高雄高等行政法院判決
104年度訴字第147號
民國105年3月22日辯論終結
原 告 何清壽
訴訟代理人 王正宏 律師
林怡君 律師
被 告 高雄市政府農業局
代 表 人 蔡復進
訴訟代理人 余汶美
蔡陸弟 律師
上列當事人間回饋金事件，原告不服高雄市政府中華民○000○0
○00○○市○○○○○00000000000號訴願決定，提起行政訴訟
，本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分關於回饋金逾新臺幣參佰萬伍仟零陸拾肆元部分均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔五十分之三，餘由原告負擔。 事實及理由
一、程序事項：
按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被 告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」行政訴訟法第 111條第1項定有明文。經查，本件原告原起訴之聲明為：訴 願決定及原處分（被告民國103年6月25日高市農植字第1033 1743500號函）均撤銷。嗣於訴狀送達後，因被告於本件訴 訟審理中提出新攻擊防禦方法（被告104年1月29日高市農植 字第10430171300號函），原告乃將原訴之聲明變更及追加 為：訴願決定及原處分（被告103年6月25日高市農植字第10 331743500號函及104年1月29日高市農植字第10430171300號 函）關於不利原告部分均撤銷。而被告對於原告所為訴之追 加雖表示不合法，然揆諸原告所主張上開行政處分違法之原 因事實同一，均係有關原告對於山坡地之開發利用，是否符 合山坡地開發利用回饋金繳交辦法第8條第6款免繳交回饋金 之情形，且該爭議經原告提起訴願，經訴願機關實質審查後 ，業已作成不利於原告之訴願駁回決定。則原告所為訴之追 加，既得利用原訴之訴訟資料為攻擊防禦方法，符合訴訟經 濟原則，並有助於紛爭解決一次性，及有效權利保護之訴訟 目的，亦無妨礙被告之訴訟權益，應屬適當，而應予准許， 合先敘明。
二、事實概要︰
緣原告於民國102年8月6日擬具水土保持計畫書，向高雄市 政府水利局（下稱水利局）申請於坐落高雄市○○區○○段 ○○○○○段○0○0○0○0○0○號、灣裡段515地號及埔嶺 段76、77地號等7筆土地（下稱系爭土地，計畫面積為19,30 7.38平方公尺）從事農牧用地整坡作業，經水利局完成技術 審查後，於103年1月27日以高市水保字第10330271900號函 （下稱水利局103年1月27日函）核定其水土保持計畫，並請 被告核算原告應繳納之山坡地開發利用回饋金（下稱回饋金 ）。案經被告審認結果，以系爭土地屬行為時水土保持計畫 審核監督辦法（下稱水保審監辦法）第3條第2款從事農、林 、漁、牧地之開發利用所需，未滿2公頃之農業整坡作業事 項，符合山坡地開發利用回饋金繳交辦法（下稱回饋金繳交 辦法）第8條第6款規定，乃於103年1月29日以高市農植字第 10330260900號函（下稱被告103年1月29日函）通知原告免 繳交回饋金。嗣水利局於審核其他農牧用地整坡作業水土保 持計畫案，發現有需補繳回饋金之情事，爰以103年5月20日 高市水保字第10333192900號函（下稱水利局103年5月20日 函）請被告查對是否尚有其他需補繳回饋金案件，經被告查 得系爭土地非屬行為時水保審監辦法第3條規定水土保持計 畫得以簡易水土保持申報書代替之規模，亦非屬回饋金繳交 辦法第8條第6款所定免繳交回饋金之情形，遂認本件原核定 免繳交回饋金之處分有誤，遂以103年6月25日高市農植字第 10331743500號函（下稱被告103年6月25日函）予以更正， 並以系爭土地計畫面積19,307.38平方公尺為計算基準，核 算原告應繳交回饋金新臺幣（下同）3,454,868元。