防汛道路，致生本件意外事故等情。惟查被上訴人九河局為 水利機關，負責興辦水利事業，有管理河川搶險防洪之公共 任務，其設置防汛道路目的乃基於防洪治水之公共任務，於 平時供河川維護疏濬之工程車輛使用、緊急時供搶險、救難 之車輛進入，性質屬於搶險避難之緊急通道，因緊急搶修之 需求目的，於河川發生疏濬搶險、修補堤岸、人員救護等緊 急狀態時，為防止災害與緊急救護之目的，自不得將防汛道 路予以封閉，以便隨時救災之用。是被上訴人九河局於颱風 豪雨來襲對於系爭防汛道路不為封閉之裁量，乃基於防汛搶 險之法益，屬於合目的性裁量，並無不法。上訴人雖稱被上 訴人九河局違反前揭審核要點之相關規定，惟前揭審查要點 係針對河川局以外之民眾或其他機關行號，在河川區域內申 請施設運輸路便橋越堤路時，河川局應如何進行審查、應命 提出之相關資料、應否准駁之裁量權行使基準，並非就河川 局自行設置之水利設施之設置標準或管理方式，此由系爭審 核要點第1點規定「經濟部水利署為規範所屬各河川局審查 其轄管中央管河川內申請施設運輸路、便橋或越堤路之使用 ，特訂定本審核要點」自明（原審卷一第243頁）。復上訴 人等雖於本院主張：依「舉輕明重」之法則，被上訴人九河 局應類推適用前揭審核要點，而有封閉、管制措施之義務云 云。惟按所謂類推適用，係就法律未規定之事項，比附援引 與其性質相類似事項之規定，加以適用，為基於平等原則及 社會通念以填補法律漏洞的方法，倘無法律漏洞，自不生類 推適用而補充之問題；準此，未經法律規範之事項，得否類 推適用某項法律規定，應先探求某項法律規定之規範目的即 立法理由，其次再判斷得否基於「同一法律理由」，依平等 原則將該法律規定類推及於該未經法律規範之事項。又與法 律漏洞有別者，乃立法政策上之考量，縱因立法政策錯誤而 未為規範係屬不當，亦屬立法論上之問題，並無類推適用之 餘地（最高法院101年度台上字第923號判決意旨參照）。稽 之前揭審核要點，乃規範河川區域內施設運輸路、便橋或越 堤路之「申請人」，而非「河川局」，亦即前揭審核要點並 不適用於河川局自行施設運輸路、便橋或越堤路之情形甚明 ；況前揭要點第8點亦已定明「河川局為河川治理需求，施 設之運輸路、便橋或越堤路，於不違背防洪需求下，其施設 不受本要點規定之限制」，足認立法者因立法政策之考量而 有意排除河川局受上揭審核要點所規範，尚無所謂之法律漏 洞存在，上訴人此部分之主張，難認有據。況查本案堤防河 底便道、越堤路暨水防道路為九河局所設置，而九河局在設 置前因鳳林鎮公所要求保留河底便道供民眾通行之用，曾與
鳳林鎮公所達成協議由鳳林鎮公所負責前揭建造物之管理維 護責任，九河局認在不違反前揭審核要點第2點許可情形下 設置越堤路，並在堤防河底便道、越堤路建造完成後均移交 鳳林鎮公所接管，九河局本案越堤路之設置並不受前揭審核 要點規範等情，業據「96年度鳳林溪公路公園上游分洪道防 災減災工程」規劃設計之洪盛彰、被上訴人九河局負責本案 移交人員陳智彥2人證述在卷（原審卷二第5、6、7、10頁） ，是上訴人以被上訴人九河局違反前揭審核要點第4點第1款 「車輛及人員進出之管制措施」、第4款「申請地點位於陸 上颱風警報、豪雨以上特報或水庫洩洪之警戒區域內，其自 警報或特報發布後四小時內或水庫洩洪警報發布後之封閉管 制措施（含通告作業及通報河川局之作業）」、第5款「需 於夜間使用者，應增訂夜間通行管制措施」管理計畫，洵無 可採。
