第七款及第二項第四款分別定有明文，參酌鈞院一０三年 度交字第一二五號判決闡釋：「此等『逕行舉發』事由之 規定，因為非當場舉發，原則上受舉發之違規者無從當場 得知違規事由及情狀，且因舉發之警察機關無從給予受舉 發之人民陳述意見之機會，係對於人民基本權之限制及侵 害，實有必要限縮，使限於重大且急迫性之違規事由，且 因係對於人民訴願、訴訟基本權重大之侵害，形式上並應 遵守憲法法律保留原則（國會保留）之要求，不宜透過概 括授權之方式，由行政機關制定之，是修正前本條原係透 過『違反道路交通管理事件統一裁罰標準及處理細則』（ 下稱裁處細則）第二十三條規定之作法即有違法、違憲之 虞。從而立法者於增修本條後，同時於九十一年八月三十 日配合刪除裁處細則上述規定，即遵行法律保留原則之作 法，頗值讚揚。又既然『當場舉發』始為常態之舉發程序 ，則非常態之『逕行舉發』事由，解釋即應限於前述道路 交通管理處罰條例第七條之二第一項明定之事由為限，舉 發機關並應遵守同條第四項所定之應記明車輛牌照號碼、 車型等可資辨明之資料，以汽車所有人為被通知人製單舉 發之。尤有甚者，此等逕行舉發之事由，因為剝奪當事人 事前陳述意見之機會，自應有更為精確之證據，以及符合 更大之公益需求，該條第一項第一至七款所以列舉限於特 定違規事由，始得逕行舉發，至於列舉事由及以外之其他 違規行為，同條項第七款即明定舉發機關應提出『經以科 學儀器取得證據資料者』之證據，換言之，如舉發機關提 不出『以科學儀器取得之證據資料』以證其所舉發之其他 違規行為，自不得僅憑舉發員警之片面說詞為證據，以保 障舉發機關可能故意濫用本條項，或係因誤記、錯記所導 致之可能違誤舉發行為。又即使符合該等法定事由，仍應 受到本條項自始設立的例外條件：必須『當場不能或不宜 攔截製單舉發者』」。準此以言，如不符「當場不能或不 宜製單舉發者」之要件，即應回歸「當場舉發」之原則， 而不得以「逕行舉發」之方式，否則與正當法律程序原則 有違，應予撤銷。
5.又觀諸本件舉發所據之照片及舉發條文，固雖有以科學儀 器取得證據資料，惟根據相關事實，當時駕駛人係下車後 停留於現場參與陳抗活動，並非不在現場，且活動人員於 時間十二時四十二分經執勤員警架離（詳見本院卷第一百 五十五頁反面），人車均於員警監督控制之下，亦無「當 場不能或不宜攔截製單舉發」之情形，遽攔停員警捨合法 之「當場舉發」不為，改以「逕行舉發」之方式，剝奪當
事人事前陳述意見機會，違反正當法律程序原則，自屬違 法。是原告主張原處分違反正當法律程序原則，應予撤銷 ，於法應無不合。
（九）原處分違反公政公約關於和平集會權之保障，應屬違法處 分，應予撤銷
1.按「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束」。行政程 序法第四條定有明文，此即所謂「依法行政」原則，乃行 政行為之根本基礎。又九十八年十二月十日生效的「公民 與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法 」（下稱兩公約施行法，公政公約及經社文公約），賦與 兩公約關於人權保障之規定具有國內法之效力，行政行為 茍與兩公約保障人權之意旨有所牴觸者，即與內國法律有 所牴處而應屬違法，要無疑問。
2.次按公政公約際公約第二十一條規定：「和平集會之權利 ，應予確認。除依法律之規定，且為民主社會維護國家安 全或公共安寧、公共衛生或風化、或保障他人權利自由所 必要者外，不得限制此種權利之行使」，又經社文公約第 十五條第一項第一款承認：「本公約締約國各國承認人人 有權⑴參加文化生活」，經社文公約第二十一號一般性意 見對此強調廣泛的文化意義，認為文化是「一個廣泛、包 容性的概念，包括人類生存的一切表現。『文化生活』一 詞明確提到文化是一個歷史的、動態的和不斷演變的生命 過程，有過去、現在和將來」、「文化–為實施第十五條 第一項第一款的目的–包含，特別是生活方式、語言、口 頭和書面文學、音樂和歌曲、非口頭交流、宗教或信仰制 度、禮儀和儀式、體育和遊戲、生產方法或技術、自然和 人為環境、食品、服裝、風俗習慣和傳統，透過這些，個 人、個人的團體和群體表達其人性及其賦予生存的意義， 並建立其世界觀，這是一個人與影響其生活的各種外部力 量遭遇的總和。文化塑造並反映個人、個人的團體和群體 的幸福價值觀和經濟、社會和政治生活」，從而也包括政 治生活的文化在內。據此，締約國存在的核心義務「委員 會在其第三號一般性意見（一九九０）中強調，締約國的 最低核心義務是確保至少滿足《公約》規定的各項權利的 最低基本水準。因此，根據《公約》和關於人權和保護文 化多樣性的其他國際文書，委員會認為，《公約》第十五 條第一項第一款至少包含有義務創造和促進一種環境，使 人在其中個別地、或與他人聯合、或在一個群體或團體內 能參與文化生活，而這又包括以下可立即生效的核心義務 …( c)尊重和保護每一個人從事自己的文化實踐的權利，
