公平交易法
臺灣臺北地方法院(行政),簡字,105年度,338號
TPDA,105,簡,338,20170512,1

臺灣臺北地方法院行政訴訟判決　　　　　105年度簡字第338號
原　　　告　和氏草實業有限公司
代　表　人　蔡陳金漁
輔　佐　人　蔡源龍
　　　　　　張又心
被　　　告　公平交易委員會
代　表　人　黃美瑛
訴訟代理人　林學良
　　　　　　郭安琪
　　　　　　戴美琴（兼送達代收人）
上列當事人間公平交易法事件，原告不服被告中華民國105年9月
6日公處字第105101號處分書，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：原告起訴時，被告代表人為吳秀明，嗣於訴訟進 行中變更為黃美瑛，有民國106年1月4日院授人培字第00000 000000號行政院任命令，附卷足稽，變更後之代表人黃美瑛 具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：被告依據檢舉調查結果，以原告及訴外人長興利 國際管理顧問有限公司（下稱長興利公司）、荃家管理顧問 有限公司（下稱荃家公司）、國興人力資源有限公司（下稱 國興公司）、上榮國際人力仲介有限公司（下稱上榮公司） 、華崗國際人才有限公司（下稱華崗公司）、伯陽國際有限 公司（下稱伯陽公司）、聯友人力資源管理顧問有限公司（ 下稱聯友公司）、冠德人力資源顧問有限公司（下稱冠德公 司）、高昇人力資源有限公司（下稱高昇公司）及佳宸國際 有限公司（下稱佳宸公司）、華軒國際管理有限公司（下稱 華軒公司）、宏佶人力資源管理有限公司（下稱宏佶公司） 、雙富人力資源顧問有限公司（下稱雙富公司）、大宏國際 人力資源有限公司（下稱大宏公司）、宏盛國際管理顧問有 限公司（下稱宏盛公司）及吉順人力仲介有限公司（下稱吉 順公司，與除原告外之前15家公司，下合稱「其他被處分人 」）等17家業者，分別於103年11月、12月、104年1月間透 過聚會方式，合意共同向漁船雇主收取「登記費及介紹費」 與「服務費」等仲介費用，為相互約束事業活動之行為，足 以影響外籍漁工仲介服務市場之供需功能，違反行為時公平 交易法第14條第1項聯合行為禁制規定，乃依同法第41條第1 項前段規定，以105年9月6日公處字第105101號處分書（下



稱原處分），處原告新臺幣（下同）21萬元罰鍰，原告不服 ，提起本件行政訴訟。
三、原告主張：
㈠原處分所指本件聯合行為之主體，市場占有率甚低，不足以 影響市場功能，不可能違反聯合行為之禁制規範： ⒈按公平交易法第5條第3項規定中就「特定市場」之解釋乃以 ：「…所稱特定市場，係指事業就一定之商品或服務，從事 競爭之區域或範圍。」次按「修正前公平交易法第7條之聯 合行為，以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產 、商品交易或服務供需之市場功能者為限（修正前公平交易 法施行細則第5條第1項，增訂於現行公平交易法第7條第2項 ）。認定聯合行為之約定，對於市場足以影響生產、商品交 易或服務供需之市場功能者，除參加聯合行為者之『市場占 有率』外，尚有『參加聯合行為者數目』、『參加聯合行為 者與不參加者間之數目比例』、及『對於交易關係的影響』 等，作整體衡量。」最高行政法院92年判字第1336號判決是 有闡明。事業之聯合行為必須達到足以影響市場功能之程度 ，始有予以處罰之必要。至於如何確定事業行為是否足以影 響市場功能，首先即涉及市場範圍之界定。聯合管制之基本 概念，既在於事前防範事業因聯合而使其市場力量擴大，冀 免對該相關市場產生限制競爭之不利影響。而衡量事業聯合 後所可能形成之市場力量，進而評估其對於市場競爭所可能 產生之影響，當然為聯合行為是否須介入管制之重要門檻。 至於市場力量之衡量，多以市場占有率作為分析之變數，而 市場占有率又明顯受市場範圍寬窄影響，若界定過窄，將會 使市場占有率之計算值偏高，而使市場力量的評估結果失之 過高，反之，界定過寬，將會使市場占有率之計算值偏低， 而使市場力量的評估結果失之過低，二者均無法真實反應聯 合事業之市場力量。