高雄高等行政法院判決
九十六年度訴字第三九０號
九
原 告 甲○○
訴訟代理人 許再定 律師
被 告 屏東縣政府
代 表 人 乙○○ 縣長
訴訟代理人 丙○○
上列當事人間因土石採取事件，原告不服經濟部中華民國九十六
年四月十九日經訴字第０九六０六０六五九００號訴願決定，提
起行政訴訟。本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
甲、事實概要：
緣原告未經申請許可，擅自於屏東縣里港鄉○○段一三二之二二
地號土地（下稱系爭土地）採取土石，於民國（下同）九十五年
九月十三日上午為被告所屬盜（濫）採土石聯合稽查小組會同屏
東地方法院檢察署（下稱屏東地檢署）國土保持專案小組查獲，
除當場拍照存證，並製作現場勘查草圖、現場勘查紀錄、原告陳
述意見紀錄及調查筆錄。案經被告認原告未經許可採取土石、違
反管制使用土地，依據土石採取法第三十六條及區域計畫法第二
十一條（違反區域計畫法部分，屬內政部管轄，由原告另向內政
部提起訴願，參照訴願決定書第三頁。）之規定，以九十五年九
月十三日屏府水政採字第０００一八號行政處分書，處以「一、
罰鍰新台幣（下同）一、０００、０００元。二、禁止繼續違反
管制使用土地、採取土石，及將已採取之土石外運。三、限於九
十五年九月二十一日以前變更土地使用、辦理整復及清除其設施
。四、未依第二、三事項辦理者，除沒入設施及機具外，並依區
域計畫法第二十二條規定，移送司法機關辦理。五、依行政罰法
第三十六條規定可為證據之物，予以扣留機具。」原告就違反土
石採取部分不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴
訟。
乙、兩造之聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）訴願決定及原處分關於違反土石採取部分均撤銷。
（二）訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造主張之理由：
一、原告起訴意旨略謂：
（一）按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其
權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定
或提起訴願逾三個月不為決定．．．者，得向高等行政法
院提起撤銷訴訟。逾越權限或濫用權力之行政處分，以違
法論。」為行政訴訟法第四條第一項及第二項所明定。
（二）次按「採取土石，應依本法取得土石採取許可。但下列情
形，不在此限：一、採取少量土石供自用者。二、實施整
地及工程就地取材者。．．．」土石採取法第三條定有明
文。
（三）又按「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」「行
政行為，應依下列原則為之：一、採取之方法應有助於目
的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇
對人民權益損害最小者。三、採取之方法所造成之損害不
得與欲達成目的之利益顯失均衡。」「行政機關就該管行
政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」「
行政機關行使裁量權，不得逾越法定的裁量範圍，並應符
合法規授權之目的。」行政程序法第四條（一般法律原則
）、第七條（比例原則）、第九條（平等處過原則）、第
十條（裁量權之限制）分別定有明文。
（四）惟查：
系爭土地乃祥裕砂石股份有限公司（下稱祥裕公司）所有
