理辦法第18條第2項第4款規定，合作社社員如有喪失同辦 法第13條應具備之資格等情形，其營業車輛牌照應予註銷 ，不得申請遞補牌照缺額，已如前述。而101年遞補審查 要點第3點、第6點（91年遞補作業要點第2點、第4點有相 同規定），則規定合作社得提報新入社社員請領牌照以遞 補社員除名、出社之牌照缺額，並明定遞補期限為10年之 寬限期。由此可知91年遞補作業要點第2點、第4點及101 年遞補審查要點第3點、6點規定，係給予合作社享有牌照 缺額遞補期限10年之寬限期，較之管理辦法第18條第2項 第4款規定，享有法律上較優惠之待遇，並無違法限制人 民之權利，核與法律保留原則無違。原告主張高雄市政府 訂定之91年及101年遞補要點屬無任何正當性基礎之「行 政規則」而非「法律」，在缺乏法律授權下，增加牌照遞 補期間10年限制，並賦予被告註銷牌照缺額之權限，違反 絕對法律保留原則及基本國策主旨云云，尚無可採。 ⒋又按「本法施行前，行政機關依中央法規標準法第7條訂定 之命令，須以法律規定或以法律明列其授權依據者，應於 本法施行後2年內，以法律規定或以法律明列其授權依據 後修正或訂定；逾期失效。」「（第1項）本法自中華民 國90年1月1日施行。（第2項）本法修正條文自公布日施 行。」行政程序法第174條之1及第175條分別定有明文。 查91年遞補作業要點係高雄市政府建設局於91年12月12日 以高市建設五字第0910031555號函修正發布，而101年遞 補審查要點則係被告於101年4月11日以高市交運監字第10 131829200號函訂定，均係於行政程序法90年1月1日施行 後所訂定之法規命令，自無該法第174條之1規定之適用。 原告主張註銷牌照缺額制裁性規定，未於行政程序法施行 後2年內以法律規定或以法律明列其授權依據後修正或訂 定，依法業已失效云云，要無可取。
㈣被告以陳漢昇、王桂國自始未完成所遞補吳浩源及巫淑美2人 牌照缺額程序，缺額遞補期限應以吳浩源及巫淑美2人出社 之日起算10年，因均逾期未遞補以原處分逕行註銷於法無違 ：
⒈承上所述，在高雄市政府訂定之101年遞補審查要點（91年 遞補作業要點）並無違法律保留原則而可適用下，綜合10 1年遞補審查要點第3、5、6點（91年遞補作業要點第2、3 、4點有相同規定）所建構之社員牌照缺額遞補制度，係 指計程車合作社社員因自請出社而產生牌照缺額時，合作 社得提報新入社社員遞補該出社社員之牌照缺額，以維持 合作社之計程車牌照數，以利其經營規模，並明定其遞補
期限為「社員（自請）出社之日起」（101年遞補審查要 點第6點、91年遞補作業要點第4點規定）10年之寬限期， 倘逾期未為遞補，公路主管機關即得逕行註銷該牌照缺額 。又參照101年遞補審查要點第5點（91年遞補作業要點第 3點）規定「社員自請出社者，於公路監理機關『收回該社 員之車輛牌照』前，其牌照缺額不得遞補。」之文義，可 知101年遞補審查要點第6點（91年遞補作業要點第4點） 規定據以起算遞補期限之「自請出社」社員，應指向被收 回車輛牌照而產生牌照缺額之該社員而言。簡言之，合作 社所提報遞補牌照缺額之新入社社員，縱經准予遞補備查 ，確認其符合遞補資格，仍須請領牌照後，始為完成遞補 牌照缺額之程序。倘未請領牌照，則其將來出社時，並無 牌照可供收回而產生牌照缺額，依上開文義解釋，並非10 1年遞補審查要點第6點（91年遞補作業要點第4點）規定 所指據以起算遞補期限之「自請出社」社員，原牌照缺額 不發生自該新社員出社之日重新起算10年遞補期限之效力 。