⒉復以，被上訴人鳳林鎮公所雖受託接管鳳林溪公路公園分洪 道堤防河底便道、越堤路暨水防道路之交通管制及巡查，惟 依河川管理辦法第3條至第5條之規定，關於河川治理計畫之 規劃、設計、施工及防汛、搶險等攸關系爭災害事故發生原 因屬被上訴人九河局應自行辦理事項，不得委託其他行政機 關或公法人辦理，且然該路段非開放式之一般公路，未納入 行政區鄉里道路，並無地名指示標誌或道路指示標誌導引， 是鳳林鎮公所並無法令得據以封鎖防汛路，且封鎖防汛路亦 違反以救災搶險，維護民眾生命、財產之設置目的。是上訴 人以被上訴人2機關所屬公務員應封閉防汛道路，以避免一 般車輛誤闖致生災害，其等有依法應執行職務怠於執行職務 之情事，而請求國家賠償，應屬無據。
㈡被上訴人2機關是否應設置安全警告標示、路燈與任何照明 設備等設施，並加管理維護使維持通常狀態及功能之義務？ 而有公有公共設施設置或管理欠缺之情事？
⒈按國家賠償法第3條所定之國家賠償責任，係採無過失主義 ，即以該公共設施之設置或管理有欠缺，並因此欠缺致人民 受有損害為其構成要件，非以管理或設置機關有過失為必要 ，最高法院85年台上字第2776號判例可資參照。而國家賠償 法第3條所定公共設施之設置有欠缺，係指公共設施建造之 初，即存有瑕疵而言；管理有欠缺者，係指公共設施建造後 未妥善保管，怠為修護致該物發生瑕疵而言，該條之立法旨 在使政府對於提供人民使用之公共設施，負有維護通常安全 狀態之義務，重在公共設施不具通常應有之安全狀態或功能 時，其設置或管理機關是否積極並有效為足以防止危險或損 害發生之具體行為，倘其設置或管理機關對於防止損害之發
生，已為及時且必要之具體措施，即應認其管理並無欠缺， 自不生國家賠償責任，故公有公共設施之管理有無欠缺，須 視設置或管理機關有無及時採取足以防止危險損害發生之具 體措施為斷。
⒉本件上訴人等主張被上訴人九河局未定期檢查，以致未能發 現系爭防汛道路出口兩側之警告標誌已有損壞之情形，致上 訴人一行人不知原路徑係位於河床水域，也未察覺到溪水暴 漲已淹沒來時路，致生本件意外事故；被上訴人九河局以河 川駐警平時已就系爭設施進行經常性巡邏與維護，該巡察間 隔已足以發現系爭設施堤防一般性養護之所需，而河川區域 本有一定之危險性，尚難完全仰賴公權力行使，個人應提高 注意義務並採取降低風險之措施等語；被上訴人鳳林鎮公所 則以其受託接管部分僅係AC路面之養護復原，不包括其他以 外河川建造物之設置及管理維護等語置辯。經查防汛道路設 置目的乃基於防洪治水之公共任務，於平時供河川維護疏濬 之工程車輛使用、緊急時供搶險、救難之車輛進入，性質屬 於搶險避難之緊急通道，並非供日常一般車輛往來通行之用 ，非所謂「公路」，既非公路，應即無設置交通標誌、號誌 或標線及路燈之必要。