原告不 服，於103年7月28日提起訴願，嗣因原告調整系爭土地農牧 用地整坡作業水土保持計畫，減少計畫面積為16,520平方公 尺，被告爰於訴願程序中，依行政程序法第123條規定，以1 04年1月29日高市農植字第10430171300號函（下稱被告104 年1月29日函）表示原告減少山坡地開發計畫面積，廢止被 告103年6月25日函關於減少面積須繳交回饋金部分，並重新 核算原告應繳納回饋金為3,203,305元。原告之訴願，嗣經 訴願機關於104年2月12日決定駁回，原告遂提起本件行政訴 訟。
三、本件原告主張︰
㈠程序上事項：
1.被告104年1月29日函僅係更正被告103年6月25日函之內容， 原告對被告104年1月29日函提起訴願、訴訟，並無違誤： ⑴被告上揭二份函文均係就系爭山坡地開發利用案對原告課予 回饋金繳納義務之處分，其認定之要件事實及發生之法律效
果事實上並無不同，僅就認定之應繳納金額有所更正，即被 告104年1月29日函僅係將其103年6月25日函認定之應繳納金 額3,454,868元更正為3,203,305元（行政程序法第101條參 照），原處分之效力仍繼續存在，是原告在程序上自無違誤 。此參諸被告答辯㈢狀第10頁第13、14行：「被告更正原處 分並按變更後之開發面積重新核處訴願人應繳交回饋金，於 法並無不合。」似業已自認被告104年1月29日函僅係依行政 程序法第101條將其103年6月25日函認定之應繳納金額3,454 ,868元「更正」為3,203,305元，則原告本件訴訟程序並無 違法，已甚明確。
⑵縱認被告104年1月29日函為廢止處分，亦僅係一部廢止，原 告針對未廢止部分救濟，自合於訴訟法之規定。蓋縱認被告 104年1月29日函為廢止處分，依行政程序法第123條，須具 備該條文所規定之4款情事才可廢止原處分。被告既主張因 原告開發面積有所更動故廢止原處分，依第123條規定第4款 「行政處分所依據之法規或事實事後發生變更」，其有權廢 止者僅係事實發生變更即原告減縮開發面積部分對應之回饋 金，而不能恣意將其他事實未變更之部分予以廢止。申言之 ，被告係針對客觀事實變動（即開發面積減縮）之部分予以 「一部廢止」，將回饋金額予以減縮，所廢止者僅係251,56 3元（計算式：3,454,868-3,203,305=251,563）之一部處分 。故對原告而言，被告104年1月29日函係將被告103年6月25 日函之不利效果予以減縮之授益處分，原告係主張自己無繳 納回饋金之義務，故針對被告103年6月25日函未被廢止之部 分進行訴願、訴訟，應與法相合。
⑶再查，被告雖主張104年1月29日函係廢止前處分之全部而非 一部。然行政處分之原意本係國家在「公法上之意思表示」 。依民法第98條規定：「解釋意思表示，應探求當事人之真 意，不得拘泥於所用之辭句。」且探究意思表示之真意為何 ，應依其客觀顯現之意思及造成之效果加以判斷，而非僅憑 表意人事後恣意解釋其主觀之意思為何。經查： ①被告104年1月29日函仍係依據回饋金繳交辦法第5條對原 告課予回饋金繳納義務之處分，其意思表示內容自應解釋 為僅廢止前處分之一部，已如前述。況且，被告104年1月 29日函之主旨乃「檢送回饋金繳費通知單」，並無任何廢 止前處分之字樣，其說明欄位亦未指明其廢止者係前處分 之一部或全部，自難謂該處分係廢止前處分之全部。 ②再觀諸原告自103年即針對被告103年6月25日函進行救濟 ，被告從未提出該份函文，亦未針對程序事項有任何異議 ，迄104年12月29日始突然主張其103年6月25日函已遭廢
止。在訴訟程序上，被告已屬逾時提出攻擊防禦方法；而 在實體上，亦可以此證明被告之真意確係廢止前處分之一 部，僅係因本院傳喚本件承辦人員柯佑穎到庭後，被告發 現自己確有過失、難以卸責，始為如此之主張，不足為採 。