而禁止聯合之目的在於避免類似獨占、 結合之限制競爭不利益。是於討論聯合案件之特定市場時， 應可援用上開定義，理論上涵蓋所有競爭可及之區域或範圍 ，包括商品或勞務之潛在供給者或需求者，及可能交易之區 域空間與時間範圍，從而，事業聯合之相關市場界定，應就 相關產品市場與地理市場等二方面，共同界定之。 ⒉就本案之地理市場而言，原處分以業者非僅來自宜蘭，尚有 臺北、高雄、花蓮等地，而界定區域為全國，固無待言，惟 就產品市場而言，人力仲介業務為就業服務業務之一環，而 就業服務法針對仲介公司之許可證並未區分引進之行業別， 故人力仲介公司可仲介外國人從事家庭幫傭及看護工作、海 洋漁撈工作等各種不同工作，勞動部所舉辦外勞仲介相關座



談會，亦未區分工作內容之不同。換言之，全國任何一間經 申請設立許可之人力仲介公司，均可引進外籍漁工，即全國 之人力仲介公司均為外籍漁工之供給者，縱某人力仲介公司 過去未曾引進外籍漁工，仍無法排除其將來引進外籍漁工之 可能，故該仲介公司仍應評價為外籍漁工之潛在供給者。職 此，本件自應以「全國所有人力仲介業務」為產品市場，始 足涵蓋所有競爭可及之範圍與區域，故被告將本案產品市場 限縮於「外籍漁工」，其論據基礎容有誤會。
⒊進而，根據勞動部統計，累計至105年第1季為止，國內仲介 公司許可家數共2,771家，其中1,258家終止營業，36家被廢 止許可，4家目前停業中，期滿未換證有1家，全國仍在營業 之仲介共有1,472家。據此，原處分認定本案聯合行為之主 體共17家公司，相較全國之1,472家而言，比例甚低，亦即 市場占有率極微，縱認17家公司有聯合行為之合意，仍不足 以撼動人力仲介市場機制及功能，故本案自不應論以聯合行 為。
㈡原告主觀上並無與其他業者為聯合行為之決意，客觀上亦無 聯合行為所稱相互約束事業之行為：
⒈伊係經由同業透過即時通訊軟體Line發出會議通知伊之總經 理蔡源龍，擬於103年11月7日於中華民國人力仲介協會開會 ，伊事先並不知情。當天協會理事長講解私立就業服務機構 收費標準之相關規範，會中有其他業者提案討論收費標準， 惟目的係希望仲介業者不要誤觸法網，當日蔡源龍未置可否 ，並無發表任何意見，多數與會之業者未表態、未發言，亦 未做成任何決議或達成任何共識。嗣協會於103年12月16日 召開第2次會議，而伊總經理蔡源龍前往國外出差，並未到 場與會。協會復於104年1月9日於宜蘭縣蘇澳鎮舉辦聚餐， 伊乃協會位於宜蘭、花蓮、台東等地區之服務分處，為盡地 主之誼，積極協助協會及同業友人於蘇澳地區聚餐，而伊於 席間僅止於閒聊，並未與其他業者討論收取服務費相關事宜 。從而，原處分所指聯合行為主體於103年11月7日第1次聚 會時，伊並未表示任何意見；於103年12月16日第2次會議時 ，伊缺席，104年1月9日第3次聚會，伊純屬參與聚餐，故伊 自始均未與其他業者有對雇主收取費用之合意，亦無相互約 束行為之意圖，被告遽認伊為本件聯合行為之主體，顯屬率 斷。
⒉又伊長期基於自身營運成本之考量，早已決定對雇主收取費 用，與是否參與原處分所指之3次會議無涉。而伊本於契約 自由之精神，將新版之「收費標準說明函」發送予雇主，雇 主亦得自由選擇是否與伊訂定委任契約。伊於「收費標準說



明函」內，除說明私立就業服務機構收費標準之相關規範以 外，更強調係依照勞動部訂定之收費標準為之，此係因伊自 始均遵行主管機關所訂定之規範，不敢有違法之舉。另就「 收費標準說明函」之內容而言，係「與雇主訂定委任契約後 再予預收1萬元，並得分期付款」，相較於其他業者討論之 收取費用標準及方式，顯然有異，更足證伊對雇主收取費用 之舉，並非基於與其他業者之合意。從而，原處分僅以伊變 更收費方式或標準，即推論伊有與其他業者有聯合行為之合 意云云，顯與事實不符。再者，姑不論原處分遽認伊亦為聯 合行為主體，已屬誤會，本件除伊自行決定對雇主收取費用 以外，並未有其他仲介業者對雇主收取費用之結果，得否僅 憑伊一人行為，即斷定此屬伊與其他業者合意下之結論，顯 非無疑。故原處分以伊自行決定之行為及內容，論定伊與其 他業者構成聯合行為，其認事用法自難謂無違誤。 ㈢被告對伊所處罰鍰金額有裁量瑕疵，構成撤銷原處分之理由 ：
