得免除其應負責回收、清除，處理之義務。況左四公有市 場本即屬高雄市政府所有之公有市場，其所產生之一般廢 棄物之回收、清除、處理，原告為高雄市政府所轄之機關 ，更屬責無旁貸，無所謂為「他人」管理事務之可言。原 告主張為左四公有市場或被告清除處理一般廢棄物，係屬 無因管理，於法不符，顯無理由。
2、再者，所謂不當得利，依民法第179條，係指無法律上原 因而受利益，致他人受損害者，或雖有法律上之原因，而 其後已不存在而言。故如受有利益，非無法律上原因者， 或所受利益與所受損害並無對價關係者，無從成立不當得 利之法律關係。查原告本即有負責高雄市區域內一般廢棄 物回收、清除、處理之義務，業如上述，則其顯然不會因 清除、處理左四公有市場之一般廢棄物而受有損害（本係 其職務，何來損害可言），況受益者應屬市場所有人高雄 市政府，而非被告；與被告並無關係，是本件原告併主張 公法上不當得返還請求權，亦屬無憑。
3、復依證人李筱霞庭呈之原告97年4月3日高市環三字第097 0014616號函，其說明欄第2項即自承「公有市場之設立為 解決市民民生購物所產生，其衍生之廢棄物市府確有義務 解決處理．．．。」又原告94年7月內部簽文亦自承：「 ．．．依據廢棄物清理法第2條第1項第1款規定，家戶產 生之巨大廢棄物及公有、民有市場及攤位集中場等產生之 垃圾屬於一般廢棄物，本局需依法執行清除工作．．．。 」以及「．．．對公、民有市場及合法登記之攤販集中場 ，屬其他非事業所產生之一般廢棄物，依據「廢棄物清理 法第2條第1項第1款及第14條規定，係由執行（環保）機 關負責清除，有關收費依照同法第24條及『一般廢棄物清 除處理費徵收辦法』相關規定採『按用水量計算徵收』方 式徵收清除處理費．．．。」上揭原告函文、內部簽文， 在在表明原告依法本即有負責清運公有市場廢棄物之義務 ，且應依用水量計算徵收清除處理費之事實，足見原告主 張伊無清除處理義務自屬無稽。
（四）縱認原告得提起本件給付訴訟，其主張公法上無因管理或 公法上不當得利得能成立（被告仍否認之），則原告請求 高達5,701,760元，仍屬過高而無理由。 1、依環保署91年11月22日環署廢字第091000508號函釋，傳 統市場、零售市場非屬廢棄物清理法第2條所稱之事業， 所產之廢棄物應屬一般廢棄物。而依一般廢棄物清除處理 費用辦法第3條規定，應選擇「按用水量計算徵收」「按 戶定額計算徵收」「按垃圾量計算徵收」等3種方式擇一
。原告主張在92年11月至94年6月間，採用代清理廢棄物 收費標準，依「廢棄物重量」及「載運車次」計收；然代 清理廢棄物收費標準顯與一般廢棄物清除處理費用辦法牴 觸，應為無效。況原告既自認高雄市公有市場於該期間均 隨自來水水費附徵廢棄物清運費及自97年由市場管理處編 列預算於左四公有市場裝設自來水後，亦於自來水費附徵 廢棄物清運費，則原告獨就被告92年11月至94年6月間之 清除處理費按「廢棄物重量」及「載運車次」計算清除處 理費4,989,000元（被告對原告主張97年5月3日至13日清 運廢棄物重量73,080公斤及依回溯計算92年11月至94年6 月間之廢棄物重量每日約6.6公噸亦否認之），自屬差別 待遇，對被告顯失公平，為無理由。
2、被告於98年份隨水費共繳納廢棄物清除處理費19,947元（ 3,928＋3,846＋4,022＋4,223＋3,928），99年度共繳納 廢棄物清除處理費42,919元（5,072＋5,383＋7,786＋9, 606＋6,876＋8,241），100年度共繳納廢棄物清除處理費 25,945元（4,600＋4,449＋4,157＋4,420＋4,428＋3,895 ），而99年份清除處理費較高係因水管破裂漏水所致，此 從修理後，100年之用水量及水費即降低而明。（詳被告 自來水使用量及垃圾處理費收費情形表及收據），左四公 有市場裝設自來水後，其用水量多寡，既有上開水費收據 可供計算，原告竟以其他公有市場之每攤每日用水量為計 算基準計價，自乏理由。被告主張應依98年間之正常平均 每月清除處理費用即2,002元（3,928＋3,846＋4,022＋4, 223元÷8）元計算。（隨經濟發展、攤位增加、水費調整 等因素，92年至97年間之費用尚應較98年之用水量低，被 告已有退讓。）