③再者，被告雖再三強調行政機關可依職權自由決定以「廢 止」、「撤銷」或「更正」之方式為行政處分，然行政機 關之職權並非可無限上綱委諸其自由意志，仍應受行政程 序法規範，不可僅依行政機關之恣意而對人民之信賴造成 突襲，乃屬當然。且解釋行政機關函文之性質，應依其客 觀顯現之意思及造成之效果加以判斷，本件縱將被告104 年1月29日函文定性為廢止處分，亦僅係「一部」廢止， 將回饋金額予以減縮。
⑷至於被告另謂：「原處分即被告103年6月25日函命原告繳交 3,454,868元函之行政處分具『不可分性』及『一體性』， 無廢止一部之可能。」云云，然觀諸行政程序法並無將行政 處分區分為可分、不可分及一體性、非一體性之相關規定， 被告上揭主張，並無法律依據。況本件既係繳交回饋金之處 分，概念上即係「公法上金錢之債」，並無任何不可分之理 。且被告是否依據回饋金繳交辦法第6條規定重新核算回饋 金，此係規範機關內部應如何作為之規定，被告是否依法有 「重新核算」之義務，與其核算後對外發出之行政處分之效 力範圍為何，係屬二事，不可混為一談。故被告所謂「無廢 止一部可能」云云，尚難憑採。
2.行政救濟程序之程序要件應盡量從寬認定，以保障人民權利 ：
⑴「廢止」、「撤銷」或「更正」之概念區分，本屬法律專業 範疇，被告對本件訴訟各份函文之定性甚至亦多有混淆，自 難期待一般人民對此均可準確掌握。況被告104年1月29日函 主旨既無任何廢止前處分之字樣，說明欄位亦未指明其廢止 者係前處分之一部或全部，自無由期待人民得由模糊不清之 救濟教示中確認其不服之對象，若係未遭被告104年1月29日 函廢止之3,203,305元回饋金，究應對104年1月29日函或103 年6月25日函進行救濟。若本件程序上有任何瑕疵（假設語 ），亦屬可歸責被告之事由，應盡可能為利於人民之解釋， 不可任被告無限擴充其職權範圍，並恣意解釋其行政處分之 定性及效力範圍，以免徒增人民之救濟上困難。 ⑵若不採上述之見解，則日後行政機關一旦在訴願、訴訟過程 中發現自己確有違法或不當，只要巧立名目再作出另一個內 容相同或大同小異之處分將前處分廢止或撤銷，即可讓人民
先前之救濟程序均歸於無功。甚至可仿照被告本件之作為， 將廢止部分不於函文主旨敘明，亦不說明欲廢止者係全部或 一部，救濟教示更不具體應如何救濟始為合法，甚至在訴願 、訴訟程序進行中亦可故意不提出，直至人民已無從救濟時 ，再以突襲之方式提出，即可達其塞責之目的，顯然已偏離 行政救濟程序保護人民權益之制度設計本旨。
㈡實體上事項：
1.依行為時水保審監辦法第3條、回饋金繳交辦法第8條規定， 本件山坡地開發案原屬免繳交回饋金之範疇：
⑴依行為時水保審監辦法第3條及回饋金繳交辦法第8條條文， 符合水保審監辦法第3條第1款、第2款或第4款中「任一款」 規定者，即可免繳交回饋金。詳查行為時水保審監辦法第3 條之規定，其第1款到第6款既係分別針對「不同開發目的」 所設之規定，並於第7款以「其他開挖整地」作為概括條款 ，以涵括前6款所無之情形，並無規定需同時符合7款事由， 始得以簡易水土保持申報書代替水土保持計畫。況實務上從 事山坡地開發，未必會一案同時涵括上揭各款開發目的（例 如：符合第2款從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之整 坡作業者，未必會同時有第5款之開發建築用地之需求。） ，是被告所稱需該條每一款規定均符合才可以用簡易水土保 持申報書代替水土保持計畫之見解，顯然有誤。 ⑵再者，「繳交回饋金」及「提出水土保持計畫」究屬二不同 之義務。按回饋金繳交辦法第8條第6款（下稱系爭條款）既 明示屬「依水保審監辦法第3條第1款、第2款或第4款規定擬 具簡易水土保持申報書」者即可免繳交回饋金，若再要求人 民需同時符合行為時水保審監辦法第3條7款事由，始可免繳 回饋金之義務，則系爭條款應直接規定「依水保審監辦法擬 具簡易水土保持申報書」者可免繳交回饋金，何需特別加上 「第3條第1款、第2款或第4款」之文字以誤導人民？