法第7條、第8條第1項第2款、經濟部組織法第31條第2項規 定，經濟部為其主管機關，享有核定原告業務計畫及方針之 職權。此項職權核定之性質，純屬行政機關內部之政策決定 ，仍須藉由公股掌控董事會決議之機制，督導國營事業執行 其所指示之公司業務計畫，並未直接對外發生法律效力，並 非行政處分。惟基於公股掌控原告董事會決議之機制，原告 各項營業活動之計畫，事實上須絕對遵照經濟部之職權指示 ，應屬無庸置疑。
㈤、原告擬具之分3期25年拆遷計畫，應於104年12月31日前將系 爭46座生產工場拆遷等情，由經濟部核轉行政院核定在案， 已如前述，且經濟部就此項職權核定之政策，迄於原處分作 成時，未曾變更乙節，為兩造及輔助參加人經濟部所不爭執 。被告雖主張M73製程、M64製程亦在上開拆遷計畫範圍內云 云，惟輔助參加人經濟部到院陳稱略以：經濟部遵照行政院 指示之立場，在工場區之系爭46座生產工場，原告應依照拆 遷計畫之時程拆遷，至於本件爭執之M73製程、M64製程，則 不在核定之分3期25年拆遷計畫範圍內等語（本院卷1第247 頁背面、卷2第139頁筆錄），並一再函復被告，堅稱所核定 之分3期25年拆遷46座工場計畫，拆遷明細表並未包含「輸 儲、公用設備」，M73製程、M64製程不在高雄煉油廠拆遷範 疇，並表明系爭46座生產工場中，除部分工場已拆除外，其 餘工場於104年11月1日已全部停產等情，有經濟部104年12 月29日函（本院卷1第101頁）在卷可參。綜合上開事證資料 ，足信系爭46座生產工廠（不包含M73製程、M64製程）應於 104年12月31日停產拆遷乙節，係經濟部職權核定之政策範 圍，且未曾改變，應可採信。是以，被告於作成原處分時， 將此重要事項納入裁量之考量因素，並無事實認定錯誤、違 反不當聯結禁止原則之違誤情形。
㈥、關於否准M73製程展延申請之裁量（原處分一）部分： 1、高雄煉油廠就M73製程（共42座儲油槽），領有被告核發之 操作許可證，其最後一次係於103年3月31日發證（許可證字 號：高市環局空操許證字第E0922-03號），有效期限自103 年3月31日起至104年12月31日止。依該操作許可證所示，經 核定儲存之使用原（物）料及產品，其中原油、石油腦、汽 油、燃料油、航空燃油、柴油、苯及污油等8種油品，係來 自高雄煉油廠，其最大設計（使用）量合計佔M73製程年最 大操作量96.3％。另有少部分之使用原（物）料及產品為正 烷烴及重組油、二甲苯，係來自公私場所場址在20餘公里外 之大林煉油廠、林園石化廠，此部分來自其他公私場所之油 品最大設計（使用）量合計僅佔M73製程年最大操作量3.7％
，此有前開操作許可證及其物質安全資料表（第183-275頁 ）、被告提出之計算式（第408頁）在附本院卷3可參。由此 可知申請設置及操作M73製程之主要目的，在於儲存高雄煉 油廠所在場址內各工場操作煉製程序所需用原（物）料及產 品，且其所採用之各種空氣污染防制設施，自係以此類原（ 物）料及產品、運輸途徑、與生產工場鄰近關係為其設想之 主要環境。從而，被告於上開最後一次審查核發M73操作許 可證時，就空氣污染所為之環境風險評估，應係以此範圍為 評估基礎。
2、系爭46座生產工廠預計於104年12月31日前全部停產拆遷， ，已如前述。屆時，已無須將煉製石油所需用原（物）料及 產品儲存於M73製程（儲油槽）之需求，而設置及操作M73製 程之主要目的，既在於作為系爭46座生產工廠之儲油槽功能 ，則於104年12月31日以後，M73製程顯即無繼續操作之必要 。又參諸上開許可證管理辦法第31條第4款規定：「公私場 所固定污染源有下列情形之一者，審核機關得撤銷或廢止其 許可證：……四、公私場所主要生產設施已搬遷，經目的事 業主管機關認定無繼續生產、製造、加工之事實」之意旨， 主要生產設施既已停產搬遷，許可證即無繼續存續之必要者 ，於有效期限內尚可廢止，則基於舉重明輕之法理，於有效 期限屆滿後，自無准許展延之必要性。