3、又依高雄市政府建設局市場管理處97年3月18日高市市場 一字第0970001150號函說明欄「一、基於敦親睦鄰，在無 人力24小時顧守與市場自治會無公信力阻止擺放等相關因 素下，左營第四公有零售市場之廢棄物，大部份為市場周 邊違規攤販及鄰里民眾所堆放。」及證人胡志明證稱：「 市場清潔人員有在反應，外面攤販、民眾都有將垃圾丟到 市場垃圾場區，因為我們沒有開單處罰權利，所以曾徑請 左營清潔隊派員稽查處理，稽查結果垃圾有減量。」是原 告前此所清運放置於左四市場垃圾停放處之廢棄物既有大 部份非市場所產生，原告徒以其清運重量全部向被告請求 清運費用，自有不當。
4、本件原告係於101年2月3日起訴請求，則溯至96年2月3日 已滿5年，故縱有公法上之請求權存在（假設語），在此
之前，公法上請求權應已罹時效而當然消滅。是原告請求 自92年11月至96年1月間之費用，即無理由。據此，原告 至多僅得請求自96年2月至97年10月間，共21個月之廢棄 物清除處理費計42,042元。
5、行政程序法第131條第3項既僅規定時效因行政機關為實現 該權力所成立之行政處分而中斷，而無如民法第129條第 1項第2款，因承認而中斷時效之規定；此顯非立法上疏漏 ，而係因公法上請求權之有無，概有明文規定或有要式之 行政契約為據，無待債務人為承諾與否，且為免行政機關 怠於行政處分；故不應因承認而使時效中斷，方符法理。 自不能類推適用民法第129條第1項第2款，因債務人承認 而時效中斷之規定。是原告主張被告曾於98年5月14日發 函同意分3年分期繳納117,840元即屬承認，而生時效中斷 之效果；即無理由。又被告所負之繳納一般廢棄物清除處 理費用既係因廢棄物清理法第24條及一般廢棄物清除處理 費徵收辦法而生，則此繳費義務於受清除處理時即已發生 ，而非於執行機關於請求時方發生，是原告主張應自其知 悉被告未繳納清除處理費用時，方進行時效，亦無可採擷 （原告主張其於97年10月前不知被告未繳納清除處理費， 被告否認之）。
（五）左四公有市場係高雄市政府經濟發展局（原建設局）設立 、管理，並派有管理員監督管理，及督導被告之運作（參 見零售市場管理條例第18條及證人胡志明之證述）。而被 告僅係依零售市場管理條例第19條及高雄市零售市場管理 自治條例第10條，由公有市場攤位使用人所組成之自治組 織；受主管機關（即高雄市政府經濟發展局）及公有市場 管理人員之監督，執行⑴市場公共安全之維護⑵市場公共 秩序之維持⑶市場環境衛生之管理⑷市場公共設施之維護 ⑸攤（舖）位使用人違反本條例規定之舉發及處理⑹市場 及周圍違規攤販之舉發⑺其他主管機關規定之事項，並非 左四公有市場本身，亦非左四公有市場之代表人，自非廢 棄物清理法所稱之非事業單位主體。又公有市場攤（舖） 位使用人係向公有市場之主管機關申請及繳交使用費予公 有市場而取得攤位使用權，且主管機關對公有市場亦另派 有市場管理人員負責管理公有市場（同條例第18條），故 實際經營管理公有市場仍為公有市場主管機關，而非市場 自治組織（即被告）。此外，被告依零售市場管理條例第 19條第1項第3款規定，雖有受管理人之監督，執行市場環 境衛生之管理義務，惟此規定係指市場內環境衛生之管理 ，至於廢棄物之清除與市場內環境衛生管理有別，並非被
告之執行事項。況零售市場管理條例係於96年7月11日公 布施行，於此之前被告更無法源基礎須負責廢棄物清運處 理。是原告徒以被告須負責管理維護市場環境衛生乙節， 遽指被告即負有清運廢棄物之義務，顯屬誤會，亦與廢棄 物清理法之規定相背。再者，高雄市零售市場管理自治條 例第10條第1項第6款固規定「核算及收取市場公用水費、 電費、廢棄物清除處理費及其他公用費用」為自治會負責 執行之事項。惟既曰「核算」「收取」自明自治會本非廢 棄物清除處用費之繳納義務人，無非代為核算及代收而已 甚明。左四公有市場與被告之關係，猶如學校與學生自治 會之關係，自治會並非對外發生法律關係之主體。質言之 ，被告並非繳納廢棄物清除費用之義務人，應以公有市場 之所有人或管理人為義務人（廢棄物清理法第11條第1款 ）。被告既非左四市場之所有人或管理人，亦非實際生產 廢棄物之攤（舖）位使用人，更非法有明文應負繳納廢棄 物清除處理費用義務之人，原告請求被告給付，於法無據 。