⒈承前所述，伊是否構成原處分所指之聯合行為仍屬不明，原 處分對伊處21萬元之罰鍰，是否有裁量瑕疵，實有商榷餘地 。蓋法律明定罰鍰之額度，授權行政機關依違規之事實情節 為專業上判斷，就各案分別為適當之裁罰，固為法律授權主 管機關裁量權之行使。然裁量並非完全放任，行政機關行使 裁量權仍須遵守法律優越原則，所作之個別判斷，亦應避免 違背誠信原則、平等原則及比例原則等一般法的規範，於上 述義務有違者，仍構成裁量瑕疵，並應受司法審查。是若主 管機關為之裁罰時，於法定範圍內，有裁量權限，惟未能就 不同之違法事實而為不同裁處，致未符比例原則，即屬未按 個案情節為適當裁量之情形，自與法律授權裁量之意旨有違 ，倘裁量權係出於恣意而屬裁量怠惰，仍屬違法。 ⒉伊不僅主觀上並無聯合行為之決意，亦無聯合之客觀行為， 且本件並無聯合行為之結果，顯不足導致影響市場功能，則 被告對受處分人等可能「涉嫌」聯合行為之仲介業者，大可 為「行業警示」，以行業導正之方式以避免業者可能之勾結 行為，一則避免業者長期運作導致市場秩序擴大敗壞，二則 避免業者不明公平交易法之規定，因循產業陋習致有觸法。 況伊為初次違法，而違法行為未曾為被告導正或警示，可責 性尚屬輕微，然原處分卻對此捨而不用，實有不教而殺之意 味，手段與目的間確有失衡，於比例原則不符，是原處分自 有裁量瑕疵之情等語。並聲明：原處分撤銷。
四、被告則以：
㈠原告與其他被處分人於103年11月至104年1月間透過聚會方



式，合意共同向漁船雇主收取「登記費及介紹費」與「服務 費」等仲介費用，違反行為時公平交易法第14條第1項本文 聯合行為禁止規定：
⒈原告與其他被處分人等17家業者，均為經營外籍漁工仲介服 務，彼此具有水平競爭關係，係屬同一產銷階段之事業，渠 等透過參與103年11月7日於人力仲介協會召開之「漁工仲介 商討收費標準籌備會」（下稱第1次會議）、同年12月16日 於人力仲介協會召開之「漁工仲介商討收費標準會議」（下 稱第2次會議）及104年1月9日於蘇澳永豐餐廳舉辦聯誼餐會 （下稱第3次會議）聚會方式，合意共同向漁船雇主收取「 登記費及介紹費」與「服務費」等仲介費用，是渠等均為本 件聯合行為之主體。
⒉查原告與其他同業分別於前開3次會議討論向漁船僱主收費 之項目、價格及收費方式，且參與前述聚會之業者（金明昌 、原告、大宏、雙富、國興、宏盛、佳宸、上榮等公司）多 坦承已有共識將依私立就業服務機構收費標準向漁船雇主收 取「登記費及介紹費」與「服務費」等費用，此有與會業者 之陳述紀錄、會議紀錄及會訊等附卷事證可稽。是原告與其 他被處分人透過前述聚會方式，合意共同向漁船雇主收取「 登記費及介紹費」與「服務費」之事實，應無疑義。 ⒊在自由市場之經濟體系下，價格乃市場競爭最要重要參數， 是原告與其他被處分人等17家業者本應透過較有利之價格、 品質、服務或其他交易條件等爭取交易機會，由外籍漁工仲 介服務業者依據經營成本差異、所處競爭環境及自身之商業 判斷等，個別決定是否向漁船主收取仲介服務費。然渠等卻 透過會議或聚餐方式，進行意見交換，以達共同向漁船雇主 收取仲介費之目的，藉此避免單一業者調整價格或收取其他 同業未收取費用，而有流失市場之風險，降低外籍漁工仲介 服務市場內，業者間以較有利之價格、品質、服務爭取交易 相對人之誘因，嚴重扭曲市場競爭功能。
⒋綜上，原告與其他被處分人合意共同向漁船雇主收取「登記 費及介紹費」與「服務費」等仲介費用，為相互約束事業活 動之行為，足以影響外籍漁工仲介服務市場之供需功能，違 反行為時公平交易法第14條第1項本文「事業不得為聯合行 為」之禁止規定。