顯見依 系爭條款之立法意旨，即僅需符合上揭「第3條第1款、第2 款或第4款」中之「任一款」即可免其繳交回饋金之義務。 ⑶實則，回饋金繳交辦法第8條第6款之立法意旨係針對開發利 用規模較小、對山坡地水土保持影響不大之情形，例外免予 繳回饋金。然而，究竟開發至何等程度才算是「規模較小」 、「影響不大」，本係不確定之抽象概念。上揭條文依此立 法意旨規定於「符合水保審監辦法第3條第1款、第2款或第4 款之規定」且「擬具簡易水土保持申報書」時，即可免其繳 交回饋金之義務，其用意應係將免課回饋金之要件區分為「 實體要件」及「程序要件」，其實體要件即係「符合水保審 監辦法第3條第1款、第2款或第4款之規定」，而程序要件則
係「擬具簡易水土保持申報書」。本件原告既合乎水保審監 辦法第3條第2款之情形，即已與實體要件相符，至於原告於 程序上以更詳盡之水土保持計畫替代簡易水土保持申報書， 應非對之課予回饋金處分之事由。若認於人民符合「水保審 監辦法第3條第1款、第2款或第4款之規定」之實體要件，且 於程序要件上擬具較該條文規定之簡易水土保持申報書更為 嚴謹之「水土保持計畫」之情形，反而不能免除其繳交回饋 金義務，如此之解釋，非但輕重失衡，與立法目的相違，亦 顯然有悖於人民合理之期待。基上，被告依回饋金繳交辦法 第8條規定，以被告103年1月29日函免除原告繳交回饋金義 務之處分，本屬適法；被告後誤以為該處分違法而做出撤銷 之原處分，反與回饋金繳交辦法第8條之立法意旨相違，而 有違法，應予撤銷。
2.本件確因被告見解變更，始導致原告進行山坡地開發，依信 賴保護原則，此不利益不應由原告負擔，原告聲明將原處分 及訴願決定撤銷，於法自屬有據：
⑴被告原承辦系爭回饋金業務人員柯佑穎，確實認為可以水土 保持書代替簡易水土保持申報書，且認為若符合水保審監辦 法第3條第1款、第2款或第4款之任一款規定，即可免其繳交 回饋金之義務：
①被告於作成原處分時之見解，確係認為無庸審究申請人提 出之書件格式：被告承辦人員柯佑穎於104年8月12日之準 備程序證稱：「（問：從形式上來看，原告提出的書面資 料係水土保持計畫書，並非簡易水土保持申報書，文義上 即無法該當回饋金繳交辦法第8條第6款規定之要件，這樣 適用法令的結果，為何會認為原告符合該條款規定的要件 ？）沒有在審書面上，這個範疇基本上屬於水利局職權， 看他們送什麼書件格式，我們不去審核，我們針對申請行 為符合山坡地開發利用回饋金繳交辦法的要件作成行政處 分。」、「（問：證人剛才陳述就本件審核時，關於原告 繳交簡易水土保持申報書或水土保持計畫的格式不在證人 審酌範圍內？）對，我們的權責中，此係水利局的業務職 掌，基本上我們針對要不要收回饋金部分去審核。」 ②被告亦認為只要符合水保審監辦法第3條第1款、第2款或 第4款之任一款規定，即無須審酌其他款項：證人柯佑穎 於上開準備期日證稱：「（問：山坡地開發利用回饋金繳 交辦法第8條第1項第6款只要屬依水土保持計畫審核監督 辦法第3條第1款、第2款或第4款規定擬具簡易水土保持申 報書的情況就可免繳回饋金，則證人就條文審核方式符合 1.2.4款任何一款規定，還是必須符合其他款項？）就審
核1.2.4款沒有，因為送過來資料已經寫清楚做什麼行為 。」、「（問：就其他款項沒有去認定？）沒有。」 ⑵該免繳回饋金處分既係以被告之名義對外發文，其上亦有機 關代表人即局長蔡復進之簽章，況證人柯佑穎作出免回饋金 之處分前，須經上簽程序始得對外發文，且含本件被告前後 各以此見解做出三份免回饋金的行政處分，自難謂此處分僅 係證人柯佑穎個人之錯誤見解，而可作為人民信賴之基礎： ①證人柯佑穎於上開準備期日證稱：「（問：做成這樣的處 分之前內部必須層層簽核？）對，二層決行，在局內分層 負責明細表中都必須二層決行，到科長之後就可以發文。 」、「（問：本件處分也有經過科長核定之後才發文？） 是，過去程序都是這樣。」再依被告陳報之由被告訴訟代 理人莊翌君103年5月21日上簽會證人柯佑穎之資料，被告 依上開方式計算回饋金的案件，共有潘麗紅、何清壽、陳 景堂共計三件，足證本件並非單一個案，該處分內容合於 被告機關之穩定見解。
