連江縣莒 光鄉○○段3 地號土地（下稱系爭土地）為時效取得所有權 登記。經被告派員赴現場地會勘結果，系爭土地現況為東莒 淨水廠辦公用地，與原告土地四鄰證明書所填使用狀況不符 ，遂以其不合民法第769 條、第771 條及第940 條等規定要 件，依土地登記規則第57條第1 項第2 款規定，作成95年6 月21日連地所登駁字第000018號土地登記案件駁回通知，駁 回申請（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，遭決定駁回 ，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分95年6 月21日連地所登駁字第000018號 駁回通知書均撤銷。
⒉請求命被告應為坐落連江縣莒光鄉○○段3 地號土地，就 現狀變更使用部分及原使用部分為分割複丈，分別受理原 告時效取得所有權登記，並於公告後准予該土地所有權登 記之行政處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：
㈠原告主張之理由：
⒈法律依據:
⑴系爭土地從來之使用部分之土地複丈及土地登記請求權 基礎是依據民法第770 條、地籍測量實施規則第204 條 第5 項、第205 條第1 項第4 款及土地法第54條暨連江 縣無主土地代管自治條例第3 條之規定為請求。 ⑵系爭土地現狀變更使用部分之土地複丈及土地登記請求 權基礎是依據民法第770 條、地籍測量實施規則第204 條第5 項、第205 條第1 項第4 款及土地法第54條暨連 江縣無主土地代管自治條例（下稱自治條例）第3 條及 第6 條之規定為請求。
⑶另有關未登記土地之占有人主張時效取得所有權，其申 請程序及計徵規費事宜，前經內政部90年1 月16日台（ 九○）內地字第8918054 號函釋有案，是占有人以所有 之意思，20年間和平繼續占有未登記土地，依上開土地 法第54條規定申請登記為所有人時，地政機關經受理審 查無誤後，依同法第58條第1 項規定辦理公告，合先敘 明。
⒉原處分有行政程序違法：
被告就原告提出之證明書等審查結果，認為無法證明合法 繼續占有之事實時，固無土地登記規則第27條第15項時效 取得既有特別規定之適用，亦應優先適用同規則第56條第 3 項之補正程序，詎原處分未依行政程序法第39、101 、 102 條規定，踐行正當法律程序及補正程序，而依同規則 第57條之規定而為不利原告處分，自屬程序上之違法。 ⒊原處分有事實認定錯誤之違法：
現狀變更使用部分係依自治條例第6 條規定之範圍內，因 公共事業用地特別同意需地機關以輔助占有方式，約就5 分之2 面積變更原來土地使用，並以行政契約要式書面載 明將來應為土地徵收處理，符合規定。訴外人自來水廠用 地為無權占用，係依土地原權利人之同意為貸借使用，（ 非為侵奪）亦為輔助占有人法律關係，與土地所有權登記 不生影響。原告依自治條例第6 條規定及與以行政契約要 式書面與需地機關為約定有信賴保護原則適用，被告事實 認定錯誤，以輔助占有地上物為土地所有權登記審查依據 ，顯有適用法律錯誤之違法。
⒋原處分有審查方式之違法：
⑴查「土地法第54條、第55條、第62條規定，時效取得土 地所有權登記審查，登記機關應就聲請文件內容為實質 審查，審查無誤應即公告並通知國有財產局」內政部68 年6 月21日台內地字第21466 號函示可參。土地法第55 條所稱「審查」，乃指受理聲請之地政機關應就占有人
所提證明為形式審查之謂，至實體上事項，則屬司法機 關審理之範疇，尚非受理聲請登記之地政機關所得審究 。內政部95年7 月6 日內授中辦地字第0950047983號函 釋，就土地登記行政程序上亦持相同見解。此為權力分 立及法律優位原則之遵守。是以，土地登記事項自無行 政程序法第36條之適用，原處分有逾越權限濫用權力之 違法。
⑵退一萬步言，登記機關縱有實體上現地勘驗之權限，原 告提出之土地四鄰證明書具保者有4 人，被告僅傳喚其 中一人，且未通知原告到場，原告無從得知具保人如何 有指認上之錯誤，此部分無證據能力。再者，其他三人 未實地到場證明，即有調查證據未詳盡，適法與否之疑 義，被告亦未敘明何以不傳喚=.1 不採證之理由，難謂 無審查方式錯誤及違背程序調查證據之違法。