然而，該防汛道路設置時，既係應鳳 林鎮公所請求保留越堤路間溪底便道供民眾通行往來需求（ 詳後述），因便道位於鳳林溪防洪河道，為河川行水之範圍 ，自應有設立警告標誌提醒用路人注意安全，而被上訴人九 河局自設計、發包、施工、驗收並點交給鳳林鎮公所管理時 ，均有包括防汛道路出入口兩側設立「敬告本防汛路僅供防 汛搶修通行，其他請勿通行，以策安全」之警告標示牌，另 為避免進入之人車不知其處於河川區域之風險，而於西側越 堤路為緩降設計，使人車得獲悉處於河川區域之環境而退出 或小心通行等情，此有被上訴人九河局提出施工圖、現場警 告標示牌照片可稽（原審卷一第141、142、150頁），並據 原審證人洪盛彰提出設計圖說證明在卷（原審卷二第3、21 頁），而原審現場勘查亦發現東側即台九線右轉進入越堤路 連結溪底便道前亦有反光鏡之設置，可使人車知悉溪底便道 有無水流、是否適宜通行之狀況，並有勘驗筆錄、拍攝錄影 光碟附卷可稽（原審卷一第196至199頁、證件袋），堪認九 河局對於本案河川建造物公共設施之設置已提醒用路人位處 於防汛道路，用路人並可藉由兩側之反光鏡、越堤路緩降斜 坡查悉前方溪底便道水流區域之狀態，此外，也未發現被上 訴人九河局有何違反水利、河川管理辦法及「辦理河川區域 內施設構造物應行注意事項」等相關規定，是難認其有何公 共設施設置之欠缺違失。上訴人雖謂被上訴人九河局未依河
川管理辦法第12條定期檢查、改善與修補本案之河防建造物 ，致未能發現警告標誌有毀損，而於每年汛期前修補完成云 云，惟按河川管理辦法第6條第9款規定：「河防建造物」係 指以維護河防安全為目的而興建之建造物，包括堤防、護岸 、丁壩、防砂壩、潛壩、固床工、附屬堤防設施之水門及其 他河川防護建造物。而本件系爭防汛道路上之警告標誌顯非 為維護河防安全為目的而設，自非屬同法第12條規定之範疇 ，上訴人此部分所指，容有誤會；況本案事故發生時，被上 訴人九河局已將該防汛道路之管理權限移轉予被上訴人鳳林 鎮公所，是被上訴人九河局應僅就該公共設施建造之初即存 有之瑕疵負責為已足，而本案防汛道路自點交給鳳林鎮公所 管理時，已於防汛道路出入口兩側設立「敬告本防汛路僅供 防汛搶修通行，其他請勿通行，以策安全」之警告標示牌之 情事，為兩造所不爭執，縱事後遭人破壞移除，亦非被上訴 人九河局之責任範疇，洵堪認定。
⒊第按公有公共設施因設置或管缺有欠缺致生國家賠償事件， 依國家賠償法第9條第2項規定，以該公共設施之設置或管理 機關為賠償義務機關。其所稱「管理機關」，應指法律所定 之管理機關或依法律代為管理之機關而言（法務部86年5月1 4日法86律字第13599號函、89年11月17日法89律字第042833 號函參照）。又「公共設施雖係甲機關設置完成並驗收合格 ，惟倘管理權責已移轉於乙機關，乙機關實際上已行使該公 共設施之管轄權者，應以乙機關為賠償義務機關。」行政院 73年10月30日台73法字第17670號函可資參照。被上訴人九 河局完成系爭鳳林疏洪道工程後，在97年6月10日與鳳林鎮 公所共同會勘後，即應鳳林鎮公所之要求，以97年7月1日水 九管字第00000000000號函將鳳林溪公路公園分洪道堤防河 底便道、越堤路暨水防道路等建造物移交由鳳林鎮公所管理 ，並請求鳳林鎮公所加強接管路段之交通管制及巡查，嚴防 違規違法情事發生，亦有上開函文、移交清冊等可稽（原審 卷一第147至153、263頁），並據證人即九河局移交人員陳 智彥到場證述在卷（原審卷二第7至13頁），故被上訴人鳳 林鎮公所於接管前揭河川建造物若有管理不善，致使人民之 生命、身體或財產受有損害，被上訴人鳳林鎮公所當應負賠 償責任，本無庸疑。鳳林鎮公所雖辯稱僅受被上訴人九河局 委託就系爭防汛便道AC路面之養護進行日常及年度維護工作 ，不包括河川建造物之維護云云，然依河川管理規則第5條 規定：水利署得將中央管河川有關第3條第5款至第8款及第1 0款之河川管理事項（即土石可採區之劃定、河川環境管理 計畫之訂定、河防建造物之管理、治理計畫用地之取得、其