3、M73許可證所載之公私場所為高雄煉油廠，系爭46座生產工 廠於104年12月31日停產後，高雄煉油廠已無從提供許可證 所載明之各類油品由M73製程操作儲存，倘轉由不同之公私 場所、以不同之運輸方式、提供不同種類之原（物）料及產 品據以操作M73製程，顯然與M73操作許可證記載之許可條件 不合。再者，倘其儲存來源之原（物）料及產品、生產工廠 、運輸途徑均有改變，則公私場所之各種空氣污染防制設施 ，理應採用具有相對應功能之不同設施，且被告就該製程所 生空氣污染之環境風險評估，其評估基礎顯已發生根本改變 ，原告依許可證管理辦法第27條第1項所檢具1年內最近1次 之檢測報告，已失去作為法定評估參考文件之意義。此種情 況，應依空污法第24、25條規定，重新申請設置或變更、操 作許可證，始為正辦，足見原告申請M73製程展延申請，欠 缺合理性。
4、原告係依公司法設立登記之私法人，其營業自由固應受憲法 之保障。惟固定污染源操作許可證之核發，倘有欠缺必要性 與合理性之處，即有增加空氣污染之環境風險之虞，基於增 進公共利益之觀點，空污法在合理必要範圍內，限制人民營 業自由，於立法論上尚無違反憲法第23條比例原則。又參諸
環境基本法第4條第1項規定，國民、事業及各級政府應共負 環境保護之義務與責任，而原告係國營事業，且係依石油管 理法第5條設立之石油煉製特許事業，相較於一般私人企業 ，自應擔負較高之環境保護責任。被告就原告之營業自由與 人民享有適當空氣品質之環境權，經權益衡量後所為駁回展 延申請之處分，於個案之行政裁量上，亦無違反比例原則。 5、原告雖主張為穩定國內油料供應與安定國家儲油，在高雄煉 油廠半屏山儲運站替代措施完成前，M73製程之42座儲槽設 施，仍有保留供大林煉油廠輸送油料供應南部各油庫之必要 ，此為行政院、經濟部所宣示之政策，並一再發函通知兩造 ，被告所為否准展延處分，有違公益原則。原處分書所指違 反國家重大決策者，實為被告本身，而非原告云云，並舉行 政院105年6月24日函（本院卷1第266頁）、經濟部105年6月 15日函（本院卷1第290頁）、105年7月1日函（本院卷1第26 7頁）為證。經查，綜合輔助參加人經濟部到庭陳述內容及 上開行政院、經濟部函示意旨，足信確有如原告所主張之上 開政策指示。可知行政院、經濟部基於穩定油料供應及儲油 安全之民生經濟安全觀點，所為M73製程應暫時繼續操作之 政策指示，係出於經濟公益與國家公益之考量。而被告基於 實施空氣污染防制計畫、都市整體規畫、保障市民健康權益 之環保觀點，據以駁回M73製程展延申請案，則係出於環保 公與地方公益之考量，於此洵有雙重公益衝突之情形發生。 惟參諸憲法增修條文第10條第2項所揭示「經濟及科學技術 發展，應與環境及生態保護兼籌並顧」之憲政精神，經濟上 公益與環保上公益，理應兼籌並顧，無分輕重，只能於個案 衝突發生時為利益權衡之抉擇。再參諸憲法保障地方自治制 度功能及地方制度法第18條第9款第2目將環境保護列為直轄 市自治事項之觀點，基於環保原因考量之地方公益較之基於 經濟原因考量之國家公益，自應受到優先保障，亦即國家公 益應謙讓於地方公益，始能實踐上述憲法保障地方自治與生 態環境之精神。基於上述合憲性解釋之理解，足認被告所為 否准處分之裁量，並無違反公益原則。再者，退一步言，就 本件適用法律所爭執之空污法第29條規定，參照同法第3條 「地方主管機關條款」，縱認性質上係中央立法授權地方執 行之「法定委辦事務」，非屬地方自治事項範疇，地方主管 機關有遵照中央主管指示據以處理法定受託事務之義務。然 空污法之中央主管機關係環保署，並非行政院或經濟部，而 環保署就本件個案，迄未對被告有何指示，亦難謂被告於處 理法定受託事務有何違反授權法令之違誤。原告此部分主張 ，並無可採。