②該處分既以機關名義對外發出，且於形式外觀和內部簽核 程序均無任何瑕疵，被告自無由切割該份函文，原告自可 引以為信賴基礎。
⑶原告並無行政程序法第119條各款信賴不值得保護之情形， 此從證人柯佑穎於上開準備期日證稱：「（問：證人作成處 分時原告有無對證人詐欺、脅迫或其他賄賂等不法行為？） 沒有。」、「（問：原告有無提供不實的資料欺騙證人？） 沒有。」足證原告於申請本件土地開發案時，確實誠實提供 各項資料，亦無任何信賴不值得保護之情形。
⑷再查，被告有謂本件信賴利益並未大於撤銷所欲維護之公益 。被告所陳之課徵回饋金之立法意旨看似陳義甚高，然實質 上本件並非原告可否進行山坡地開發之問題，僅係回饋金應 否免予繳交之問題。申言之，原告之信賴利益，係免繳交3, 203,305元予國庫之利益；而若予以撤銷，所影響之公益亦 僅係國庫減少3,203,305元收益。既然均係金錢的問題，自 無由認定國庫收入3,203,305元之利益更大於原告免繳交回 饋金3,203,305元之利益。況依系爭條文，信賴保護乃屬原 則，撤銷有信賴基礎之處分則屬例外，為保障人民權利，自 不應擴張例外情形之適用範圍，應盡量予以保護，始符該條 文意旨。再依行政程序法第120條規定，於撤銷之公益大於 信賴利益之情形，並非無庸保護人民之信賴，若人民因信賴 該處分致遭受財產上之損失者，仍應給予合理之補償。則原 告既無同法第119條規定信賴不值得保護之情形，被告即應 予以相當於回饋金數額之補償，其實質內容與未撤銷免課回
饋金處分無異。由此觀之，本件自屬依同法第117條但書， 不應撤銷免課回饋金處分之情形。
⑸基上，本件原告係基於信賴被告103年1月29日函對原告所為 免繳交回饋金之授益處分，始基此信賴開始進行本件農牧用 地開發計畫，先後耗資共約330萬元，亦無行政程序法第119 條之信賴不值得保護情形，縱該免繳回饋金之處分違法（假 設語），依同法第117條第2項，被告亦不能再以原處分（即 被告103年6月25日函）撤銷之。
3.末查，本件原告進行山坡地開發，已依水土保持法、水保審 監辦法之相關法令，委請專業土木計師周水波（執業執照字 號：技執字第005634號），作出水土保持計畫，已就系爭開 發土地之水文、地形、地質、土壤、土壤流失量、土地利用 現況、植生狀況等進行調查，並提出水土保持設施規劃，規 劃內容包括排水系統、滯洪沉砂設施、邊坡穩定設施、植生 工法、擋土構造物、道路工程（參見周水波技師執業執照及 系爭水土保持計畫之目錄）。復經水利局依法將該計畫檢送 國立屏東科技大學進行審查，核定已合乎水土保持技術規範 要求（此有水利局103年1月27日函可參）。完工後復經水利 局依法再次進行審查，確認完工結果與經核定之水土保持計 畫書之內容相符，合乎法令規範，方發予原告104年3月11日 高市水保字第10431235300號水土保持完工證明書。系爭山 坡地開發案之程序完全合乎水土保持之相關法令規定，並無 任何不利水土保持之疑慮存在。況且，上揭條文因立法技術 上之瑕疵，而致生解釋上之疑義，本應採取利於人民之解釋 ，已如前述。甚且，本件原告並非僅依自身對法條之主觀認 識，而係先行向被告函詢該條文應如何解釋，經被告以103 年1月29日函確認免繳交回饋金，始決定進行本件開發，自 得主張信賴之保護等情。並聲明求為判決訴願決定（高雄市 ○○000○0○00○○市○○○○○00000000000號訴願決定 書）及原處分（被告103年6月25日函及104年1月29日函）關 於不利原告部分均撤銷。
四、被告則以︰
㈠程序部分：