（六）高雄市零售市場管理規則第22條第1項、第2項規定，旨在 規範各攤位使用人應分攤廢棄物清運費用及由自治會按實 際支出收取之內部關係（況既係規定由「市場自治會按實 際支出收取，然原告於左四公有市場裝設自來水之前既從 未徵收廢棄物清運費，自無所謂『實際支出』被告亦無從 代收）；至繳納廢棄物清運費用之義務人，自應以廢棄物 清理法第24條之規定為據，原告不能執上揭管理規則為請 求權之依據。又依高雄市零售市場管理自治條例第2條規 定係以高雄市政府經濟發展局為管理機關，各攤位使用人 亦係向該局申請簽約使用攤位（同自治條例第7條），則 本件左四公有市場管理人應為高雄市政府經濟發展局，自 應由其負擔廢棄物清除處理費用方是。況被告既係受高雄 市政府經濟發展局之監督，是本件訟爭，事關該局權限， 請求依行政訴訟法第44條第1項規定，命高雄市政府經濟 發展局參加訴訟。
（七）證人李筱霞證稱原告係於「97年3月18日市場管理處來函 謂左營第4公有市場並無自來水，預定97年底建置完成， 我們才發現沒有自來水再去清查也沒有代運，所以才追查 」核與事實不符，被告否認之。按左四公有市場早於48年 9月即正式興建成立，至97年間長達近50年，均係由當地 左營清潔隊負責清運垃圾，自無不知左四公有市場並無裝 設自來水之可能。又由上指市場管理處函其主文係「謹請 貴局能繼續協助本處所轄左營區第四公有零售市場營運
後之廢棄物清運工作，請查照。」其說明「一、依據高雄 市左營區第四公有零售市場自治會97年3月14日高市左字 第0314號函辦理。．．．三、公有市場之設立為政府方便 市民購物而執行的公共政策，市府有義務解決並處理市場 營運所產生之廢棄物。．．．五、在左四公有市場整建完 成前，尚請 貴局體恤民情，仍請比照原來廢棄物處理模 式運作辦理。」足見並非市場管理處無故通知原告左四公 有市場未設置自來水，而係原告前此已知左四公有市場因 無自來水並未隨水費繳收清運費；擬停止清運，市場管理 處乃以「清運公有市場廢棄物係市府義務」為由函請原告 「仍照原來處理模式」「繼續協助清運」，其情甚明；證 人此部份所述，顯非真正，而無足憑信。又證人李筱霞復 證稱：「各個區隊不需要了解有無裝置自來水」及「裝置 自來水與否，原則上都要作垃圾清運」；果爾如此，左營 區清潔隊如不知左四公有市場未裝置自來水而仍為之清運 廢棄物，自無違失責任可言；然依證人所證，原告卻因此 而懲處三位左營區隊長，四位分隊長，則當無非以彼等明 知左四公有市場未設置自來水，未隨水費附徵清運費卻仍 代為清運為懲處理由；否則難以想像彼等有何行政疏失責 任而應受懲處；由此益證原告早知左四公有市場未設置自 來水之事實。況證人李筱霞另證稱：「左營第四公有零售 市場對面之三山國王廟攤販集中市場沒有裝置自來水，有 辦理代運，代運費用以1車以2噸計，500公斤收1,100元， 1噸收2,200元，1.5噸收3,300元，2噸收4,400元」，原告 既能得知左四公有市場前面之三山國王廟攤位集中市場沒 有裝置自來水，又豈有可能不知左四公有市場亦未裝置自 來水等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。五、本件事實概要欄所載事實，業經兩造分別陳明在卷，並有高 雄市政府98年1月12日高市府環三字第0980002104號及100年 10月14日高市府四維環衛字第100113797號函附本院卷可稽 ，足堪認定。兩造之爭點為原告提起本件給付訴訟有無權利 保護必要？經查：
（一）按提起行政爭訟，須其爭訟有權利保護必要，即具有爭訟 之利益為前提，倘對於當事人被侵害之權利或法律上利益 ，縱經審議或審判之結果，亦無從補救，或無法回復其法 律上之地位或其他利益者，即無進行爭訟而為實質審查之 實益（司法院釋字第546號解釋意旨參照）。又按「行政 訴訟法第107條第1項各款係屬廣義之『訴之利益』要件， 由於各款具有公益性，應由法院依職權調查，如有欠缺或 命補正而不能補正者，法院應以裁定駁回之。至於欠缺當