㈡原告訴稱主觀上並無與其他業者為聯合行為之決意，客觀上 亦無聯合行為所稱相互約束事業之行為乙節：
⒈按認定聯合行為之違規事實所憑之證據，不以直接證據為限 ，間接證據亦包含在內，蓋事業為避免留下聯合行為合意之 直接證據，而遭主管機關之舉發，遂漸發展出不具法律上與



事實上拘束力之一致性行為，以遂行聯合之目的。因而，各 國實務上為徹底執行限制競爭法對於聯合行為之規範，不僅 將一致性行為納入聯合行為之規範範疇，且於蒐證、舉證上 ，亦不限於直接證據，間接證據亦可作為證明合意存在之證 據（最高行政法院105年度判字第366號判決）。次按勞動部 公布私立就業服務機構收費項目及金額標準第3條第1項第1 款第1目及第2款規定﹕「營利就業服務機構接受雇主委任辦 理就業服務業務，得向雇主收取費用之項目及金額如下:一 、登記費及介紹費:㈠招募之員工第一個月薪資在平均薪資 以下者，合計每1員工不得超過其第1個月薪資。…、二、服 務費:每1員工每年不得超過新臺幣2千元。」法規已明定仲 介公司得自由決定是否向漁船雇主收費，倘欲向漁船雇主收 費，其收費項目僅限於收取「登記費及介紹費」與「服務費 」，各項目之收費金額上限亦已明定，故仲介服務價格資訊 極為透明，且各業者間服務同質性高具有高度替代性，是以 價格為業者之主要競爭手段，爰在此市場結構下，單一業者 調整價格或收取其他同業未收取之費用，本質上即有流失市 場、競爭對手不跟價及競價之風險，從而仲介公司過去大多 未向漁船雇主收取任何費用，而係由向外籍漁工每月收取服 務費做為彌補，但從103年開始仲介公司引進印尼籍漁工的 成本大幅增加;又勞動部欲調降仲介公司每月可向外籍勞工 收取之服務費等諸多因素，導致仲介公司為增加營收，遂有 本案被處分人等聚會討論向漁船雇主共同決定收取「登記費 及介紹費」與「服務費」等誘因。
⒉本案於調查過程中，伊業將第1次會紀錄提示相關涉案業者 ，其中與會業者金明昌、高昇、佳宸、大宏、華軒及原告表 示有討論會議紀錄所載項目、金額，或依勞動部規定可收取 的項目、金額，原告並表示會議紀錄與當日討論情形相符； 又與會金明昌、原告、雙富、國興、佳宸、宏盛等業者亦證 稱該次會議已有共識將依私立就業服務機構收費標準向漁船 雇主收取登記及介紹費與服務費等費用，其金額及收取方式 尚無共識，故決議﹕「暫訂收費標準，細節費用異動待後續 商議。」另第2次會議並無正式會議紀錄，係由協會作成會 訊供與會者參考，然與會原告、雙富、國興、佳宸、宏盛及 上榮等業者承認第2次會議之討論內容與會訊內容大致相符 ，與會之金明昌、大宏、國興及雙富等業者並證稱與會業者 有共識要依勞動部規定之收費標準向漁船雇主收取登記介紹 費及服務費。至於第3次會議，與會雙富及國興等2家業者表 示104年1月9日聚會主要想了解業者收費情形及市場對於會 訊之反應，且據原告、金明昌、大宏、雙富、國興、佳宸、



宏盛等業者表示，前2次會議已形成要向雇主收取「登記費 及介紹費」以及「服務費」之共識，而該次會議係更進一步 討論收費方式及金額（如一次收或分次收，每次收取金額等 ）。是與會仲介公司除延續前2次會議討論向漁船雇主收取 「登記費及介紹費」以及「服務費」之收費項目外，更進而 討論向漁船雇主收取仲介費之方式、仲介公司有無收到漁船 雇主的仲介費、市場對會訊反應等，可認與會業者對於依私 立就業服務機構收費標準向雇主收取「登記費及介紹費」、 「服務費」已有共識。
⒊復據原告104年12月16日到會陳述時，已自承其總經理蔡源 龍君有出席第1次及第3次之會議，第2次會議則由蔡君之女 代表出席，原告復於104年1月12日發函其客戶表示104年2月 以後要酌收仲介費。