⑶再者，本案時效取得占有期間長達40年，僅憑被告93年 5 月17日的一天到場現地之地籍調查查註，不足以反映 過去近40年之管領占有使用情況，是以，原告聲明地籍 調查表查註之內容（1.自來水廠2.空地）亦無證據之證 明力。原告在台期間系爭土地由輔助占有人劉清官及親 戚鄭貴俤看管及使用，占有時效不中斷。 ⑷被告行政不中立，要求他機關提供建築執照核准，建築 完成日期查詢93年11月17日連地所字第0930002840號函 、開工報告、建築物照片、建築執照申請等資料，牴觸 土地法第55條及60條之規定，皆非被告之法定地籍資料 ，更非原告所檢送之土地登記法定證明文件，依土地法 時效取得所有權形式審查之法理，非法定程序所取得之 證物。
⒌被告對系爭地號土地登記審查，適用法律非一致性違背平 等原則：
依土地法之法理，土地登記及審查，是為強制登記主義及 形式審查原則。同質性事件相同事物連江縣南竿鄉○○段 599 地號及同段1132地號（地上有消防局建築物），登記 機關土地登記依土地法第55條及第60條之法定程序審查形 式審查原則，准予所有權登記，可資證明。 ㈡被告主張之理由：
⒈民法第769 條規定：「以所有之意思，20年間和平繼續占 有他人未登記之不動產者，得請求登記為所有人。」民法 第940 條規定：「對於物有事實上管領之力者，為占有人 。」而「所謂『和平繼續占有使用其土地』，必該占有人 於提出申請登記為所有權人，以迄登記完成時仍和平繼續
占有其土地者，始有適用，若其占有使用之事實已自己中 止使用或其他法定原因不能繼續使用而消滅時，即與登記 之要件不符。」最高行政法院（89年7 月1 日改制前為行 政法院）著有77年判字第893 號判決可參。從而，土地占 有人就未登記土地向地政機關申請所有權登記者，自以符 合上開相關規定為要件。
⒉原告以時效取得為由，於93年9 月2 日，向被告申請登記 為系爭土地所有人。嗣經被告派員赴系爭土地會勘結果， 確認系爭土地現況為連江縣自來水廠東莒淨水場，原告並 無任何經營管理之跡，系爭土地現況與原告提出申請時檢 附土地四鄰證明書所記載（91年8 月1 日「種地瓜、種菜 」) （94年3 月4 日「種地瓜、種菜」後來因社會變遷， 生活型態改變，種植地瓜等作物不符經濟效益，因此呈半 休耕狀態，偶而種些瓜類作物，最後該土地被連江縣自來 水場東莒淨水廠作為辦公室用地迄今。）之使用狀態不符 ，被告並當場拍攝照片為證，揆諸上開民法規定及最高行 政法院裁判要旨所示，爰認原告不具民法第769 條、第77 1 條及第940 條等規定要件，否准原告之登記申請。洵無 違誤。
理 由
一、原告主張: 土地法第55條規定所稱「審查」，乃指受理聲請 之地政機關應就占有人所提證明為形式審查之謂，至實體上 事項，則屬司法機關審理之範疇，尚非受理聲請登記之地政 機關所得審究。本件原告依自治條例第6 條規定，與需地機 關自來水廠訂定行政契約，就系爭土地5 分之2 部分，依土 地原權利人之同意為貸借使用，非為侵奪，屬輔助占有人法 律關係，自有信賴保護原則之適用。本案時效取得占有期間 長達40年，僅憑被告93年5 月17日的一天到場現地之地籍調 查查註，不足以反映過去近40年之管領占有使用情況，原告 在台期間系爭土地由輔助占有人劉清官及親戚鄭貴俤看管及 使用，占有時效不中斷。同質性事件相同事物連江縣南竿鄉 ○○段599 地號及同段1132地號（地上有消防局建築物）， 登記機關土地登記依土地法第55條及第60條之法定程序審查 形式審查原則，准予所有權登記，原處分竟否准原告申請， 有違平等原則。是故，原處分顯有違誤，爰依行政訴訟法第 5 條第2 項規定，提起本件行政訴訟，求為判決如聲明所示 等語。
二、被告則以: 原告以時效取得為由，於93年9 月2 日，向被告 申請登記為系爭土地所有人。嗣經被告派員赴系爭土地會勘 結果，確認系爭土地現況為連江縣自來水廠東莒淨水場，原
告並無任何經營管理之跡，系爭土地現況與原告提出申請時 檢附土地四鄰證明書所記載之使用狀態不符，爰認原告不具 民法第769 條、第771 條及第940 條等規定要件，否准原告 之登記申請，並無違誤。是本件原告之訴為無理由，求為判 決駁回原告之訴等語，資為抗辯。