⒉再者，依管理辦法第20條規定「計程車運輸合作社新加入 社員所需營業之車輛由社員自備，每1社員以1輛為限」之 文義，可知社員必須自備1部營業車輛為其入社要件；又 依同辦法第18條第1、2項規定社員牌照之請領，由合作社 檢具社員名冊及社員執業登記證，向該管公路主管機關申 請，而社員除名或自請退社者，公路主管機關應註銷其營 業車輛牌照。另行為時自治條例第2條第1項第5款亦明定 ，計程車運輸合作社之社員，應符合「自備車輛，每1社 員以1車為限」之資格。又參照交通部92年3月20日交路字 第0920002607號函釋：「計程車運輸合作社……社員本身均 領有汽車運輸業執照，其本身為車輛所有者與勞務提供者 ……因此社員證照管理─『人車一體』為合作社管理之主要任 務，亦為當初開放合作社設立之精神所在……計程車駕駛若 具備社員資格條件，依據合作社法相關規定，申請加入計 程車運輸合作社為社員，應再依公路法等相關規定完成領 牌作業程序」等語，就「基於人車一體之管理原則，社員 應完成請領牌照作業程序」乙節，亦有相同函釋意旨可供 參照。是以，101年遞補審查要點及91年遞補作業要點關 於社員遞補牌照缺額之制度設計，自須符合計程車合作社 社員資格採「人車一體」之管制原則，依此規範目的解釋 ，亦可導出遞補牌照缺額之新入社社員，必須自備車輛並 請領牌照後，始完成遞補牌照缺額程序之結論。倘未請領 牌照，因未完成牌照遞補程序，則原牌照缺額已開始起算
之10年遞補期限，仍繼續進行。
⒊雖原告主張行為時自治條例已因管理要點於93年9月8日公 告廢止而失所附麗云云。惟按前揭地方制度法第18條第10 款第2目及第25條規定，可知，計程車運輸合作社之申設 與運作，因屬直轄市交通之規劃、營運及管理事項，依地 方制度法之前開規定，直轄市本有制定自治條例之權限。 且行為時自治條例於縣市合併後，經高雄市政府以99年12 月25日高市府四維法秘字第0990078115號公告「因應縣市 改制直轄市繼續適用及應廢止之法規整理清冊」列為繼續 適用之法規，而仍為有效法規不受已廢止管理要點影響。 況且，原告針對「社員是否需自備車輛」乙節曾函請釋示 ，經改制前被告以99年8月2日高市交三字第33335號函（ 見原處分卷第38-39頁）復原告，重申合作社社員應自備 車輛，事後如發現社員無營業車輛之情事，依行為時自治 條例第5條第1項第2款規定，該社員應予出社。是由上述 規定及說明可知，新社員必須自購1部車輛，始可申領牌 照，具合作社社員資格，完成計程車牌照缺額遞補程序； 若社員未自備車輛，自無法申領牌照，亦不具有合作社社 員資格，應予出社，當無遞補牌照缺額可言。
⒋又依管理辦法第17條第1、2項規定可知，倘合作社所報請 入社之新社員係已領有個人經營計程車客運業營業執照者 ，因該等社員業領有車輛牌照（管理規則第95條第1項） ，公路主管機關僅會於其原領行車執照及牌照登記書上， 登記合作社名稱，而不另發牌照；該等社員嗣後退出合作 社或喪失社員資格時，公路主管機關亦僅會於其原領行車 執照及牌照登記書上，登記退社時間，而不註銷其原發牌 照。由此可知，此等社員入社時，係持其原發牌照入社， 嗣後出社時，其原發牌照亦不會遭收回註銷，自不生牌照 缺額遞補之問題。就此，101年遞補審查要點第3點（91年 遞補作業要點第2點有相類似規定）亦規定：「本市各計 程車運輸合作社因其社員經本府社會局核備除名或社員自 請出社，而產生缺額時，得檢附下列文件向本府交通局請 領牌照以遞補該缺額。但除名或自請出社之社員為領有個 人經營計程車客運業營業執照者，不適用之：……。」 ⒌原處分關於註銷原出社社員吳浩源及巫淑美之牌照缺額部 分：
⑴經查，原告係高雄市政府計程車運輸合作社業者，陳漢 昇於90年12月25日報請遞補原社員吳浩源、王桂國於10 5年5月11日入社遞補原社員巫淑美（原出社日期分別為 90年12月25日、98年1月7日）退社產生之牌照缺額，經