，為興建地下式淨水設備工程（下稱污水處理池），曾於
九十五年四月間具文向被告提出申請，而且獲得被告以九
十五年五月十八日屏府建管字第七九九０九號函覆：「本
案興建污水處理池因非供人使用，非屬建築法所稱建築物
，故無須申請建照。」是以祥裕公司即依據上開函文所示
，自行僱工辦理興建，被告乃於系爭工程整地開挖之際，
認定原告有「未經許可採取砂石、違反管制使用土地」之
違規事實，進而以九十五年九月十三日屏府水政採字第０
００一八號行政處分，對原告處分：「一、處罰鍰新台幣
一００萬元。二、禁止繼續違反管制使用土地、採取土石
，及將已採取之土石外運。三、限於九十五年九月二十一
日以前變更土地使用、辦理整復及清除其設施。四、未依
第二、三項辦理者，除沒入設施及機具外，並依區域計畫
法第二十二條規定，移送司法機關偵辦。五、依行政罰法
第三十六條規定可為證據之物，予以扣留機具。」被告之
認定，純屬假設，完全與事實不符，且被告僅以發現系爭
工程之整地施工行為，並無運輸行為，單憑挖土方堆置場
區一方，處以上開處分，顯有違法，非予以撤銷顯難保障
原告之權益。
（五）除上所示外，茲再分別羅列本件行政處分之各種違法情形
並敘明理由如下：
1、處分對象錯誤之違法：
（1）按系爭土地之所有權人為祥裕公司，此有系爭土地謄本
可稽，該公司為興建污水處理池，曾於九十五年四月間
具文向被告提出申請，而且獲得被告以九十五年五月十
八日屏府建管字第七九九０九號函覆：「本案興建污水
處理池因非供人使用，非屬建築法所稱建築物，故無須
申請建照。」是以祥裕公司即依據上開函文所示，自行
僱工辦理興建。
（2）原告乃是祥裕公司之代表人，因此本件之行為人是祥裕
公司而非原告，被告對原告所為處分，顯然係錯誤之行
政處分。
2、本件並無違反土石採取法第三十六條規定：
按「採取土石，應依本法取得土石採取許可。但下列情形
，不在此限：一、採取少量土石供自用者。二、實施整地
及工程就地取材者。．．．。」土石採取法第三條定有明
文。查系爭土地乃祥裕公司所有，為興建污水處理池，於
九十五年四月間具文向被告提出申請，獲得被告以九十五
年五月十八日屏府建管字第七九九０九號函覆後，祥裕公
司即依據上開函文所示，自行僱工辦理興建前開工程整地
開挖，並無「未經許可採取砂石、違反管制使用土地」之
違規事實，此從被告並無查獲任何運輸砂石之行為可證。
因此本件原告於九十五年九月十三日上午所為整地開挖行
為，並非土石採取法第三十六條所指之違法採取土石之行
為，而是土石採取法第三條但書所列之合法行為。
（六）土石採取法第三條第一項第二款明文規定「實施整地者不
在此限」。足證，本件原告所實施之「整地」行為，依法
不必經過「許可」或「申請」，亦非土石採取法第三十六
條所規定：「未經許可採取土石者」之行為，應可確認。
（七）被告九十六年九月十三日函附「研商屏東縣政府執行取締
盜濫採土石工作事宜會議記錄」所載，有關決議違背上開
規定及憲法第十五條人民財產權保護之規定，應無拘束人
民之效力，該提案一所載之決議，將人民依土石採取法第
三條第一項第二款明文規定「實施整地者不在此限」所為
之「從事農地改良或整地行為」之合法行為，竟無任何法
律依據，任意以「為有效遏止不法盜濫採土石行為」等假
設原告違法之詞，違法以「現行均依土石採取法辦理處分
」。茲再說明如下：
1、依據中央法規標準法第五條第二款明文規定：「左列事項
應以法律定之：．．．二、關於人民權利、義務者。」
是為「法律保留原則」。查本件系爭決議，涉及人民權利
及義務，其決議顯然違法，因此對人民自無效力。
2、再者，該決議僅言「現行均依土石採取法辦理處分」，因
此該決議之意旨並無要求被告對原告依土石採取法第三十
六條之規定予以處罰，相反的，該決議是要求被告應依土