況參與104年1月9日會議業者多已證稱 ，該次聚會係由蔡君透過電話或line通知邀約，甚有數位與 會者表示：「…因103年12月16日蔡源龍在國外未能參加， 她女兒跟另一位也有代表出席，所以蔡源龍後來又在104年1 月9日找大家出席，…，印象中因為蔡源龍又提收費標準的 事情，蔡源龍先生有發紙本，而且又是提要收勞動部以外的 收費…」、「該餐會是副理事長蔡源龍用電話通知本公司去 聚餐，…，在餐會上蔡副理事長有換桌敬酒聊一聊，有聊到 收費細節、漁工如何管理等等，可能想探詢大家如何向雇主 收取那些費用…」、「當天主要是和氏草公司（即原告）強 調他會發函給漁船雇主收費的事情，希望大家不要以不當方 法搶和氏草公司(即原告)的客戶…」、「104年1月9日參加 永豐餐廳人數比去參加協會的人數較多，是由蔡源龍找仲介 業者來開會聚餐，不是協會主辦的，主要是想了解大家及市 場對會訊的反應如何，市場及雇主的反應怎樣，有沒有業者 已收到仲介費…」，更可證原告對3場會議之討論內容及目 的知之甚詳，為避免僅原告收取其他同業未收取仲介費用而 有流失市場之風險。
⒋綜上，依據前開與會事業之證詞、第1次會議紀錄、第2次會 議之會訊及原告於104年1月12日製發收費函文等事證，足認 原告與其他被處人除有討論向漁船雇主收取「登記費及介紹 費」與「服務費」等費用外，並有共識向漁船雇主收取前揭 費用，故原處分認定原告與其他被處分人共同合意向漁船雇 主收取「登記費及介紹費」與「服務費」之事實，應無疑義 。至原告訴稱召開第1次會議，係透過同業以line通知，事 前並不知情，會議中亦未表示任何意見；第2次會議原告蔡 總經理缺席；第3次之聚會，原告純屬參與聚餐，其自始均 未與其他業者有對雇主收費之合意，亦無相互約束行為之意



圖，指摘原處分認定原告為聯合行為之主體顯屬率斷乙節， 顯屬卸責之詞，委不足取。
㈢原告訴稱本案應以「全國所有人力仲介業務」為產品市場， 並據此主張參與聯合行為17家事業，在相關市場之市場占有 率甚低，不足以影響市場功能，不可能違反聯合行為之禁制 規範乙節：
⒈按公平交易法所禁止的聯合行為，不以對市場已產生實害為 要件，僅聯合行為達到足以影響生產、商品交易或服務供需 之市場功能之危險性，即有受規範之必要，並經最高行政法 院99年度判字第380號判決「所謂足以影響市場功能，係以 事業合意所為之限制競爭行為，達到足以影響市場供需功能 之風險即屬該當，而不以市場功能實際受影響為限，嗣後有 無具體依合意執行，並非所問。」肯認在案。最高行政法院 103年度判字第292號判決並進一步闡明「聯合行為不以完全 消滅競爭或實際限制競爭為要件，僅須在特定市場條件下， 協議行為具有弱化競爭壓力、對競爭程度產生負面影響之危 險性即已足。」
⒉次按「公平交易委員會對於相關市場界定之處理原則」第3 點第4款規定，產品市場係指在功能、特性、用途或價格條 件上，具有高度需求或供給替代性之商品或服務所構成之範 圍。同處理原則第3點第2款規定，需求替代為伊界定相關市 場主要審酌之事項，伊並得視商品或服務特性考量供給替代 。是伊係依前開處理原則規定進行相關市場界定，合先敘明 。
⒊復據就業服務法第34條第1項前段規定，私立就業服務機構 及其分支機構（俗稱仲介公司），應向主管機關申請設立許 可，經發給許可證後，始得從事就業服務業務。許可證有效 期限為2年，期滿前可申請換發，人力仲介業務為就業服務 業務之一環，仲介公司的許可證雖未區分引進業別，可仲介 外國人從事家庭幫傭及看護工作、海洋漁撈工作等不同工作 ，然外籍漁工係就業服務法第43條第1項第8款所稱從事海洋 漁撈工作之外國人，許可期間最長為3年，由於仲介公司提 供能在船舶上受船長指揮，擔任普通船員且有捕魚能力之外 國人，與一般外籍家庭幫傭、家庭看護工、養護機構看護工 、廠工所需具備之工作能力及提供服務屬性不同，是對於漁 船雇主而言，彼此間並無需求替代性，是本案以「外籍漁工 仲介服務」作為產品市場，並無違誤。至原告援引就業服務 法規定仲介公司得經營業務範疇及勞動部舉辦外勞仲介座談 會之邀請對象，並據此主張本案應以全國人力仲介業務為產 品市場，惟前述主張漏未考量市場需求替代性，不符「公平



交易委員會對於相關市場界定之處理原則」之規範，且本案 相關市場之界定係依前述處理原則認定之，不受仲介公司依 就業服務法得經營行業別之限制，更與勞動部舉辦外勞仲介 座談會之邀請對象無關，原告前述主張，顯屬無據，自不足 採。