高雄市監理處登錄於合作社計程車管理-合作社社員資 料等事實，有合作社計程車管理資料（處分卷第30、92 頁）、被告109年3月5日處分（本院卷1第99-102頁）、 原告105年5月6日第7屆第2次理事會紀錄（原處分卷第1 09-110頁）在卷可證。惟陳漢昇及王桂國自遞補入社起 ，分別迄至101年1月4日、105年11月15日退社止，均未 申領牌照等情，則有被告社員（減）月報清冊（原處分 卷第51、84頁）、被告101年1月11日函、105年12月6日 函（本院卷1第105、127頁）在卷可證。依前開規定及 說明，其等未經請領牌照，所為牌照缺額之遞補程序未 完成，並非101年遞補審查要點第5、6點（91年遞補作 業要點第3、4點）所指「被收回牌照而產生牌照缺額之 出社社員」，不生遞補期限自陳漢昇及王桂國出社日重 新起算10年之效力。
⑵原出社社員吳浩源及巫淑美牌照缺額之遞補期限，分別 自90年12月25日、98年1月7日自請出社之日起算10年， 陳漢昇及王桂國雖經提報遞補前述原出社社員之原牌照 缺額獲准予遞補備查，但在請領牌照完成遞補程序之前 ，不影響其遞補時效之進行，則該牌照缺額遞補期限已 分別於100年12月24日、108年1月6日屆滿。從而，被告 依101年遞補審查要點第6點（91年遞補作業要點第4點 ）規定，分別以甲、乙處分註銷原出社社員吳浩源及巫 淑美2人之牌照缺額，於法並無違誤。
㈤被告101年1月11日函及105年12月6日函是否為行政處分？原 告有無信賴保護原則適用？甲乙處分之作成目的是否在規避 上開處分跨程序拘束力部分：
⒈被告101年1月11日函及105年12月6日函均係行政處分： ⑴所謂行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之 決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方 行政行為，此觀行政程序法第92條第1項、訴願法第3條 第1項規定自明。又按「行政機關行使公權力，就特定 具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行 為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續 行為或記載不得聲明不服之文字而有異。」（司法院釋 字第423號解釋參照）。故行政機關作成之函文是否為 行政處分，不應拘泥於該公文書所使用之文字，而應探 求行政機關之真意，若行政機關對於人民請求作成行政 處分之事項，雖未為具體准駁之表示，但如自其說明之 內容，已足認有限制人民權益，且對外發生法律上效果 者，即應認屬行政處分。
⑵經查，原告分別以101年1月4日函（原處分卷第47-51頁 ）及105年11月16日函（原處分卷第82-84頁）將陳漢昇 及王桂國出社一事，陳報被告備查，被告則以101年1月 11日函（本院卷1第105頁）之說明三載明「陳漢昇入社 後未登領牌照；上開缺額得遞補新社員，期限至本件發 文之日起10年內為之，逾期逕行註銷其缺額。」復以10 5年12月6日函（本院卷1第127頁）之說明三、四載明「 出社社員王桂國牌照未領，營業執照（未領）依法廢止 ，……其缺額得遞補新社員，期限自社員自請出社之日(1 05年11月15日)起10年內為之，逾期逕行註銷其缺額。 」等語，乃被告就特定具體之公法事件表明社員遞補期 間之起算點，並對外發生法律上之效果(即逾期逕行註 銷其缺額)，依前揭說明，自屬行政處分無訛。被告抗 辯上開函文係就原告所申報陳漢昇及王桂國已經退社之 事實准予備查，並未直接發生任何法律效果，自非行政 處分云云，尚不足採。
⒉本件無信賴保護原則之適用：