石採取法第三條第一項第二款明文規定不得對原告處罰。
二、被告答辯意旨略謂：
（一）按「採取土石，應依本法取得土石採取許可。」為土石採
取法第三條所規定，而「未經許可採取土石者，處新台幣
一百萬元以上五百萬元以下罰鍰，直轄市、縣（市）主管
機關並得限期令其辦理整復及清除其設施，屆期仍未遵行
者，按日連續處罰新台幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰至
遵行為止，並沒入其設施或機具。必要時，得由直轄市、
縣（市）主管機關代為整復及清除其設施；其費用，由行
為人負擔。」同法第三十六條復有明文。次查經濟部九十
二年六月二十五日經礦字第０九二０二七一四一九０號令
訂定「採取土石免申辦土石採取許可管理辦法」（嗣於九
十三年三月二十四日第一次修正、九十三年十月二十七日
第二次修正）第三條明定依本法第三條第一項第二款規定
實施整地及工程就地取材者，應向目的事業主管機關申請
核准，合先敘明。
（二）經查本件原告九十五年九月十三日於系爭土地未經申請許
可採取土石，挖取長約六十九公尺、寬約十一公尺、深約
五公尺，計挖取土石量約三、七九五立方公尺，為被告及
屏東地檢署國土保持小組員警查獲屬實，核原告顯已違反
土石採取法第三條、第三十六條等規定。
（三）按依水污染防治法第十三條第一項規定：「事業於設立或
變更前，應先檢具水污染防治措施計畫及相關文件，送直
轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之機關審查
核准。」經向被告所屬屏東縣環境保護局（下稱屏東縣環
保局）查證，祥裕公司並未依前揭規定提出水污染防治措
施計畫，故與原告所稱查獲系爭土地係為辦理興建地下式
污水處理設施而進行挖掘土石不符，又原告指稱被告九十
五年五月十八日屏府建管字第七九九０九號函說明三略以
「．．．無須申請建照．．．」乙節，經查祥裕公司尚需
依該函說明二：「．．．其設置標準悉明訂於下水道相關
法規中」意旨，仍應依前揭規定，向屏東縣環保局申請核
准，始得為之。另查本件查獲不法採取土石之系爭土地，
核與祥裕公司於九十五年四月間具文向被告提出申請興建
污水處理池之該等地號土地不同，故本件查獲不法行政處
分案件，自與前揭祥裕公司申請案件無關，不應據以混淆
視聽，合先指明。查九十五年九月十三日九時三十分「被
告所屬盜濫採土石聯合稽查小組」現場勘查紀錄表五現場
勘查情形（四）所載：「．．．另堆置砂石小於五００立
方公尺，與坑洞所欠缺之土方（三、七九五立方公尺）明
顯有落差．．．。」及參據屏東縣警察局里港分局三和派
出所（下稱里港分局三和派出所）對原告之調查筆錄內容
，雖被告查緝人員未為直接查獲原告外運土石之情事，然
原告未經許可挖取土石並將土石外運等事證已明，原告並
於前揭紀錄表、警察調查筆錄中供述並簽認有案可稽，再
查原告於陳述意見紀錄表中供承：採取土石行為屬實；復
參據現場查獲挖採土石機具：計有挖土機一部及挖掘坑洞
等規模觀之，核原告於系爭土地挖取系爭地號土地所賦存
砂石且部分砂石已遭外運等事證，至為明確；另查原告於
前述警訊筆錄中供述：挖土機具為其所僱請鄔姓司機進行
從事挖取土石行為均依原告所指示及命令為之，而非依祥
裕公司旨意，故本件違反行政不法義務之行為人確為原告
，與祥裕公司無涉；次查本件處分書開立及送達過程，為
查獲當日被告將涉案人員帶至里港分局三和派出所製作筆
錄並隨即開立行政處分書交予原告，惟於事後被告始發現
送達證書文件遺失（經查證當時有簽立送達證書），事後
被告曾數次電話告知原告應補簽一份送達證書，惟原告之
員工告知被告人員稱原告人已赴大陸無法補簽，然查本件