⒋本案原告及其他被處分人等透過聚會討論向漁船雇主收取費 用行為已降低提供外籍漁工仲介服務市場內，仲介公司間以 較有利之價格、品質、服務爭取交易相對人之誘因。況且依 勞動部來函資料顯示，倘以103年11月至104年1月參與聯合 行為仲介業者家數（103年11月及12月各為15家、104年1月 為16家）占全國引進外籍漁工之業者總家數之市場占有率（ 103年11月及12月各為57家、104年1月為53家）分別為26.3 ％、26.3％及30.2％，復倘以系爭期間全國引進外籍漁工總 數計算市場占有率，參與聯合行為之仲介業者所引進外籍漁 工總數占系爭期間（103年11月至104年1月）市場占有率分 別為52.6％、50.4％及54.8％，且中華民國人力仲介協會應 會員要求於103年12月將會議結論登載於會訊並發送給所有 會員，亦已有影響相當比例之漁工仲介業者收費之虞（協會 會員從事外籍漁工之仲介公司共計24家，占全國57家從事外 籍漁工之仲介公司，高達42.1％比例），故被處分人等透過 聚會方式，合意共同向漁船雇主收取仲介費用而相互約束事 業活動之行為，已足以影響全國提供外籍漁工仲介服務供需 之市場功能，違反行為時公平交易法第14條第1項規定。另 本案調查期間雖發生印尼政府於104年3月16日凍結印尼漁工 來台之情事，倘日後印尼漁工恢復來台，不排除仲介公司依 前開合意共同向漁船雇主收取「登記費及介紹費」及「服務 費」，且由於印尼漁工占在台外籍漁工總人數八成以上，亦 可能對聘僱菲律賓籍、泰國籍、越南籍等其他國籍漁工有比 附收費之效果，故前開聯合行為足以影響全國提供外籍漁工 仲介服務供需之市場功能，足堪認定。至原告就相關市場界 定之主張既有違誤，其據以訴稱本案17家被處分人之市場占 有率極微，不足以撼動人力仲介市場機制及功能乙節，顯屬 無據，難謂可採。
㈣原告訴稱原處分裁處原告之罰鍰金額有裁量瑕疵，且原告為 初次違法、未曾經被告予以導正或警示，其可責性尚屬輕微 ，被告卻捨「行業警示」之導正方式不用，不符比例原則乙 節：
⒈按行政程序法第2條第1項規定，行政行為之方式繁多，包括 作成行政處分、締結行政契約、訂定法規命令及行政規則、 確定行政計畫、實施行政指導及處理陳情等，行政機關得視



具體個案擇一行使，以達最有效之執法目的。又考量現代行 政活動複雜多樣，為達行政目的，行政機關處理個案時，應 審酌個案具體狀況及所欲達成之執法目的，彈性應變作適當 決定，此乃立法者賦予行政機關之裁量權限。公平交易法規 範之限制競爭與不公平競爭行為中，對市場機能危害最為嚴 重者即為聯合行為，不法聯合行為不但減損消費者福利以增 加廠商利潤，對於經濟效益亦毫無貢獻，因此各國競爭法主 管機關均將「打擊卡特爾」列為最優先之執法目標，如採單 純之行政教示手段，並不足以非難及扼止此等嚴重影響競爭 之違法行為，更因聯合行為違法事件之後果對經濟及消費者 影響甚鉅，故各國罰責（鍰）之法制設計亦非僅以剝奪超額 利潤為量罰考量，而係以產生足夠嚇阻作用之懲罰為依歸（ 重罰），先予敘明。次按行為時公平交易法第41條第1項規 定：「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命 其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新臺幣5 萬元以上2,500萬元以下罰鍰；…。」又公平交易法施行細 則第36條規定:「依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並 注意下列事項：一、違法行為之動機、目的及預期之不當利 益。二、違法行為對交易秩序之危害程度。三、違法行為危 害交易秩序之持續期間。四、因違法行為所得利益。五、事 業之規模、經營狀況及其市場地位。六、以往違法類型、次 數、間隔時間及所受處罰。七、違法後悛悔實據及配合調查 等態度。」原處分係依前開法律規定，綜合審酌個別業者營 業規模、103年營業額，初次違法、參與會議之次數、積極 參與程度及執行合意之情狀，復考量配合調查態度等因素， 裁處原告21萬元罰鍰，是原處分對於案關業者之裁處金額均 有所據，並無原告所稱有裁量瑕疵及違反比例原則等情事等 語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