他有關河川管理行政事務）委託直轄市、縣（市）政府辦理 ；各級管理機關並得將上開事項委託鄉（鎮、市、區）公所 或其他公法人辦理，以收就近管理之效。查鳳林溪公路公園 上游分洪道防災減災工程右岸增建上游分洪時，鳳林鎮公所 因鐵路既成河底便道已使用多年，聯繫鐵公路橋兩側居民出 入，尤以老年人居多，如果封閉勢必造成居民出入繞道之不 便及穿越平交道之危險，故建議九河局於設置越堤路時一併 考量居民通行，並允諾將負未來使用安全管理及維護責任， 九河局同意設置越堤路以保留河底便道之交通功能，並就鳳 林鎮公所、公路總局第四護工程處花蓮工務段及鐵路局管理 處花蓮工務段要求協助納入設計施工之既有聯絡道路加高、 警告牌、臨時性翼牆擋土設施及橋墩防沖刷設施之後續管理 責由原要求單位負責，此有96年4月12日勘查紀錄可稽（原 審卷二第18至20、38至40頁），是鳳林鎮公所聲稱受託事項 僅「AC路面之養護進行日常及年度維護工作」，顯不足採。 上訴人主張本事故發生時，現場並無任何警告或標語提醒用 路人留意通行之安全，業據其提出案發翌日現場拍攝之照片 為證（原審卷一第17至27頁），堪信本事故發生時，九河局 原設置於防汛道路出入口兩側之警告標示極可能遭人破壞移 除，被上訴人鳳林鎮公所既允諾管理維護警告牌，卻在該警 告標示遭人移除後未及時通報九河局重行設置告示，或視民 眾實際通行防汛路狀況，為防範不知情民眾通行之危險，依 水利法及河川管理辦法相關規定，另向九河局申請設置維護 通行安全之河川建造物（如水位標示、照明設備等），其未 盡以通行安全目的應設置之公共設施之管理維護之責，難謂 其防汛路作通行目的之相關公共設施無管理上之缺失。 ㈢被上訴人鳳林鎮公所雖有公共設施管理之缺失，惟與本件事 故發生並無相當因果關係：
⒈按得依國家賠償法第3條第1項規定請求賠償者，係以被害人 之生命、身體或財產所受損害，與公有公共設施在設置上或 管理上之欠缺，有相當因果關係者為限。而公共設施之使用 ，應依公物之性質，以公共設施設置之目的與通常使用之方 法為之，民眾就公共設施之使用，除應依照公共設施之使用 方法外，對於公共設施使用時之安全，應自負一定之注意義 務，避免不當或涉險之使用方式，始符合風險管理責任合理 分配之原則，若有自甘冒險之行為，自應承受涉險之後果。 例如：颱風季節登山遭致山難，屬自甘冒險行為，應自行承 擔後果。查系爭溪底便道屬於防汛道路，其目的在於防汛期 間供搶修、搶險、救護等車輛進入進行災害救助，與一般設 置於河川區域內之運輸道路之性質不同，被上訴人九河局遇
颱風豪雨，為保持防汛路之暢通，提高搶險時效，以維護絕 大多數人民生命財產安全，其未封閉管制系爭防汛路，乃屬 行政裁量權之行使，並無違反法令規章之情形。依大法官會 議釋字第469號解釋理由書：法律之種類繁多，其規範之目 的亦各有不同，有僅屬賦予主管機關推行公共事務之權限者 ，亦有賦與主管機關作為或不作為之裁量權限者，對於上述 各類法律之規定，該管機關之公務員縱有怠於執行職務之行 為，或尚難認為人民之權利因而遭受直接之損害，或性質上 仍屬適當與否之行政裁量問題，既未達違法之程度，亦無在 個別事件中因各種情況之考量。例如：斟酌人民權益所受損 害之危險迫切程度、公務員對於損害之發生是否可得預見、 侵害之防止是否須仰賴公權力之行使始可達成目的而非個人 之努力可得避免等因素以致無可裁量之情事者，自無成立國 家賠償之餘地。