事人適格、權益保護必要之要件，屬於狹義之『訴之利益 』之欠缺，此等要件是否欠缺，常須審酌當事人之實體上 法律關係始能判斷，自以判決方式為之，較能對當事人之 訴訟程序權為周全之保障」（最高行政法院90年6月份庭 長法官聯席會議決議參照）。是以，提起任何訴訟，請求 法院裁判，應以有權利保護必要為前提，即所請求者有依 法院判決以實現之必要性及實效性而言，具備權利保護必 要者，其起訴始有值得權利保護之利益存在，苟欠缺權利 保護必要之訴之利益，法院應以判決駁回之。
（二）次按「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署； 在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」 「本法所稱執行機關，為直轄市政府環境保護局、縣（市 ）環境保護局及鄉（鎮、市）公所。」「一般廢棄物，應 由執行機關負責清除，並作適當之衛生處理。但家戶以外 所產生者，得由執行機關指定其清除方式及處理場所。」 「直轄市、縣（市）主管機關為執行一般廢棄物之清除、 處理，應依清除處理成本，向指定清除地區內家戶及其他 非事業徵收費用。」「未依第24條規定繳納一般廢棄物清 除處理費者，經限期繳納，屆期仍未繳納者，移送強制執 行。」廢棄物清理法第4條、第5條第1項、第14條第1項、 第24條第1項及第66條分別定有明文。又按「本法所稱行 政執行，指公法上金錢給付義務、行為或不行為義務之強 制執行及即時強制」「義務人依法令或本於法令之行政處 分或法院之裁定，負有公法上金錢給付義務，有下列情形 之一，逾期不履行，經主管機關移送者，由行政執行處就 義務人之財產執行之：一、其處分文書或裁定書定有履行 期間或有法定履行期間者。二、其處分文書或裁定書未定 履行期間，經以書面限期催告履行者。三、依法令負有義 務，經以書面通知限期履行者。法院依法律規定就公法上 金錢給付義務為假扣押、假處分之裁定經主管機關移送者 ，亦同。」而「本法第2條所稱公法上金錢給付義務如下 ：一、稅款、滯納金、滯報費、利息、滯報金、怠報金及 短估金。二、罰鍰及怠金。三、代履行費用。四、其他公 法上應給付金錢之義務。」行政執行法第2條、第11條、 行政執行法施行細則第2條亦分別定有明文。是揆諸前揭 規定可知，直轄市或縣（市）政府為地方廢棄物清理之主 管機關；至上開該政府所屬環境保護局、鄉（鎮、市）公 所負有依法執行各該地區一般廢棄物清除工作之權責。而 為執行一般廢棄物之清除、處理，主管機關則有依法徵收 一般廢棄物清除處理費之權限，故對於未繳納廢棄物清除
處理費者，主管機關自可以行政處分之方式命其繳納，此 乃行政機關本於法令所為之形成及下命處分，受處分之相 對人即因而負有公法上金錢給付義務（屬行政執行法施行 細則第2條第4款之其他公法上應給付金錢之義務），如其 認為此項處分有違法或不當，受處分人自得就該行政處分 另行提起行政救濟。而主管機關亦得於履行期限屆滿後， 移送行政執行處就義務人之財產強制執行，尚無提起給付 訴訟之必要。又行政講究主動、積極與效率，於法律許可 之多種作為方式中，行政機關基於行政效率之考慮，以及 自我實現行政目的之職能，有義務選擇最有效能之行政作 為手段，以達成其施政目標。而行政法院存在之目的，主 要係提供人民於其權利受侵害時救濟之管道，而非代替行 政機關為行政處分。如行政機關放棄自身之行政作為手段 ，或自認其命人民為財產上給付之表示，非行政處分，而 訴諸法院判決之強制作用來完成其自身應負之行政任務， 即難謂在行政訴訟制度上具有權利保護之必要性。（三）第按「本法所稱廢棄物，分下列二種：一、一般廢棄物： 由家戶或其他非事業所產生之垃圾、糞尿、動物屍體等， 足以污染環境衛生之固體或液體廢棄物。二、事業廢棄物 ：（一）有害事業廢棄物：由事業所產生具有毒性、危險 性，其濃度或數量足以影響人體健康或污染環境之廢棄物 。