1.程序要件優先於實體要件審查，在訴訟上權利保護要件係屬 程序要件，本件原處分即被告103年6月25日函命原告繳交回 饋金3,454,868元，早於104年1月29日經被告廢止原行政處 分，即失其效力，依據學說及實務的見解，已經失效不存在 的原處分，不得作為撤銷之標的，此係訴訟法上之權利保護 要件，係屬程序要件，故本件原處分業經被告廢止而失其效 力，已無可供撤銷之標的，應依行政訴訟法第107條第1項第
10款之規定裁定駁回原告之訴。且程序要件不論訴訟進度為 何，法院均須依職權調查，無所謂逾時提出攻擊防禦方法之 問題，因本件確實有上開問題，被告委任訴訟代理人後，訴 訟代理人由程序面開始審視本案件，發現本件欠缺權利保護 要件，進而主張，以促使法院依法審判，並無任何不當或塞 責。而因本件原行政處分作成後，事實狀態確實有變更，被 告始據以廢止原處分，重新作成處分，均屬依法行政，原告 主張日後行政機關一旦在訴願、訴訟過程中發現自已確有違 法或不當，只要巧立名目再作成另一個內容相同或大同小異 之處分將前處分廢止或撤銷，即可讓人民先前之救濟程序均 歸於無功，尚屬言過其實之說法。
2.被告104年1月29日函係一獨立之行政處分：依行政程序法第 92條第1項規定及學者吳庚見解，行政處分有六要素，具備 此六要素者即為行政處分，此六要素為：行為、行政機關、 公權力、單方性、個別性、法效性。本件被告104年1月29日 函顯已具備上開六要素，符合行政程序法第92條第1項之規 定，係典型之行政處分行為。又該函亦載明不服行政處分之 救濟方法、期間及其受理機關，原告收受該函，即可明瞭此 係一行政處分，若不服，應先提起訴願程序，現原告未經提 起訴願程序，逕行提起行政訴訟，於法不符，縱使原告實體 有理由（被告仍否認之），亦不應無視法律之規定，直接提 起行政訴訟。況該函於繳款通知書上業已載明：「若對處分 不服，請依據訴願法之規定，於收到通知繳納函翌日起30日 內繕寫訴願書向高雄市政府遞送，並將訴願書副本抄送行政 院農業委員會。」故原告收到本行政處分，業已知悉本行政 處分係一獨立行政處分，若不服該行政處分，應提起訴願， 原告未提起訴願，該行政處分自已確定，而生確定力，殊無 置訴願程序不理，逕行提起行政訴訟之理。
3.被告103年6月25日函命原告繳交回饋金3,454,868元之行政 處分，業經被告104年1月29日函廢止，而失效力，被告於該 函中明白揭示廢止之意旨，原告由該函可明白原處分業因廢 止而失效，被告並無突襲原告之行為：
⑴按「行政處分的廢止，係一項合法成立之無瑕疵行政處分， 由於法律上、政策上或事實上的原因，法定將其廢棄，使其 自將來喪失效力之行為。」（張家祥、陳志華合著行政法基 本理論，修訂三版，第488頁參照），行政程序法第122條亦 規定：「非授予利益之合法行政處分，得由原處分機關依職 權為全部或一部之廢止。但廢止後仍應為同一內容之處分或 依法不得廢止者，不在此限。」故行政機關作成行政處分後 ，因事實上之原因，自可依職權為全部或一部之廢止，僅在
廢止後仍應為同一內容之處分或依法不得廢止者，否則行政 機關自可依職權決定廢止全部或一部，司法機關亦應尊重行 政機關職權廢止之決定。
⑵本件原告原申請開發面積為1.930738公頃，嗣減少申請開發 面積為1.652公頃，事實上已有變更，之前回饋金係以1.930 738公頃核算，嗣申請開發面積減少，即不應再以之前回饋 金之計算標準繳交回饋金，而應以減少後之面積重新核算， 故被告自得因此事實之原因，廢止原行政處分之全部，另行 以減少後之面積重新核算回饋金，且被告業就廢止原處分之 意旨明白揭示之該函內，甚者，就廢止之原因亦於該函表示 ，此觀該行政處分說明第二點載：「旨揭水土保持計畫本局 前於103年6月25日高市農植字第10331743500號函，請臺端 繳納山坡地開發利用回饋金在案，惟臺端至今尚未繳納。今 臺端調整計畫內容並減少計畫面積2,787.38平方公尺，本局 依行政程序法第123條廢止前揭公文，並重新核算旨揭計畫 應繳納之山坡地開發利用回饋金。」即明，故被告依法廢止 ，自屬合法。