⒉本案據上訴人張定維於原審證稱：案發前已有2次由台九線 轉入系爭溪底便道前往月廬餐廳用餐經驗，該路徑係由曾經 就讀東華大學之兒子導引。案發當日下午5點多，其開車進 入溪底便道前往月廬餐廳時，已經在下雨，溪裡已有些溪水 ，用完餐回程時，雨勢更大，但因其係循原路返回，故行至 越堤工進入溪底便道時，未再確認車前狀況等語（原審卷一 第224、253至257頁、卷二第33至35頁），是上訴人明確自 承當時去程通行系爭溪底便道時，並非因未見警告標誌而誤 闖或遭公路號誌誤導，係有目的地捨公路抄捷徑通行系爭防 汛道路，設若上訴人循一般通常道路，行駛有正常照明及路 標指示之台九線，而未涉險抄捷徑通行系爭防汛道路，客觀 上殊不致發生該意外死亡結果。因此本件損害結果之發生應 係上訴人有過失之自甘冒險行為所致；被上訴人鳳林鎮公所 未在系爭防汛道路妥適管理、維護通行安全之河川建造物， 即警告牌、水位標示與照明設備等，在通常一般情形下，並 不當然會導致前往相同目的地之駕駛人，因溪水暴漲，車輛 隨溪流帶入溪中致被害人於死亡之結果，故認本案被害人失 蹤與該道路之施設管理間尚無相當因果關係。雖上訴人張定 維亦稱認為事故路段為溪底便道，不知兩側為疏洪道，現場 如有警告標示記載僅供防汛搶修通行，就不會通行該路段， 然而上訴人張定維於本事故前既曾2次行經該便道，即應知 悉便道位於河川行水區域，又案發當日適逢梅姬颱風來襲， 上訴人等於去程時已經下雨，其等於通行溪底便道時應得以 察知河川環境之凶險，回程雨勢更大，亦為其等現場即得體 驗之事實（依中央氣象局花蓮氣象站、壽豐、高寮自動雨量 測站之降雨量於案發當日均在136.5毫米以上，已達豪雨標
準，參原審卷一第172頁），故縱若事故現場原由九河局設 置之「本防汛路僅供防汛搶險通行，其他請勿通行，以策安 全」警告標示牌極可能遭人為破壞移除，被上訴人鳳林鎮公 所未及時通報請修等公共設施管理之缺失，然因上訴人等先 前已有數次通行該溪底便道之經驗，可知曉四周環境屬於河 床水域，案發當日去程時也發現河床已有溪水，在返程雨勢 更大情形下，衡以一般常理，上訴人等也應可判斷溪流漫延 之危險，上訴人張定維竟未先察看溪水是否淹沒便道，即貿 然涉險通行，致察覺形勢不對時已來不及脫險，以致發生本 件不幸事故，設若上訴人等能循正常公路系統通行即可避免 危險發生，亦即損害之發生或防免非必仰賴公權力行使始可 完成之目的，是就本案而言，現場有無設置警告標示等設施 ，與事故發生應不具相當因果關係，殊無疑義。至上訴人雖 舉最高法院91年度台上字第599號判決，認個人擅自進入之 冒險行為僅屬與有過失之討論範疇，尚不得遽認無相當因果 關係等語，惟細稽所引該案事故發生之主因，乃係水閘左岸 原有之鐵桿護欄損壞未修復而有缺口，該案上訴人即管理機 關竟未設置任何明顯之警告標誌，亦未及時修繕，致該案被 害人於夜間不慎掉入水中而溺斃；反觀本案，被上訴人鳳林 鎮公所雖有未盡警告標語維護責任之瑕疵，然上訴人等竟於 颱風即將來襲之大雨夜晚，為求抄捷徑而輕率涉險擇溪底便 道通行，致生損害結果；核二者間之公共設施所具備之通常 安全性差異不可謂微，況該案之案發引道係鋪設柏油路面， 對外連接台17線省道，車輛往來相當頻繁，幾乎等同一般道 路；相較於本案之溪底便道僅為水泥路面，又為陡坡設計， 多處碎石堆積，不易急行，堪認平常使用密度甚低（原審卷 一第197至204頁），是上揭最高法院判決事實與本件有異， 自難比附援引，併此敘明。