6、原告雖主張M73製程兼具摻配油料之生產功能，大林煉油廠 生產之正烷烴及重組油、林園石化廠生產之二甲苯，亦屬M7 3操作許可證所記載之使用原（物）料及產品，且歷年輸往 M73製程儲油槽，達M73製程油槽總量比例40％至50％，於高 雄煉油廠停產後，大林煉油廠生產之各項油品，仍有輸送至 M73製程摻配生產之必要，核與許可證管理辦法第31條第4款 規定所指已無繼續生產製造加工事實之要件不合云云。惟查 ，原告於M73製程是否屬拆遷計畫明細表第3期編號8所指「 輕油摻配工廠」乙節，陳述「製造油品過程都是在M75之前 ，M73只是單純儲存而已」（本院卷3第23頁筆錄）、「M75 才是輕油摻配工場，M73是半屏山儲運站」等語（本院卷1第 246頁背面筆錄），一再堅稱M73製程非拆遷計畫明細表所指 「輕油摻配工廠」，不在拆遷範圍內。嗣於M73製程是否有 生產功能乙節，則改稱M73製程具有摻配油料功能，即有前 後矛盾情形，信憑性已有可疑。縱依經濟部出具104年12月9 日經中一字第10431366330號函意旨，認「高雄煉油廠停工 後，其保留之油料摻配業務，符合工廠管理輔導法之製造、 加工行為」，然依M73許可證所載內容，來自大林煉油廠之 油品，僅有正烷烴及重組油等2種，來自林園石化廠之油品 ，僅有二甲苯1種，該3種油品最大設計（使用）量合計僅佔 M73製程年最大操作量不及3.7％，已如前述。是以，高雄煉 油廠停產後，單憑大林煉油廠、林園石化廠上開3種少量供 應之油品，就M73操作許可證之所載條件，應無繼續操作之 必要性及合理性。至於原告主張大林煉油廠歷年輸往M73製 程儲油槽，佔M73製程油槽總量比例達40％至50％乙節，未 舉出其計算基礎，且與許可證內容及被告上開計算方法不同 ，自無可採。況大林煉油廠位處高雄市小港區，距離M73製 程所在楠梓區達20餘公里之遙，在高雄煉油廠已無產品須摻 配情況下，仍輸送至該油槽摻配，可能增加環境風險性之疑 慮。再者，依空污法之結構，係以公私場所為核發操作許可 證之對象，而M73許可證之核發對象高雄煉油廠，大林煉油 廠則係管制編號、工廠證字號均有不同之另一公私場所。是 以，依原告之主張，形同以高雄煉油廠申請之M73操作許可 證，供另一公私場所之大林煉油廠操作使用之嫌，益見其展 延申請案之不合理。
7、原告雖主張高雄煉油廠停產後，大林煉油廠之產油仍須經由 M73製程之輸儲管道，運送油料至南臺灣各油庫，以供應軍 方戰機用油JP-8及南臺灣民生工業用油，倘M73製程無法繼 續操作，將造成用油短缺，影響國防安全及民生經濟云云。 惟查，依卷附104年12月24日經濟部、國防部、中油公司召
開協調會議結論結論二載明：「至於中油公司會同軍方所研 擬之緊急應變方案，經評估應具可行性，短期內尚不至於發 生供油問題」等語，有「研商中油公司高雄煉油廠半屏山儲 運操作許可證若未獲展延之相關供油應變方案事宜會議紀錄 」乙份（本院卷1第296頁）在卷可證，足信尚無原告所指之 國安緊急情況。至原告所指將造成南部民生用油之短缺云云 ，未舉出可資採信之評估證據，無可採信；反之，參加人黃 石龍、黃奕凱陳稱自M73製程於105年1月1日停工後，迄於同 年12月為因應鐵地下化工程而再開啟操作之前，民間社會未 曾發生用油短缺問題等情，則符合一般社會生活之實情，具 有較高信憑性，足信原告此部分主張，並非事實，尚無可採 。