處分書原告確實於當日收受無虞，且原告亦於行政救濟期
間內提起訴願（九十五年十月三日），是以處分案件送達
證書之製作，為證明受處分人收受處分書時間及佐以行使
行政救濟期間之依據及認定，非為行政處分案件確定所必
備；原告又訴稱九十五年九月十三日上午所為整地開挖行
為，並非土石採取法第三十六條所指之違法採取土石之行
為，而是土石採取法第三條但書所列之合法行為乙節，按
「採取土石免申辦土石採取許可管理辦法」第三條明定依
本法第三條第一項第二款規定實施整地及工程就地取材者
，應向目的事業主管機關申請核准，查系爭查獲地號土地
與祥裕公司九十五年四月間向被告所提出申請地號亦不同
，且該申請案仍未取得環保單位核准，故原告系爭所為無
土石採取法第三條但書所列各款行為之適用，併於指明。
綜上，原告所訴，顯為犯後卸責之詞，委無可採，原告未
經申請採取土石違法事實洵堪認定，核已違反土石採取法
第三條規定，被告爰依土石採取法第三十六條及區域計畫
法第二十一條規定，以九十五年九月十三日屏府水政採字
第０００一八號行政處分書裁處原告罰鍰一、０００、０
００元，禁止繼續違反管制使用土地、採取土石，及將已
採取之土石外運，限於九十五年九月二十一日以前變更土
地使用、辦理整復及清除其設施等，揆諸前揭規定，並無
不合。
（四）綜上所述，本件原告之訴顯無理由，請予駁回原告之訴。
理 由
一、按「採取土石，應依本法取得土石採取許可。但下列情形，
不在此限：一、採取少量土石供自用者。二、實施整地及工
程就地取材者。三、礦業權者在礦區內採取同一礦床共生之
土石者。四、因天災事變緊急搶修公共工程所需者。五、政
府機關辦理重要工程所需者。前項各款土石採取地點、面積
、數量、期間之管理辦法，由中央主管機關定之。」「未經
許可採取土石者，處新臺幣一百萬元以上五百萬元以下罰鍰
，直轄市、縣(市)主管機關並得限期令其辦理整復及清除其
設施，屆期仍未遵行者，按日連續處新台幣十萬元以上一百
萬元以下罰鍰至遵行為止，並沒入其設施或機具。必要時，
得由直轄市、縣(市)主管機關代為整復及清除其設施；其費
用，由行為人負擔。」分別為土石採取法第三條及第三十六
條所規定。
二、經查，原告未經申請許可，擅自於系爭土地採取土石，於九
十五年九月十三日上午為被告所屬盜（濫）採土石聯合稽查
小組會同屏東地檢署國土保持專案小組查獲，除當場拍照存
證，並製作現場勘查草圖、現場勘查紀錄、原告陳述意見紀
錄及調查筆錄。案經被告認原告未經許可採取土石、違反管
制使用土地，依據土石採取法第三十六條及區域計畫法第二
十一條之規定，以九十五年九月十三日屏府水政採字第００
０一八號行政處分書，處以「一、罰鍰一、０００、０００
元。二、禁止繼續違反管制使用土地、採取土石，及將已採
取之土石外運。三、限於九十五年九月二十一日以前變更土
地使用、辦理整復及清除其設施。四、未依第二、三事項辦
理者，除沒入設施及機具外，並依區域計畫法第二十二條規
定，移送司法機關辦理。五、依行政罰法第三十六條規定可
為證據之物，予以扣留機具。」等情，為兩造所不爭執，並
有被告所屬盜（濫）採土石聯合稽查小組九十五年九月十三
日九時二十五分現場勘查紀錄、違反土石採取法行為人陳述
意見紀錄及照片四幀、屏東縣警察局里港分局三和派出所九
十五年九月十三日調查筆錄、前揭處分書影本等附於原處分
卷可稽，應堪信實。
三、原告雖主張：本件系爭土地為祥裕公司所有，該公司於系爭
土地興建污水處理池，依被告九十五年五月十八日屏府建管
字第七九九０九號函覆，無須申請建照，所以自行僱工辦理
興建，故被告處分對象應為祥裕公司，非原告；祥裕公司依
前開函覆自行僱工辦理興建污水處理池，為整地施工行為，
非土石採取，即使有挖掘土石，亦為土石採取法第三條第一