五、本件被告以原告與其他被處分人分別於103年11月、12月、 104年1月間透過聚會方式，合意共同向漁船雇主收取「登記 費及介紹費」與「服務費」等仲介費用，為相互約束事業活 動之行為，足以影響外籍漁工仲介服務市場之供需功能，違 反行為時公平交易法第14條第1項聯合行為規定，依同法第 41條第1項前段規定，以原處分處原告21萬元罰鍰等情，為 兩造所不爭執，並有原處分附卷足稽，此部分之事實，應堪 認定。經核兩造之陳述，本件爭點厥為：原告是否與其他被 處分人有合意共同向漁船雇主收取「登記費及介紹費」與「 服務費」等仲介費用之聯合行為？茲析述如下。六、本院之判斷：
㈠按行為時公平交易法第1條規定：「為維護交易秩序與消費



者利益，確保自由與公平競爭，促進經濟之安定與繁榮，特 制定本法。」、第4條規定：「本法所稱競爭，謂二以上事 業在市場上以較有利之價格、數量、品質、服務或其他條件 ，爭取交易機會之行為。」、第5條第3項規定：「第1項所 稱特定市場，係指事業就一定之商品或服務，從事競爭之區 域或範圍。」、第7條規定：「（第1項）本法所稱聯合行為 ，謂事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之 他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產 品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行 為而言。（第2項）前項所稱聯合行為，以事業在同一產銷 階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市 場功能者為限。（第3項）第1項所稱其他方式之合意，指契 約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實上可 導致共同行為者。（第4項）同業公會藉章程或會員大會、 理、監事會議決議或其他方法所為約束事業活動之行為，亦 為第2項之水平聯合。」、第14條第1項本文規定：「事業不 得為聯合行為。…」、第41條第1項前段規定：「公平交易 委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其 行為或採取必要更正措施，並得處新臺幣5萬元以上2千5百 萬元以下罰鍰；…。」準此，構成聯合行為之要件為：⑴聯 合行為之主體：係指事業與具有競爭關係之事業間（即處於 同一產銷階段之水平競爭事業）共同參與；⑵聯合行為之合 意方式：係指契約、協議或其他方式之合意；⑶聯合行為之 合意內容：係指共同決定商品或服務之價格，或限制數量、 技術、產品、設備、交易對象、交易地區等相互約束事業活 動之行為；⑷聯合行為對市場之影響：以事業在同一產銷階 段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場 功能者為限。至該聯合行為是否足以影響市場功能，解釋上 僅需事業所為之共同行為，在客觀上得影響市場供需功能之 虞為已足，非以市場供需功能實際受到影響為必要，且與合 意內容有無法律上拘束力、合意後有無實際執行或事業是否 因聯合行為獲得實際利益等無涉。
㈡又為維護交易秩序與消費者利益，確保公平競爭，公平交易 法對於事業聯合行為之「合意」，係採實質認定-亦即於「 具體個案」情形，具競爭關係之同一產銷階段事業（水平競 爭關係），除以契約、協議等可形成拘束當事人法律效力之 「合意」外，其他方式的意思聯絡，不問有無法律拘束力， 苟「『事實上』可導致共同行為或一致性行為者」，均屬之 ，此由前揭公平交易法立法目的及聯合行為的法律定義觀之 甚明（最高行政法院104年度判字第413號判決意旨參照）。