8、原告又主張本件適用許可證管理辦法第31條第4款規定，有 追補法律上理由之違法云云。惟查，被告以原處分一駁回原 告展延申請之理由，係適用空污法第29條及許可證管理辦法 第27條規定予以裁量，認高雄煉油廠將停產搬遷，M73製程 之繼續操作欠缺必要性與合理性，此由處分書及訴願決定書 全文即可探知。而上開所述理由援引許可證管理辦法第31條 第4款規定，僅係用以支持固定污染源展延申請須有必要性 之體系解釋基礎，不涉及事實或理由追補之問題。況並未改 變原處分之同一性質及結果，亦無妨礙原告訴訟進行之攻擊 防禦。原告此部分主張，並無可採。又被告所為展延申請否 准處分，與高雄煉油廠之工廠登記證效力如何，並無關涉， 原告援引行政院環境保護署98年12月01日環署空字第098010 4306號函釋意旨，據以主張「原告既有合法存在之工廠登記 證，製程亦確有必要繼續進行，被告自應准許展延之申請」 云云，核係與本件無關之自作主張，亦無可採。 9、綜合上開所述理由，經司法審查結果，認被告所為不許可M7 3製程展延之裁量（原處分一），並非出於恣意，核無逾越 權限或濫用權力情形，亦無事實誤認、違反行政程序、法規 目的或一般行政法原則之情形，於法並無違誤。㈦、關於否准M64製程展延申請之裁量（原處分二）部分： 1、高雄煉油廠就M64製程（焚化爐），領有被告核發之操作許 可證，其最後一次係於103年3月31日發證（許可證字號：高 市環局空操許證字第E1326-01號），有效期限自103年3月31 日起至104年12月31日止。依該操作許可證所示，經核定處 理之廠內污泥為脫水生物污泥、脫水油污泥及由卡車運來的 油污泥。又高雄煉油廠係依事業自行清除處理事業廢棄物許 可管理辦法第14、15、16條規定申請許可自行清除處理事業 廢棄物，有前開操作許可證及被告所屬環保局103年8月6日
高市環局廢管字第10339212600號函（處分卷第530頁）在卷 可參。由此可知高雄煉油廠申請設置及操作M64製程之目的 ，在於自行處理其場址內各生產工場操作所產生之污泥為限 ，且其所採用之各種空氣污染防制設施，自係以此廢棄物來 源、運輸途徑、與生產工場鄰近關係為其設想之主要環境。 從而，被告於上開最後一次審查核發M64操作許可證時，就 空氣污染所為之環境風險評估，應係以此範圍為評估基礎。 2、系爭46座生產工廠預計於104年12月31日前全部停產拆遷， 已如前述。屆時，即無須將煉製石油過程所生污泥交由M64 製程（焚化爐）處理之需求，而設置及操作M64製程之目的 ，既在於自行處理場址內生產工場操作所產生之污泥，則於 104年12月31日以後，M64製程即顯無繼續操作之必要。又參 諸許可證管理辦法第31條第4款規定意旨，其主要生產設施 既已停產搬遷，許可證即無繼續存續之必要，於有效期限內 尚可廢止，基於舉重明輕之法理，則於有效期限屆滿後，自 無准許展延之必要性。
3、本件原告係申請M64製程許可證展延期限，惟系爭46座生產 工廠於104年12月31日停產後，申請許可證主體之高雄煉油 廠已無從生產出許可證所載明之各類污泥，倘轉由不同之公 私場所、提供不同種類之原（物）料及產品據以操作M64製 程，顯然與M64操作許可證記載之許可條件不合。再者，倘 其焚化處理之廢棄物來源、生產工廠、運輸途徑均有改變， 則公私場所之各種空氣污染防制設施，理應採用具有相對應 功能之不同設施，且被告就該製程所生空氣污染之環境風險 評估，其評估基礎顯已發生根本改變，原告依許可證管理辦 法第27條第1項所檢具1年內最近1次之檢測報告，已失去其 作為法定參考文件之意義。此種情況，應依空污法第24、25 條規定，重新申請設置或變更、操作許可證，始為正辦，足 見原告申請M64製程展延申請，欠缺合理性。 