項但書情形，並無任何違規事實，被告處分顯有違法；另被
告九十六年九月十三日函附「九十二年八月四日研商屏東縣
政府執行取締盜濫採土石工作事宜會議記錄」之決議內容，
其涉及人民權利及義務者，其決議對人民自無效力，該提案
一所載之決議，將人民依土石採取法第三條第一項第二款明
文規定「實施整地者不在此限」所為之「從事農地改良或整
地行為」之合法行為，竟無任何法律依據，任意以「為有效
遏止不法盜濫採土石行為」等假設原告違法之詞，違法以「
現行均依土石採取法辦理處分」云云，資為爭論。
四、惟查，盜採土石行為人與系爭土地所有權人為何並無一定之
關聯，應從個案的盜採土石情事，經有權取締、處分機關，
綜合一切客觀上情形，具體認定何者為行為主體。依被告所
屬盜（濫）採土石聯合稽查小組九十五年九月十三日現場勘
查情形，發現怪手乙台及現場坑洞長六十九米、寬十一米、
深五米，另鄔姓司機進行從事挖取土石行為均依原告所指示
及命令為之，而非依祥裕公司旨意，此有前揭現場勘查紀錄
、調查筆錄附於原處分卷及本院卷可稽，是以被告認定盜採
土石行為人為原告而非祥裕公司，並無違誤。況且原告主張
行為主體為祥裕公司之主要理由，不外乎該公司為興建污水
處理池，所為整地施工行為，並以被告九十五年五月十八日
屏府建管字第七九九０九號函覆為據，惟依該函所示，原告
所申請興建污水處理池的土地為坐落屏東縣里港鄉○○段一
三二之二七、一三二之二八、一三二之二九、一三三之一三
、一三三之一四、一三三之一五、一四九之三三、一四九之
三四、一四九之三五地號等九筆土地，與系爭土地（一三二
之二二）所在不同，是以祥裕公司申請興建污水處理池與本
件土石採取並無關聯。次查，祥裕公司於九十六年五月十六
日為興建污水處理池，向被告申請核發建照，經被告以九十
五年五月十八日屏府建管字第七九九０九號函復稱：「說明
：．．．二、經查本案係為砂石場興建地下式淨水設備工程
（污水處理池）應屬環保工程或土木工程，其設置標準悉明
訂於下水道相關法規中。三、又查本案擬興建污水處理池因
非供人使用，非屬建築法所稱建築物，故無須申請建照。」
等語，有該函影本附於本院卷可稽。依該函復意旨可知，祥
裕公司擬興建之污水處理池因非供人使用，非屬建築法所稱
建築物，故無須申請建照，惟其應屬環保工程或土木工程，
其設置標準悉明訂於下水道相關法規中，原告仍應依前揭規
定，向屏東縣環保局申請核准，始得為之，故尚難依前揭函
復意旨，因其無須申請建照，遽認祥裕公司即得進行其申請
興建之污水處理池之工程，並進而認在系爭土地上之採取土
石行為為合法。再按「事業於設立或變更前，應先檢具水污
染防治措施計畫及相關文件，送直轄市、縣（市）主管機關
或中央主管機關委託之機關審查核准。」為水污染防治法第
十三條第一項規定。經被告向屏東縣環保局查證，祥裕公司
並未依前揭規定提出水污染防治措施計畫等情，業據被告陳
述明確，並為原告所不爭執，故原告前述僱請司機採取土石
之行為，仍難認係祥裕公司為興建污水處理池而為。故原告
主張本件被告之處分對象應為祥裕公司，為顯然錯誤之行政
處分等云云，自不足採。
五、另查，被告所屬盜（濫）採土石聯合稽查小組現場勘查紀錄
中，其現場勘查情形載明：「（一）涉盜採砂石，pc300cc
怪手乙台。（二）現場坑洞長六十九米、寬十一米、深五米
。（三）本案係國土保持專案小組通報本組於上述時間地點
前往勘查。（四）經前往現場勘查，業者所指稱堆置土堆之
地方，堆置之土方砂石少土方較多（為泥土），與現場挖掘
地之土方含量明顯有差異，另該堆置之土方小於五００立方
公尺，與坑洞所欠缺之土方明顯有落差，故業者所稱將土方
堆置其場內未外運為不可採信。（五）將依違反土石採取法