原告主張被告101年1月11日函及105年12月6日函既係行政 處分，並均載明陳漢昇及王桂國等2人之社員牌照缺額遞 補期限自上開函文發文日或社員自請出社之日起算，原告 因信賴上開2處分，分別做了遞補牌照缺額之安排及金錢 投入，原告之信賴利益應受保障；且由原告自87年至106 年間有50件案例，其中找到90年10月8日至106年4月7日， 有出社社員未登領牌照，其缺額仍可遞補新社員之案例公 文（本院卷1第129-141頁），可見被告對原告有利情形， 未依職權一併調查，有違利益衡平原則云云。惟查： ⑴按信賴保護原則之適用，必須行政機關之行政法規、行 政作為，足以引起當事人信賴（信賴基礎）。又當事人 因信賴而在客觀上有具體之行為（信賴表現），且無信 賴不值得保護情事，始足當之。倘行政機關並無何足以 使當事人產生信賴之行為，或當事人純屬願望、期待而 未有表現其已生信賴之事實，或經廢止或變更之法規有 重大明顯違反上位規範情形者，均屬欠缺信賴要件，即 不在保護範圍（司法院釋字第525號解釋意旨參照）。 次按行政機關若怠於行使權限，致使人民因個案違法狀 態未排除而獲得利益時，該利益並非法律所應保護之利 益，因此其他人民不能要求行政機關比照該違法案例授 予利益，亦即，人民不得主張「不法之平等」。又「信 賴保護原則」，係指行政處分雖有瑕疪，但相對人或關 係人對其存續已有信賴，而行政機關之事後矯正，將因
此增加其負擔者，即不得任意為之之謂。如行政機關有 前述怠於行使權限，致使人民因個案違法狀態未排除而 獲得利益情形，並非行政機關所為行政處分之存續使人 民產生信賴，自無信賴保護原則之適用，亦無基於信賴 保護原則進而主張不法平等之餘地（最高行政法院92年 度判字第275號判決、93年度判字第1392號判決意旨參 照）。
⑵經查，被告101年1月11日函及105年12月6日函文內容如 前所述，固有將未登領牌照而自始不具遞補資格之社員 出社日期，重新起算10年遞補期限，而與91年遞補作業 要點、101年遞補審查要點規定及交通部108年6月10日 交路字第1080011807號函釋意旨（本院卷1第227-228頁 ）未符，係屬違法之處分，被告依法負有正確適用法令 之義務，應更正上開有關牌照遞補法令適用之錯誤。則 被告即以甲處分說明三、四載明：「有關陳漢昇牌照缺 額遞補期限，查被告101年1月11日函……明顯有誤，顯係 違法處分，且查原告歷年經辦眾多社員出入社案件應知 處分有關陳漢昇缺額遞補期限有誤，有行政程序法第11 9條第3款情事，爰依同法第117條前段規定撤銷該違法 處分。」復以乙處分說明二、四以相同理由撤銷被告10 5年12月6日處分。是參照上開說明，原告不得主張被告 先前錯誤之處分為信賴基礎，要求有信賴保護利益。是 原告上開所訴，核無可採。
⒊甲乙處分之作成與行政處分跨程序拘束力無關： ⑴按先前程序所作成之行政處分（尤其是授益處分）未被 撤銷前，於事實及法律狀態不變下，對同一處分機關於 後續程序作成後續處分具有拘束力，以禁止原處分機關 藉新作處分之便，達規避撤銷與廢止授益處分之要件限 制，而為更不利於相對人之決定，此即所謂「行政處分 跨程序之拘束力」。
⑵原告主張被告作成甲乙處分目的在規避被告101年1月11 日處分與109年3月5日處分之跨程序拘束力。然查，被 告101年1月11日處分就未登領牌照而自始不具遞補資格 之出社社員陳漢昇，以發文之日起重新起算10年遞補期 限，核屬錯誤法令適用，已如前述，故被告以甲處分撤 銷101年1月11日處分，其實質即為進行違法處分之撤銷 程序，與前述跨程序拘束力所稱藉新程序作成違反前處 分效力之後續處分，顯有不同，故原告此部分之主張， 要無可採。
㈥原告主張被告以原處分註銷牌照有違除斥期間，及註銷牌照