三、按「以所有之意思，20年間和平繼續占有他人未登記之不動 產者，得請求登記為所有人。」、「占有人自行中止占有， 或變更為不以所有之意思而占有，或其占有為他人侵奪者， 其所有權取得時效中斷。」、「對於物有事實上管領之力者 ，為占有人。」民法第769 條、第771 條及第940 條分別定 有明文。又所謂和平繼續占有使用其土地，必該占有人於提 出申請登記為所有權人，以迄登記完成時仍和平繼續占有其 土地者，始有適用，若其占有使用之事實已自己中止使用或 其他法定原因不能繼續使用而消滅時，即與登記之要件不符 ，最高行政法院77年度判字第893 號判決意旨參照。四、首開事實欄所述之事實，有土地四鄰證明書、戶籍謄本、地 籍調查表、現況照片、土地使用權證明書、施工過程照片紀 錄表等件，在原處分卷可稽，並為兩造所不爭，為可確認之 事實。是本件爭執之重點在於: 原處分以原告不合民法第76 9 條、第771 條及第940 條等規定要件，依土地登記規則第 57條第1 項第2 款規定，駁回申請，是否適法? 經查:㈠、系爭土地係「連江縣自來水廠東莒淨水場」，業經被告勘查 明確，並有現場勘查照片及訪查紀錄表等件在卷可按（見原 處分卷第67-70 頁、第92-94 頁）。被告代表人到庭陳稱: 「經現場勘查及拍照，系爭土地沒有耕種的事實，原告主張 有種瓜果，也是訴願決定後打行政訴訟時才種的，之前都沒 有種，有照片可證，被告也有檢附地形圖套繪的資料，如果 有耕種從地形圖套繪的資料上都可以看得出來。（庭提影色 照片）這是現場的彩色照片。」等語（見本院卷第140 頁） 。即原告提出之土地四鄰證明書亦記載: 「... 該土地被連 江縣自來水場東莒淨水廠作為辦公室用地迄今」等語（見本 院卷第20頁）。則系爭土地現為連江縣自來水廠東莒淨水場 所佔用，於被告到現場勘查時，並無栽種瓜果之情事，核與 土地四鄰證明書記載作種菜種地瓜使用情形不符，尚難認原 告自提出申請時迄今，仍和平繼續占有系爭土地，為系爭土 地之占有人至明。
㈡、原告雖主張在系爭土地種地瓜種菜及瓜果等，並提出土地四 鄰證明書為憑。惟查，訴外人曹坤金及鄭貴俤出具之土地四 鄰證明書載明：「一、茲證明莒光鄉大坪村甲○○君，於民 國55年開始至民國91年止，以所有之意思和平占有未登記土
地，座落大坪段3 、4 地號土地，而其占有之始為善意並無 過失，申請所有權登記，如有虛偽不實，證明人願負法律上 一切責任。二、申請人甲○○確實在上列土地用作種地瓜、 種菜使用。中華民國九十一年八月一日」等語（見原處分卷 第30頁）。本院質之原告是否出生在連江及如何占有系爭土 地之情形，答稱: 「是，我是35年8 月出生，因為我工作的 關係，在71年時來到台灣，因為土地是祖傳的，到我父親52 年過世後，我就獨立有系爭土地，這是我們家必須耕作的土 地，依民法770 條，從民國52年到62年就完成時效取得了。 我90年6 月又回馬祖，繼續占有系爭土地，我現在住馬祖。 71年因為工作關係我來台灣，不得已只好將土地交給劉清官 、我叔叔鄭貴俤等人來占有使用。我現在住在馬祖，瓜果都 是我種的」等語（見本院卷第140-141 頁），可知，原告於 71年間，因工作關係，離開馬祖到台灣，至90年6 月間，始 返回馬祖，則上開土地四鄰證明書記載原告於55年至91年間 ，在系爭土地種地瓜、種菜使用乙節，即有虛偽不實，不可 採信。
㈢、訴外人曹碧霞出具之之土地四鄰證明書載明：「一、茲證明 莒光鄉大坪村甲○○君，於民國57年開始至民國92年止，以 所有之意思和平占有未登記土地，座落大坪段3 、4 地號土 地，而其占有之始為善意並無過失，申請所有權登記，如有 虛偽不實，證明人願負法律上一切責任。二、申請人甲○○ 確實在上列土地用作種地瓜、種菜使用。備註：戶籍遷台期 間土地由親戚代為管理及使用。中華民國92年8 月13日」等 語（見本院卷第19頁）。惟訴外人曹坤金及鄭貴俤於91年8 月1 日及訴外人王喜官於94年3 月4 日所出具之土地四鄰證 明書均未記載系爭土地在原告戶籍遷台期間土地由親戚代為 管理及使用，則其嗣後加註，可信度即有可議之處。嗣曹碧 霞於94年4 月13日上午10時許，接受被告承辦人員黃秀春訪 查時表示：「（問：有關甲○○君申請大坪段3 地號，可否 說明? ）答：甲○○君與其母親於50幾年開始使用（種菜及 種地瓜），後來於70（約）年時全家遷台後即不知道情形了 。（問：為何保證至92年呢? ）答：因為只知道土地是他們 使用過」等語，有被告登記案件訪查紀錄表乙件在原處分卷 可稽（見原處分卷第92頁）。是故，證明人曹碧霞就原告於 70年時全家遷台後，系爭土地之使用情形並不知悉，則其於 土地四鄰證明書載明：「備註：戶籍遷台期間土地由親戚代 為管理及使用」乙節，即難憑信，不可採信。