及行政罰法予以處分及扣留機具。」等情，又依里港分局三
和派出所對原告所做調查筆錄，原告內容供稱：「（該地為
何要挖取砂石？）我要做污水處理池。」「（挖土機司機鄔
濡飛是否是你僱請的？）是我委託曾振年代叫工的。」「（
該處共工作了多少天？）是八日就開始工作，但禮拜六、日
、一，三天休息。」等語，另對證人即鄔濡飛司機所做調查
筆錄內容供稱：「（上述地號是何人所有？）是甲○○所有
的。」「（你為何會去該地去工作？）是曾振年僱請我去的
。」「（現場為何沒有砂石車？）都跑走了。」「（你今天
是何時開始工作的？）早上八時開始工作的。」「（你今天
共挖了多少車次出去了？）約十車次。」等語，此有被告前
揭現場勘查紀錄、原告及證人鄔濡飛前述調查筆錄等附於原
處分卷可按。由此可知，原告確實有僱工採取土石及外運之
事實，且外運土石之數量達三、二九五立方公尺之鉅（開挖
三、七九五立方公尺，現場堆置土方不足五００立方公尺）
，此與一般實施整地及工程就地取材之情形顯有不同，是本
件原告有未經許可採取土石之行為，應屬明確。是原告另稱
：祥裕公司依前開函覆自行僱工辦理興建污水處理池，為整
地施工行為，非土石採取，即使有挖掘土石，亦為土石採取
法第三條第一項但書情形，並無任何違規事實，被告處分顯
有違法乙節，亦非可採。再查，如前所述，本件經本院斟酌
上述全部資料，認原告前述行為係屬非法採取土石，而非從
事農地改良或整地之行為，被告依土石採取法第三十六條之
規定處罰原告，並無不合。是被告九十二年八月四日函附「
研商屏東縣政府執行取締盜濫採土石工作事宜會議記錄」，
其提案一所載之決議，將人民依土石採取法第三條第一項第
二款明文規定所為之從事農地改良或整地行為之合法行為，
現行均依土石採取法辦理處分之決議，是否違反中央法規標
準法第五條第二款之規定，均無從為原告有利之認定。是原
告復稱：另被告九十二年八月四日函附「研商屏東縣政府執
行取締盜濫採土石工作事宜會議記錄」之決議內容，其涉及
人民權利及義務者，其決議對人民自無效力，該提案一所載
之決議，將人民依土石採取法第三條第一項第二款明文規定
「實施整地者不在此限」所為之「從事農地改良或整地行為
」之合法行為，竟無任何法律依據，任意以「為有效遏止不
法盜濫採土石行為」等假設原告違法之詞，違法以「現行均
依土石採取法辦理處分」等詞，仍不可採。
六、綜上所述，原告之主張既不足取，其未經許可在系爭土地上
採取土石，被告依土石採取法第三十六條規定裁處原告一、
０００、０００元罰鍰，並限於九十五年九月二十一日以前
變更土地使用、辦理整復及清除其設施等，並無違誤。訴願
決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷，為無理
由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方
法，核與本件判決結果不生影響，爰不再逐一論述，併此敘
明。
據上論斷，原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第
一項後段、第九十八條第一項前段，判決如主文。中 華 民 國 九十六 年 十 月 二 日 第一庭審判長法 官 江幸垠
法 官 蘇秋津
法 官 林勇奮
以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，
其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 九十六 年 十 月 二 日 書記官 黃玉幸
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