正上開遞補起算日期錯誤之問題，原告並無主張以該函記載 錯誤為信賴基礎，要求被告繼續違法行政之理。至於原告所 舉原證3至原證11之92年至107年間公文，並表列自92年10月 7日至105年10月9日未登領牌照之社員退社後，重新起算10 年遞補期限之清冊云云（本院卷第213至235頁），上揭高雄 市監理處所為處分，固有將未登領牌照而自始不具遞補資格 之社員出社日期，重新起算10年遞補期限，而與101年審查 要點、91年審查要點規定未符之情形。然被告依法負有正確 適用法令之義務，更正上開有關牌照遞補法令適用錯誤之案 例責無旁貸，此純屬該等違法處分是否得依行政程序法第11 7條規定予以撤銷之問題，被告自無受限於先前違法行政之 先例，參照前開說明，原告並無主張不法之平等而要求被告 比照以往違法案例處置之權利，更不得主張被告先前錯誤之 遞補案例為信賴基礎，要求續予沿用。
⑷原告另主張原社員葉耀信及蘇明詣縱有欠缺管理辦法第13條 情事，依同法第18條第2項規定，僅廢止執業登記證並註銷 牌照，使其等暫時不得開計程車，況社員除名應依合作社法 第26條規定辦理，被告不得逕行核定，故葉耀信及蘇明詣社 員資格並未喪失，只要將戶籍遷回高雄市或重考執照即回復 社員身分云云。惟查：
A.合作社法第3條第1項第8款規定之運輸合作社，為公路法所 稱之計程車客運服務業，因其屬客運服務業，故公路法特於 第56條第2項明確授權由交通部及內政部會銜訂定發布管理 辦法另為規定，核與法律保留原則無違，自得優先適用。管 理辦法第13條、執業登記管理辦法第2條、第4條及第8條已 明文限制欲加入計程車運輸合作社之人，除需設籍於組織區 域內，尚需領有當地有效之營業小客車駕駛人執業登記證及 職業駕照，始符合申請加入為社員之資格，解釋上此項條件 需於社員期間始終具備，否則無以達其立法目的。是以計程 車運輸合作社之社員所領有之當地有效營業小客車駕駛人執 業登記證及職業駕照一旦遭廢止或吊銷而有欠缺時，其社員 資格條件即應自廢止或吊銷時喪失。縱依規定，合作社社員 於職業駕照遭吊銷仍得重新考領，亦得於執業登記證遭廢止 後再次申請或申請補辦查驗或換發，乃屬事後取得相關資格 後是否再行申請入社問題。至合作社法第26條所規範出社之 事由，係針對具備合作社社員資格之人之出社原因，與管理 辦法第13條規定之應備要件無涉，不應混為一談（最高行政 法院105年判字第25號判決同此見解）。再公路法第56條第2 項既已具體明確授權主管機關訂定有關計程車客運服務業以 合作社組織經營者之社員資格條件，則該管理辦法第13條明
文規定，申請加入計程車運輸合作社之社員應具備「設籍組 織區域內」「執業登記證」「職業駕照」3要件，係考量計 程車運輸合作社相較於「非個人經營計程車客運業」其計程 車駕駛人係受僱於客運業經營者之經營型態（即靠行），顯 然較著重於社員彼此間依平等原則，在互助組織之基礎上， 以「共同經營運輸服務」方式，來謀求合作社之經濟利益， 故認為計程車運輸合作社之社員至少須具備管理辦法第13條 所規定之3項條件，始有履行共同經營計程車合作社運輸服 務之可能，因此管理辦法第13條所列之3項要件非僅計程車 駕駛人於申請加入合作社時應具備，於成為社員後亦應始終 具備該3要件，若於入社之後喪失任何要件之一者，應認即 已不具備社員之資格。又依特別法優於普通法原則，合作社 法乃規範一般所有合作社事項之法律，其適用位階當較適用 於特別公路事項之公路法為後。是計程車運輸合作社所有社 員（含現有社員及新入社員），均應優先適用管理辦法第13 條明文所訂社員資格規定，合作社法此時僅具補充適用。 B.經查，依被告所提葉耀信之戶籍謄本（本院卷第665、667頁 ）顯示，葉耀信原設籍於高雄縣鳳山市，於95年11月14日戶 籍遷至高雄市前鎮區，於翌日15日向原告申請入社，惟於95 年12月14日復將戶籍遷回高雄縣鳳山市，此與本院依職權查 詢之葉耀信戶役政遷徙紀錄、個人戶籍資料（本院卷第427 、431頁）互核相符。