4.原處分即被告103年6月25日函命原告繳交回饋金3,454,868 元之行政處分具有不可分性或一體性，無廢止一部之可能， 縱使得廢止一部，行政機關決定廢止全部，再重新為行政處 分，亦係行政機關之職權，並不違法：按原處分即被告103 年6月25日函命原告繳交回饋金3,454,868元之行政處分，係 因原告欲開發山坡地，開發面積為1.930738公頃，被告以該 面積核算回饋金，僅有一個事實（即開發面積1.930738公頃 ），且為一個單一處分（即應繳交回饋金3,454,868元）， 而非數個行政處分合併為之，自無廢止一部行政處分之可能 ，故被告廢止該行政處分，重新依1.652公頃核算回饋金， 自無違誤。且縱使得廢止一部（被告仍否認之），被告決定 全部廢止，再重新為不同之行政處分，亦係被告之職權，並 不違法。
5.又依回饋金繳交辦法第6條規定：「水土保持完工前，其原 計畫面積遇有變更時，主管機關應依本辦法規定，重新計算 本回饋金……」，亦足證被告應重新核算回饋金，重新處分 。再按「行政處分如有誤寫、誤算或其他類此之顯然錯誤， 處分機關得隨時或依申請更正之。」行政程序法第101條第1 項定有明文。本件原處分即被告103年6月25日函命原告繳交 回饋金3,454,868元之行政處分並無誤寫、誤算或類此之顯 然錯誤，純係因事實之原因，致原處分不應繼續存在，而有 廢止之必要，故予以廢止，故亦不適用更正之規定，且因係 獨立之行政處分，故重新核發繳款書及重新告知不服之救濟
方法，均非更正可比。
6.按「訴願事件有左列各款情形之一者，應為不受理之決定… …六、行政處分已不存在者。」訴願法第77條第6款定有明 文。本件原處分業經被告104年1月29日函廢止，故原處分已 不存在，惟因該廢止函並未副知訴願委員會，以致訴願委員 會不知有上述情形，而未作成不受理之決定，仍於104年2月 12日作成實體駁回，訴願決定雖有錯誤，惟因本件原處分已 因被告廢止而失其效力，已無可供撤銷之對象，故應認本件 欠缺實體判決要件，而依行政訴訟法第107條第1項第10款之 規定裁定駁回。至於訴願決定違誤部分，因行政訴訟程序標 的原則上係以原行政處分為對象，亦即原則上採原處分主義 ，訴願決定原則上不得單獨作為程序標的，故自應一併裁定 駁回。
7.被告103年6月25日函與104年1月29日函依據之法律規定雖相 同，然認定之要件事實並不相同，一則以開發面積1.930738 公頃認定事實，一則以開發面積1.652公頃認定事實，另發 生法律效果亦不相同，一則課以繳交回饋金3,454,868元， 一則課以繳交3,203,305元回饋金，原告主張二者認定之要 件事實及發生之法律效果均無不同，尚有誤解。又被告104 年1月29日函載：「……今臺端調整計劃內容並減少計畫面 積2,787.38平方公尺，本局依行政程序法第123條廢止前揭 公文，並重新核算旨揭計畫應繳納之山坡地開發利用回饋金 。」顯已明確表示被告係以廢止全部函，而重新核算回饋金 ，並非一部廢止251,563元，而使其他部分仍有效力。原告 主張係屬一部廢止，與被告函表示之內容明顯不符。 ㈡實體部分：
1.本件原處分並無違法：依行為時水保審監辦法第3條及回饋 金繳交辦法第8條規定，本件山坡地開發案係屬應繳回饋金 之範疇：
⑴按森林法第48條之1規定：「為獎勵私人或團體長期造林， 政府應設置造林基金；其基金來源如下︰……二、山坡地開 發利用者繳交之回饋金。……」回饋金繳交辦法第4條規定 ：「山坡地開發利用回饋金之繳交義務人，為擬具水土保持 計畫或簡易水土保持申報書之水土保持義務人。」水土保持 法第12條第1項第1款規定：「水土保持義務人於山坡地或森 林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機 關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影 響評估審查結果一併送核：一、從事農、林、漁、牧地之開 發利用所需之修築農路或整坡作業。」按為保育水土資源， 涵養水源、減免災害，促進土地合理利用，增進國民福祉，