（二）一般事業廢棄物：由事業所產生有害事業廢棄物 以外之廢棄物。」「第1項第2款之事業，係指農工礦廠（ 場）、營造業、醫療機構、公民營廢棄物清除處理機構、 事業廢棄物共同清除處理機構、學校或機關團體之實驗室 及其他經中央主管機關指定之事業。」為廢棄物清理法第 2條第1項及第4項所規定。又「有關本案所指之傳統市場 、攤販集中區非屬前項所指之事業。」亦經環保署91年11 月22日環署廢字第091000508號函釋在案。基此，傳統市 場既非廢棄物清理法第2條所規定之事業，其所產生之垃 圾即應屬一般廢棄物。再按「一般廢棄物，除應依下列規 定清除外，其餘在指定清除地區以內者，由執行機關清除 之：一、土地或建築物與公共衛生有關者，由所有人、管 理人或使用人清除。‧‧‧」廢棄物清理法第11條第1款 亦定有明文。
（四）查本件原告固主張於92年11月至97年10月間，清運左四公 有市場所產生之廢棄物，清運費用共計5,701,760元，經 原告多次催繳，被告均置之不理，遂逕向本院提起請求被 告繳納廢棄物清除處理費之給付訴訟。惟查，左四公有市 場為一傳統零售市場，並屬公有市場（所有人為高雄市政
府，管理人為高雄市政府經發局，且左四公有市場有無裝 置自來水設施，為該市場所有人及管理人所知悉，並由其 決定是否編列預算為該市場裝設自來水設施等情，為證人 即高雄市政府經發局市場管理處職員胡志明於本院準備程 序中證述明確，見本院卷2第254頁），該市場所產生之垃 圾係屬一般廢棄物，原告身為執行機關，對於左四公有市 場所產生之廢棄物，依法本負有執行清除工作之權責，與 其是否知悉左四公有市場有無裝置自來水設施並無干係， 亦不因此而免除其清運責任，此由高雄市政府98年1月12 日高市府環三字第0980002104號函記載略以：「本件左營 第四公有市場歷年來未設置自來水設施，無法按水費課徵 清除處理費，亦未依據本市環保局代清理廢棄物自治條例 規定向左營區清潔隊申請代清運，『該隊基於執行機關權 責執行垃圾清運工作』，惟迄今並未依據廢棄物清理法相 關規定，繳交清除處理費用。」等語亦明，是原告既基於 職權執行清運左四公有市場所產生之廢棄物，對於左四公 有市場92年11月至97年10月間積欠之廢棄物清除處理費， 揆諸前揭說明，自得以作成下命行政處分之方式命該市場 所有人（高雄市政府）、管理人（高雄市政府經發局）或 使用人（承租市場攤位之攤商或由攤商組成之自治會團體 ）繳納，並於前揭義務人拒絕履行時，再依行政執行法關 於公法上金錢給付義務強制執行之規定，移送行政執行處 強制執行，殊無提起本件一般給付訴訟之必要。是原告起 訴請求被告繳納廢棄物清除理費，欠缺權利保護必要，為 無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊 防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述 ，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 12 月 11 日 高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 林 勇 奮
法官 林 彥 君
以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其 未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由 書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁 定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴
訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ 院認為適當者│ 。 │
│ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 101 年 12 月 11 日
書記官 洪 美 智