㈢關於本件市場界定部分：
⒈關於產品市場部分：係指在功能、特性、用途或價格條件上 ，具有高度需求或供給替代性之商品或服務所構成之範圍。 依就業服務法第34條第1項規定：「私立就業服務機構及其 分支機構，應向主管機關申請設立許可，經發給許可證後， 始得從事就業服務業務；其許可證並應定期更新之。」可知 ，私立就業服務機構及其分支機構（俗稱仲介公司），應向 主管機關申請設立許可，經發給許可證後，始得從事就業服 務業務，期滿前可申請換發。又人力仲介業務為就業服務業 務之一環，仲介公司之許可證並未區分引進業別，可仲介外 國人從事家庭幫傭及看護工作、海洋漁撈工作等不同工作。 其中外籍漁工依就業服務法第46條第1項第8款及第52條第2 項前段規定：「雇主聘僱外國人在中華民國境內從事之工作 ，除本法另有規定外，以下列各款為限：…八、海洋漁撈工 作。」、「聘僱外國人從事第46條第1項第8款至第10款規定 之工作，許可期間最長為3年。…」，其等許可期間最長為3 年。由於仲介公司提供能在船舶上受船長指揮，擔任普通船 員且有捕魚能力之外國人，與一般外籍家庭幫傭、家庭看護 工、養護機構看護工、廠工所需具備之工作能力及提供服務 屬性不同，彼此間並無供給及需求替代性，故本件應以「外 籍漁工仲介服務」作為產品市場。
⒉關於地理市場部分：係指事業提供之某特定商品或服務，交 易相對人可以很容易地選擇或轉換其他交易對象之區域範圍 。仲介公司如經申請並獲發許可證，且未遭停業處分，則該 仲介公司於許可證效期內均得從事就業服務業務，現行法規 尚無地區、引進業別或引進外勞人數之限制。由於本件相關 聚會目的均在討論應向漁船雇主收費，避免同業競爭，並非 僅針對「宜蘭地區」的漁船雇主，而且與會業者之營業服務 範圍：如原告：宜蘭、基隆、新北、花蓮、臺東，此有104 年6月3日陳述紀錄附於原處分卷可參〔見原處分卷不可閱覽 部分乙（19）卷第2306頁〕；雙富公司：新北、基隆、澎湖 、桃園，此有104年10月22日陳述紀錄附於原處分卷可參〔 見原處分卷不可閱覽部分乙（19）卷第2323頁〕；長興利公 司：新北、基隆、馬祖，此有104年8月26日陳述紀錄附於原 處分卷可參〔見原處分卷不可閱覽部分乙（19）卷第2340頁 〕；高昇公司：基隆、（新北瑞芳）深澳漁港，此有105年1 月8日陳述紀錄附於原處分卷可參〔見原處分卷不可閱覽部 分乙（19）卷第2348頁〕；佳宸公司：屏東、高雄、臺南， 此有104年10月28日陳述紀錄附於原處分卷可參〔見原處分 卷不可閱覽部分乙（19）卷第2353頁〕；宏佶公司：澎湖，



此有104年10月16日陳述紀錄附於原處分卷可參〔見原處分 卷不可閱覽部分乙（19）卷第2384頁〕；上榮公司：宜蘭、 花蓮、臺東，此有105年1月27日陳述紀錄附於原處分卷可參 〔見原處分卷不可閱覽部分乙（19）卷第2417頁〕。亦即， 上開與會業者之營業服務範圍並不限於宜蘭，而係遍及全國 各地，參以漁船主亦表示，渠等尋找仲介公司，並不限於當 地業者，亦會跨區域尋找適當業者提供服務（如：宜蘭漁船 雇主找尋臺北仲介公司雇用外籍漁工），此有漁船主104年8 月4日陳述紀錄及104年8月6日電話訪談紀錄表附於原處分卷 可參〔見原處分卷不可閱覽部分乙（18）卷第1749頁、第17 73頁〕。是漁船雇主可輕易轉由不同仲介公司提供服務，而 外籍漁工仲介服務實仍在全國從事競爭，故本件地理市場應 界定為全國。
㈣關於本件聯合行為主體部分：
經查，參與前開3次會議之原告及其他被處分人等17家業者 ，均係經營外籍漁工仲介服務，係屬同一產銷階段之事業， 彼此間具有水平競爭關係，而其等參與上開3次會議，討論 內容為本國仲介公司應向漁船雇主收取仲介費、收費方式及 金額（詳述如後），雖其等參與會議次數有別，或參與會議 時間長短不同，惟仍無礙其等於開會時有與同業交換價格、