㈣、原告另主張其與連江縣自來水廠東莒淨水場訂有行政契約， 以所有的意思暫借給自來水廠用，並提出土地使用權證明書
、申請書及福建省連江縣自來水廠函文等件為憑（見本院卷 第25-28 頁）。惟查，福建省連江縣自來水廠就原告之申請 覆以: 「一、該段土地權屬未定無法提供所須地籍資料... 三、甲○○君所述加註該段土地所有權人部分，其初鄭君有 將意思表示，為考量仍有其他所有人及實際土地面積範圍本 廠無法確認，故未將其所表示意見加註在內。四、鄭先生在 本廠推動該項工作之立初，同意本廠先行施工之配合，本廠 深表謝意，如加註土地所有權後，仍有土地其他所有權人再 提出，易造成本廠為背書該段土地所有權為鄭君所屬，為避 免土地糾紛，無法同意加註，尚請見諒，唯請鄭君取得所有 權證明後再行與本廠辦理徵收價購事宜」等語，有該廠94年 5 月13日連水工字第0940001024號函乙件在卷可按（見本院 卷第28頁）。足見，該廠無法確認原告為系爭土地所有權人 ，為免造成該廠背書及土地糾紛，故未於土地使用權證明書 加註原告為系爭土地所有權人，而請原告於取得所有權證明 後再行理徵收價購事宜。且原告迄本件言詞辯論終結時止， 就其與福建省連江縣自來水廠訂有行政契約乙事，未能舉證 以實其說。則原告與福建省連江縣自來水廠間就系爭土地係 基於何種法律關係為占有，亦無從認定。原告此部分之主張 ，並非可採。
五、按行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當 合理之信賴，行政程序法第8 條固有明文規定，惟信賴保護 原則，乃是公法上誠實信用原則的下位概念，信賴保護之構 成要件須符合（1 ）、信賴基礎：即行政機關表現在外具有 法效性之決策；（2 ）、信賴表現：即人民基於上述之法效 性決策宣示所形成之信賴，實際開始規劃其生活或財產之變 動，並付諸實施，此等表現在外之實施行為乃屬「信賴表現 」；（3 ）、信賴在客觀上值得保護等要件。原告主張訴外 人連江縣自來水廠出具土地使用權證明書，證明原告為所有 權人，有信賴保護原則之適用云云。惟該證明書係由連江縣 自來水廠作成，並非本件被告，原告要難執此對被告主張信 賴保護之利益，委無足採。
六、至原告主張坐落連江縣南竿鄉○○段599 地號及1132地號（ 地上有消防局建築物），登記機關依土地法第55條及第60條 之法定程序審查形式審查原則，准予所有權登記，本件原告 卻遭否准，有違平等原則云云。惟坐落連江縣南竿鄉○○段 599 地號及1132地號（地上有消防局建築物）土地，可否准 予所有權登記，係屬另一問題，且被告陳稱與本案情形不盡 相同（見本院卷第142 頁）。原告以被告違反平等原則云云 ，容有誤解，亦無足取。
七、綜上，原告所訴各節，均無足採。揆諸首揭規定及最高行政 法院判決意旨，被告以其不符民法時效取得所有權要件，否 准原告之登記申請，於法自屬有據。原處分核無違誤，訴願 決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷訴願決 定及原處分，並請求命被告應為坐落連江縣莒光鄉○○段3 地號土地，就現狀變更使用部分及原使用部分為分割複丈， 分別受理原告時效取得所有權登記，並於公告後准予該土地 所有權登記之行政處分，為無理由，應予駁回。八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與本件判決 結果不生影響，爰不逐一論述。原告請求傳訊證人劉清官、 曹坤金、曹碧霞、鄭貴俤、王秀金以證明系爭土地為原告所 有，核無必要，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 9 月 6 日 第一庭審判長 法 官 王立杰
法 官 劉錫賢
法 官 林惠瑜
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中 華 民 國 96 年 9 月 6 日 書記官 劉道文