又原高雄市監理處96年8月27日以高市 監三字第0960022729號函（處分卷第15頁）以葉耀信戶籍遷 出高雄市為由，報請被告廢止其執業登記證並註銷牌照，被 告於96年8月28日以高市交三字第34185號函（處分卷第16頁 ）同意辦理，原高雄市監理處以96年8月30日函（本院卷第3 47頁）通知葉耀信及原告。而蘇明詣原領有執業登記證，於 96年間經高雄市政府警察局依法廢止，復經原高雄市監理處 於96年11月15日將廢止其執業登記證及註銷牌照一事函知被 告，被告於96年11月16日函覆同意辦理，有原高雄市監理處 96年11月15日高市監三字第0960030163號函（處分卷第32頁 ）、被告96年11月16日高市交三字第46720號函（處分卷第3 3頁）在卷可稽。依上開見解，計程車駕駛成為合作社社員 後應「始終」具備管理辦法第13條之3項要件，葉耀信自95 年12月14日起非設籍原高雄市內，且蘇明詣於96年間其執業 登記證遭廢止，均已不具社員身分，嗣經被告分別於96年8 月30日、96年11月16日註銷牌照，致葉耀信及蘇明詣之牌照 缺額產生，堪可認定。原告雖主張葉耀信於95年12月14日至 100年7月26日設籍原高雄市，原高雄市監理處96年8月30日 函有無效之重大瑕疵云云。惟葉耀信於95年12月14日戶籍遷
至高雄縣鳳山市，業經本院審認如上，觀原高雄市監理處96 年8月30日函所示「台端（即葉耀信）因戶籍遷出組織區域 而喪失計程車運輸合作社社員資格……」，核其認定事實並 無錯誤，自難認該函有何違誤。原告此部分主張，與事證未 符，難認可取。
C.另依合作社法第26條之規定，係以社員仍具有社員資格要件 為前提，而發生該條所列死亡、自請退社、除名等3款實質 上已生出社之事由，為避免其等是否仍具社員資格有所爭議 ，而予以規定。此與葉耀信及蘇明詣因喪失管理辦法第13條 規定成為合作社社員基本應具備之資格要件，所規範之情形 並不相同，故尚無法以合作社法第26條規定之出社情形不包 含喪失管理辦法第13條要件者，而認社員喪失管理辦法第13 條之要件，仍具有社員資格。且合作社社員資格業由公路法 明確授權之管理辦法另為規定，自以管理辦法規定優先適用 ，已如上述，是以，葉耀信及蘇明詣係因被告審認其等喪失 社員資格要件而不具社員身分，與合作社法之社員出社分屬 二事，故不需踐行合作社法所定之程序。至原告雖舉內政部 101年4月16日函而主張原告章程未規定社員有管理辦法第13 條規定情形之一者即喪失社員身分而應予除名出社云云，惟 依內政部101年4月16日函（本院卷第237頁）前後脈絡之文 義，無非係關於合作社內部社員管理所為之概括解釋，合作 社應依章程規定處理其與社員之間私權關係，並未說明公路 主管機關不得依法審認合作社社員資格。又上開函文解釋機 關為內政部，受文者為內政部社會司合作行政管理科，正本 函文於高雄市政府社會局，均非屬有解釋權限之公路主管機 關就有關管理辦法第13條及第18條規定所為之解釋。而被告 依管理辦法第18條規定辦理合作社社員未具備法定資格而註 銷牌照一事，涉及牌照之行政管制，顯屬公法事件，原告尚 不得將之與私權關係混為一談。是上開內政部101年4月16日 函，尚無從據為對原告有利認定之憑據。
⑸原告主張91年審查要點及101年審查要點僅為行政規則，此 規定乃限制人民營業自由，卻欠缺法律授權，不符法律保留 原則云云。經查，上開審查要點固屬高雄市政府為審查設籍 之計程車運輸合作社社員出缺新增社員牌照遞補，而依職權 訂定之行政規則，惟依該審查要點第4點規定，遞補之新社 員資格、入社程序、領照等相關事項，悉依管理辦法及自治 條例等相關規定辦理。而管理辦法係由公路法第56條第2項 規定授權交通部會同內政部所訂定，係規定合作社社員資格 條件、設立最低人數、業務範圍、管理方式及營運應遵守等 事項，屬於執行母法之細節性、技術性事項；復參酌公路法