而實施水土保持處理與維護，因此當水土保持義務人從事土 地開發或利用時，課予水土保持義務人實施水土保持處理與 維護之公法上義務，對水土保持義務者課予回饋金，在於藉 付費制度，達成抑制山坡地開發速度之制約功能，同時鼓勵 並實施長期造林、植林目的，以減緩經濟發展與環境保護衝 突，故山坡地開發利用行為，因對山坡地造成擾動，開發或 利用行為會對山坡地之環境造成衝擊，原則上均須繳交回饋 金。又原告進行山坡地開發，將原有深根系的森林去除，改 採淺植系的經濟作物，本即對水土保持造成破壞，森林法始 有規定山坡地開發者負有繳交回饋金之義務，並非依相關程 序進行申請通過，即謂未破壞山坡地，原告僅以開發程序合 法，主張未有水土保持之疑慮，尚有誤解。
⑵再依回饋金繳交辦法第8條第6款規定：「山坡地之開發利用 ，有下列情形之一者，免繳交回饋金：……六、屬依水土保 持計畫審核監督辦法第3條第1款、第2款或第4款規定擬具簡 易水土保持申報書。……」依上揭規定，山坡地之開發利用 ，欲適用回饋金繳交辦法第8條第6款規定免繳交回饋金，必 須符合水保審監辦法第3條第1款、第2款或第4款之規定，且 必須係得擬具簡易水土保持申報書之情形者，立法意旨係若 山坡地開發利用種類及規模尚小，對山坡地破壞較不嚴重， 例外得免繳交回饋金，故須符合上開二要件，始可免繳交回 饋金，以達成立法之目的。原告認為僅須符合水保審監辦法 第3條第1款、第2款或第4款之規定，不論是否可擬具簡易水 土保持申報書之情形，均可適用而免繳交回饋金，尚有誤解 。另縱使符合擬具簡易水土保持申報書之情形，亦僅有水保 審監辦法第3條第1款、第2款或第4款規定，始符合免繳交回 饋金之規定。
⑶另依水保審監辦法第3條規定，即以該條各款山坡地開發利 用行為範圍較小，對山坡地之破壞影響較不嚴重，故例外不 以嚴謹之水土保持計畫為之，允許申請人以簡易水土保持申 報書為之，二者有不同意義。亦即應以水土保持計畫之案件 ，即不得以簡易水土保持申報書代替之，若不得以簡易水土 保持申報書為之的案件，即不符合回饋金繳交辦法第8條第6 款規定免繳交回饋金之要件。而依簡易水土保持申報書之申 報表格規定：「適用水土保持審核監督辦法第3條規定種類 及規模（備註2）：……。備註二：同一案件如同時涉及多 項『開發種類』者，請逐一勾選，惟各項『開發規模』均應 符合水土保持計畫審核監督辦法第3條第1項各款規定。」而 查本案農牧用地整坡作業屬回饋金繳交辦法所稱之山坡地開 發利用行為，系爭計畫面積1.930738公頃，固未達2公頃，
惟因本案挖填土方量加計超過5,000立方公尺，已非屬水土 保持計畫審核監督辦法第3條規定其水土保持計畫得以「簡 易水土保持申報書」代替之規模，而屬依水土保持法第12條 第1項第1款規定應先擬具水土保持計畫之行為，故不符合回 饋金繳交辦法第8條第1項第6款免繳交回饋金之情形。 ⑷又依水利局104年8月24日高市水保字第1045367900號函：「 ㈠水土保持計畫得以簡易水土保持申報書替代之種類及規模 ，依『水土保持計畫審核監督辦法』（以下稱審監辦法）第 3條規定，並參『水土保持計畫審核監督辦法所需書、表、 文件之格式』簡易水土保持申報書備註二（附件一）所列原 則辦理。㈡承上，本案目的事實係為農業開發利用所需之整 坡作業，申請開發面積1.930738公頃，惟其挖方與填方之加 計總合達2萬7千餘立方公尺（附件二），逾審監辦法第3條 第8項－『挖方與填方之加計總合未滿5,000立方公尺者，水 土保持計畫得以簡易水土保持申報書代』之規定」，亦足證 本件並非得以簡易水土保持申報書為之，自屬應繳交回饋金 之案件。
⑸末依行政院農業委員會（下稱農委會）102年1月15日農授林 務字第1021740111號函載：「按本辦法（即回饋金繳交辦法 ）第8條第6款規定『屬依水土保持計畫審核監督辦法第3條