之時效應類推適用行政罰裁處期間均不足採： ⒈按「第117條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有 撤銷原因時起2年內為之。」行政程序法第121條第1項定 有明文。其中法文明示「知」為撤銷權除斥期間之起算點 ，在授益行政處分之撤銷，且其撤銷純係因法律適用之瑕 疵時，尚非僅以原處分機關或其上級機關可得知悉違法原 因時，為除斥期間之起算時點，仍應自有權撤銷之機關確 實知曉原作成之授益行政處分有撤銷原因時，起算2年之 除斥期間。又是否確實知曉有撤銷原因者，乃事實問題， 自應具體審認，此有最高行政法院102年度2月份第2 次庭 長法官聯席會議意旨可稽。本件原告以被告107年7月31日 高市交運監字第10737698100號函（本院卷1第241-242頁 ），主張訴外人鄭耀宗等45人除名案，與本件原告有相同 牌照缺額逕行註銷原因，是認被告於107年7月31日即已「 知悉」撤銷原因，卻遲於110年3月18日方對原告為原處分 ，而有違行政程序法第121條第1項2年除斥期間規定云云 。然查，被告107年7月31日高市交運監字第10737698100 號函中所涉及當事人，並不包括陳漢昇及王桂國，縱有相 同法律適用之瑕疵時，然在被告尚須調查事實以確實知曉 個案之撤銷原因前，尚難謂2年除斥期間已然計算，此有 前揭最高行政法院102年度2月份第2次庭長法官聯席會議 意旨可按。故原告主張原處分已逾2年除斥期間應予撤銷 云云，顯有誤解，不足採取。
⒉上述依公路法第56條第2項授權訂定之管理辦法第18條規定 意旨，社員自請退社者應註銷牌照，且101年遞補審查要 點第6點（91年遞補作業要點第4點）有關牌照逾期遞補逕 行註銷之性質，係被告為達牌照管理所為之行政管制措施 ，屬於「管制性不利處分」，非在於違反行政法上義務之 究責，不具有裁罰性，自無行政罰法之適用。又最高行政 法院101年度6月份第1次庭長法官聯席會議決議，乃係針 對機關辦理採購，發現廠商有91年2月6日修正公布之政府 採購法第101條第1項各款情形之一，依該條規定通知廠商 將刊登政府採購公報之行為，是否有行政罰法第27條第1 項所定3年裁處權時效規定之適用所為之決議，核與本件 註銷牌照缺額無涉，要難以之為有利原告之論據。原告此 部分之主張，自無可採。
六、綜上所述，原告所訴均非可採，被告以甲、乙處分分別註銷 吳浩源及巫淑美等2人牌照缺額，並無違誤，訴願決定予以 維持，亦無不合。原告起訴意旨求為均予撤銷，為無理由， 其併予請求回復出社社員陳漢昇及王桂國牌照缺額遞補期間
，亦無理由，爰一併以判決駁回之。又本件判決基礎已臻明 確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後，核 與判決結果不生影響，並無逐一論述之必要，併此說明。七、判決結論︰原告之訴為無理由，應予駁回。中 華 民 國 111 年 6 月 30 日 高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 孫 奇 芳
法官 黃 堯 讚
以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其 未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由 書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁 定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 （一）符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 （二）非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所示關係之釋明文書影本及委任書。 中 華 民 國 111 年 6 月 30 日 書記官 江 如 青