四、綜上所述，被上訴人九河局於建造本案防汛路、越堤路、溪 底便道、水防道路時，並無相關公共設施設計不當之問題， 而其於案發當日未封鎖管制防汛路，乃係基於救災防險優先 之考量，其所為之行政裁量並不違法。被上訴人鳳林鎮公所 既受託接管本案防汛路、越堤路、溪底便道、水防道路等建 造物，並承諾負起管理維護之責，九河局也發函責命鳳林鎮 公所善盡管理之責，事後鳳林鎮公所對九河局委託事項欠缺 公告或刊載新聞紙之瑕疵，亦無異議，鳳林鎮公所事實上為 前揭建造物及相關公共設施之管理機關，當然應就現場原設 置之警告標示牌遭人破壞移除負起通報之責，督促用路人注 意通行安全，或向九河局提出申請施設得維護通行安全之設 置。然由於上訴人等已得預見通行防汛路之危險，也可正常
行駛一般公路系統到達目的地，且只要其行駛一般公路即可 避免危險或損害之發生，是被上訴人鳳林鎮公所縱有前揭公 共設施管理之瑕疵，然與被害人落水失蹤之意外，乃上訴人 等自行涉險之行為及天災所致，上訴人所受損害與被上訴人 鳳林鎮公所之管理缺失應無相當因果關係，上訴人等自難援 引上開國家賠償法之規定請求賠償。從而，原審為上訴人等 敗訴之判決，並無不合。上訴意旨指摘原判決不當，求予廢 棄改判，為無理由，應予駁回。
五、本件事證已臻明確，兩造其餘就上訴人等請求之各項目及金 額是否必要，上訴人有無過失相抵等爭點，所為攻擊防禦或 舉證方法，核與判決結論不生影響，爰無庸逐一論述，附此 敘明。
據上論結，本件上訴為無理由，依民事訴訟法第449條第1項、第78條、第85條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 2 月 7 日
民事庭審判長法 官 謝志揚
法 官 賴淳良
法 官 張健河
以上正本係照原本作成。
如不服本判決，於共同上訴人上訴所得受之利益合併逾新臺幣150萬元時，得提起上訴，並應於收受送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書狀（均須按他造當事人之人數附繕本）。上訴時應提出委任律師或具有律師資格之人之委任狀；委任有律師資格者，另應附具律師資格證書及釋明委任人與受任人有民事訴訟法第466條之1第1項但書或第2項（詳附註）所定關係之釋明文書影本。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。附 註：
民事訴訟法第466條之1（第1項、第2項）：對於第二審判決上訴，上訴人應委任律師為訴訟代理人。但上訴人或其他法定代理人具有律師資格者，不在此限。上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親，或上訴人為法人、中央或地方機關時，其所屬專任人員具有律師資格並經法院認為適當者，亦得為第三審訴訟代理人。
中 華 民 國 102 年 2 月 7 日
書記官 徐文彬