第39條之1第1項之立法理由及規範目的，係藉由計程車牌照 限量發放政策，抑制計程車無限成長，達成保障現有執業計 程車駕駛員的基本工作權及避免國內交通及社會治安繼續惡 化之重要公共利益維護，業如上述，則公路法第56條第2項 規定之授權目的、範圍及內容均屬具體明確，管理辦法乃為 有效之法規命令。又自治條例係高雄市政府依地方制度法第 28條規定，就其自治事項範圍內，經地方立法機關即高雄市 議會通過並公布施行，除有地方制度法第30條規定之情形（ 與憲法、法律或基於法律授權之法規或上級自治團體自治條 例牴觸者無效）外，原告自應受自治條例之拘束。是被告審 查本件牌照遞補程序時，就牌照遞補之要件，依管理辦法第 13條、第18條、第20條、第21條及自治條例第2條第1項、第 5條第1項等規定，認為原社員呂金龍出社後，其後原告所提 之遞補社員林文章未自備車輛且無申領牌照，不具社員資格 ，未完成牌照遞補程序，應以原社員呂金龍出社日起算10年 牌照缺額遞補期限，且葉耀信、蘇明詣之牌照分別因戶籍遷 出及執業登記證遭註銷，而喪失社員資格，自應以葉耀信、 蘇明詣牌照註銷之日起算10年牌照缺額遞補期限，並無違誤 ，亦無違反法律保留原則。至於牌照缺額遞補期限10年之限 制，乃交通主管機關訂定牌照遞補制度時，基於資源有限性 、效益最大化及公益衡平分配等政策目的，避免公共資源浪 費之結果，此屬牌照管理之細節性、技術性之次要事項，其 所考量事項與公路法第39條之1第1項立法意旨並無不合。況 牌照遞補期限為「10年」，期間並非短暫，業已充分考量輔 導合作社之發展，並維持其經營規模等因素，亦無違法限制 人民之權利，自與法律保留原則無違。
⑹原告雖主張被告以原處分註銷牌照為行政罰，應以法律規定 其處罰要件，並類推適用行政罰裁處之3年時效期間云云， 然上述依公路法第56條第2項授權訂定之管理辦法第18條已 規定社員經除名者應註銷牌照，且101年審查要點第6點有關 牌照逾期遞補逕行註銷之性質，係被告為達牌照管理所為之 行政管制措施，屬於「管制性不利處分」，非在於違反行政 法上義務之究責，不具有裁罰性，即非屬行政罰。又最高行 政法院101年度6月份第1次庭長法官聯席會議決議，乃係針 對機關辦理採購，發現廠商有91年2月6日修正公布之政府採 購法第101條第1項各款情形之一，依該條規定通知廠商將刊 登政府採購公報之行為，是否有行政罰法第27條第1項所定3 年裁處權時效規定之適用所為之決議，核與本件註銷牌照缺 額無涉，要難以之為有利原告之論據。原告上開主張，自非 可採。至於原告主張註銷牌照缺額制裁性規定，未於行政程
序法施行後2年內以法律規定或以法律明列其授權依據後修 正或訂定，依法業已失效云云。惟按「本法施行前，行政機 關依中央法規標準法第7條訂定之命令，須以法律規定或以 法律明列其授權依據者，應於本法施行後2年內，以法律規 定或以法律明列其授權依據後修正或訂定；逾期失效。」「 （第1項）本法自中華民國90年1月1日施行。（第2項）本法 修正條文自公布日施行。」行政程序法第174條之1及第175 條分別定有明文。91年審查要點係高雄市政府建設局於91年 12月12日以高市建設五字第0910031555號函修正發布（本院 卷第531頁），而101年審查要點則係被告於101年4月11日以 高市交運監字第10131829200號函訂定，均係於行政程序法 90年1月1日施行後所訂定之法規命令，自無該法第174條之1 規定之適用。原告上揭主張，均屬對於法令之誤解，要無可 取。