4、原告以104年3月27日煉高字第10410152260號函所提出之展 延申請書，係以「M64製程有需處理臺灣屏東地方法院檢察 署所委託之廢棄物」為由，此有該申請函在卷為憑（本院卷 1第14頁）。惟經本院函詢屏東地檢署結果，該署以106年3 月7日屏檢錦總字第10609000150號函復：「說明二：本署自 102年起，並未委託高雄煉油廠處理廢棄物。」等語（本院 卷2第133頁），足認原告係以不實情事作為申請展延之理由 。又原告為展延申請所虛構之上開理由，係為處理外來之廢 棄物，足認系爭46座生產工廠於104年12月31日停產後，廠 區內已無污泥須處理之情事。嗣於本院審理中，原告雖改稱 於系爭46座生產工廠拆遷後，須就場址受污染土壤進行長達
17年之整治時程，將伴隨產生大量污水、污泥，仍有使用M6 4製程之必要云云，惟原告就將來究竟有多少污泥、污水產 生乙節，未舉任何證據以實其說，欠缺信憑性，難以採信。 縱認屬實，理應於土壤整治工程開始進行後，始有操作必要 ，又倘其產生污泥數量非多，非不可委由其他合法之廢棄物 清除處理業者處理，亦無繼續操作M64製程之必要。況土壤 污染整治工程所生之廢棄物種類，顯與許可證內容所載明者 不符，亦屬應依空污法第24、25條規定重新申請設置或變更 、操作許可證之問題。原告此部分所為主張，亦無可採。 5、至於原告主張原處分二亦有侵害營業自由、違反公益原則、 違法追補理由、違反環保署98年12月1日函釋意旨之情形， 基於同上述原處分一部分所述之同一理由，足認此部分主張 ，亦均無可採。
6、綜合上開所述理由，經司法審查結果，認被告所為不許可M6 4製程展延之裁量（原處分二），並非出於恣意，核無逾越 權限或濫用權力情形，亦無事實誤認、違反行政程序、法規 目的或一般行政法原則之情形，於法並無違誤。七、綜上所述，被告以原處分一、原處分二，分別否准原告於10 4年3月24日及同年月27日所為M73操作許可證、M64操作許可 證之展延申請案，並無違誤；訴願決定予以維持，亦無不合 。原告起訴請求撤銷訴願決定及原處分一、原處分二，並請 求被告應依其申請，作成准予系爭操作許可證之有效期間自 105年1月1日起展延5年之行政處分，均無理由，應予駁回。 又本件事證已明，兩造其餘有關遷廠計畫所為之主張及抗辯 ，核與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 11 月 9 日 高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 戴 見 草
法官 孫 國 禎
法官 孫 奇 芳
以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其 未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由 書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁 定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同
條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ 院認為適當者│ 。 │
│ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 106 年 11 月 9 日
書記官 宋 鑠 瑾
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