⑺另原告主張依交通部96年4月12日函可知，管理辦法第18條 第2項規定，與101年審查要點第6點規定，兩者規定事項有 所不同，被告以管理辦法第18條第2項規定作為創設遞補期 限時效起算點依據，有權力濫用云云。惟觀上揭交通部96年 4月12日函（本院卷第261頁）乃係臺北市政府交通局函詢「 臺北市計程車運輸合作社社員申領牌照作業準則」第8條第1 項規定與管理辦法第18條有否牴觸之疑義，其說明三所示： 「依據公路法第39條之1規定……，主管機關應視人口及道 路面積成長情形定期檢討計程車牌照發放數量，當無疑義。 針對貴局擬修正……延長合作社招募新社員入社及車輛登檢 領牌之辦理期限，原則上應不超過上揭計程車牌照總量管制 之檢討週期，方符法旨。」足見交通部對於牌照缺額遞補之 期限，並無統一規範，委由地方公路主管機關訂定相關法令 辦理，而管理辦法第18條第2項規定僅針對社員喪失法定資 格時主管機關應予註銷牌照，與牌照註銷後之牌照缺額如何 遞補規定並無牴觸。再者，有關牌照缺額遞補規定，101年 審查要點第6點僅規定於「除名」「自請出社」二種情形得 於10年內遞補之，對於其他原因出社者則無規定，嗣被告於 107年12月13日就「喪失資格之社員牌照缺額遞補之起計日 ，是否就是公路主管機關依管理辦法第18條第2項廢照及註 銷牌照之日」等疑義函詢交通部（本院卷第421至422頁）， 經交通部108年6月10日函（本院卷第137至138頁）明確表示 ：「說明……二、（二）……合作社填充社員之起算日期應 以公路主管機關對社員廢照及註銷牌照之日起算。」是交通 部對於社員因喪失管理辦法第13條所定資格之一，而遭公路 主管機關依同辦法第18條第2項第4款規定註銷牌照，其牌照
缺額遞補期限起計日已為釋示，自得於本件予以適用。況且 ，合作社社員牌照缺額遞補制度，係指計程車合作社社員因 出社或其他事由而產生牌照缺額時，合作社始得提報新入社 社員遞補原社員之牌照缺額，以維持合作社之計程車牌照數 ，以利其經營規模。而註銷牌照之法定事由，乃規範於管理 辦法第18條第2項內，合作社社員牌照一經主管機關註銷， 即生該社員牌照缺額，合作社於此廢照之日起始有以新社員 申報牌照遞補之可能。從而，被告以管理辦法第18條第2項 註銷牌照之日起算原社員牌照缺額遞補期限，尚屬合理正當 。原告上開主張，亦不足取。
六、綜上所述，原告主張均非可採，原處分於法並無違誤，訴願 決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予 駁回。又本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘攻擊防 禦方法及所提訴訟資料，經本院斟酌後均核與判決結果不生 影響，爰不逐一審論。
七、結論︰原告之訴無理由。
中 華 民 國 110 年 9 月 28 日 高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 李 協 明
法官 廖 建 彥
法官 林 韋 岑
以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其 未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由 書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁 定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
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│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ 院認為適當者│ 。 │
│ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 110 年 9 月 28 日
書記官 陳 嬿 如