與此同時，尊重人權，而這又特別要求尊重思想、信念和 宗教自由；意見和發表自由；一個人使用自己選擇的語言 的自由；結社和和平集會的自由以及選擇和設立教育機構 的自由…」，作為文化實踐核心，應保障人民之和平集會 的自由，此種自由雖非完全不可限制，但「任何限制必須 是符合比例，即，當有數種限制措施可實行時，必須採取 限制性最小的措施。委員會還希望強調，必須考慮到關於 可以（或不可以）合法地對與參加文化生活的權利有內在 聯繫的權利施加限制的現行國際人權標準，例如，隱私權 、思想、信念和宗教自由、意見和發表自由、和平集會自 由和結社自由的權利」。經社文公約第三號一般性意見， 於談論締約國的義務性質時，即強調「除了立法之外，可 被認為是適當的措施中還包括，為根據國家法律制度看屬 於司法範圍的權利提供司法救濟辦法。例如，委員會注意 到，不受歧視地享有公認的人權往往可以透過司法或其他 有效救濟辦法得到適當的促進。事實上，同屬《公民與政 治權利國際公約》締約國的本《公約》締約國已有義務（ 根據該《公約》第二條第一項及第三項、第三條及第二十 六條) 確保《公約》承認的權利或自由（包括平等和不受 歧視權利）受侵害的任何人「均獲有效之救濟」（第二條 第三項第一款）。另外，在《經濟社會文化權利國際公約 》中還有其他一些條款，包括第三條、第七條第一款第一 目、第八條、第十條第三款、第十三條第二項第一款、第 三項、第四項及第十五條第三項，看來也能由許多國家法 律體系的司法和其他機構加以立即適用。認為所說的條款 本身無法加以執行的任何看法都是很難成立的」，意即縱 使立法並未做相應之處理，作為締約國的高權機關，司法 單位仍應依據公約意旨，適用公約為當事人妥當的救濟， 作為適當履行公約義務的一種可接受的方式。
3.又鈞院一０一年度交字第九二號行政判決，乃擲地有聲、 振聾發聵之論，言猶在耳：「民主社會中以『異議』方式 表達抗議之常態，只要其中並無暴力成分，仍不脫其屬和 平性集會之本質。…正如學者所言，『喧擾與威脅乃是集 會遊行權的本質』，革命不是請客吃飯，異議者的集會遊 行也不是嘉年華式自強活動。既然街頭抗爭是基層異議者 的『政治權利（力）』，就要讓示威者有『施力』的機會 。如果在選舉罷免創制複決或其他代議政治的場域，我們 容許利益交換與相互施壓；那集會遊行權也應該包含憤怒 、咒罵，乃至某種程度的恫嚇。否則，『主流』怎麼會願 意對『異議者』讓步呢？K 黨可以在國會對D 黨說『給我
A 法案否則就擋你B 法案』；社會運動者應該也可在街頭 對主流大眾或政客說『還我人權尊嚴，否則別想交通順暢 』！如果完全剝奪『喧擾』與『威脅』，那集會遊行權就 變成了基層異議者謙卑祈求的儀式而已（廖元豪，把街頭 還給基層異議者！－重省集會自由與集會遊行法，臺灣法 學雜誌，第八十五期，二００六年八月，第二至三頁）。 總之，集會自由正係人民，尤其弱勢或邊緣少數異議者， 以集體方式表達意見的權利。就政治性或公益性言論言， 更是人民與政府或具影響力之政治人物間溝通之一種方式 ，人民經由此種方式，得以主動提供意見，並參與國家意 思之形成或影響政策之制定，是除非確定集會之目的專為 製造暴力，或有刻意妨害安寧秩序之意圖，亦即釋字第四 四五號解釋脈絡所採的『明顯而立刻危險』，否則此等集 會遊行基本權，國家應予保障，而非以事前許可檢查、事 後加諸刑罰手段加以箝制制裁，如此反會扼殺台灣社會好 不容易建立之民主成果及言論自由市場，而容納不同的聲 音，更係台灣社會民主之可貴。」，並引用美國最高法院 哈藍（Harlan）大法官之名言，期勉國人作為民主後進國 ，能一同滋養維護得來不易的，讓民主發育的良性土壤， 發人深省：「美國最高法院哈藍( Harlan) 大法官於一 九七一年，其所主筆的某件聯邦憲法法院判決中曾謂：『 憲法保障的言論自由權利，在我們這樣多元複雜的社會中 ，是一帖良藥。他可以防止政府箝制言論，以控制我們所 能獲得之資訊，希望這樣的自由可以使我們的公民更進步 ，讓我們的政治更完美，也相信這是我們政治體制所依賴 的個人尊嚴與選擇的唯一途徑。……或許，這自由會造成 言詞的喧囂與不和諧，甚至是侵犯性的語言。然而在某個 既定的限制下，他其實是開放公共討論所容許的必要副作 用。也許空中充滿著言詞噪音，這卻是良性的訊息』等語 。言論自由保障每個人說出對於公眾人物或公職人員的想 法，當然包括激烈、尖銳，甚至令人不悅之批評，這正是 台灣社會所建立彌足珍貴的權利，即使每個人的品味未必 高尚，作為未必合於法律規範」。
4.本件原告等於國道上停車，原非被告機關裁決所據之「無 故」，乃基於生計無著的收費員，以曾經之工作場所為陳 抗之環境，向社會大眾及主管機關陳情抗議。過程雖有爭 執，惟仍不脫和平集會之性質；且警察機關全程監督控管 ，並為交通之管制，客觀上對交通往來並無危險，縱對國 道使用與交通有些許不便，然依上開判旨見解，應屬憲法 集會自由及兩公約所保障和平集會權利可容忍之範圍。被
告機關容許警察機關舉發本件和平集會中的參與者，並據 以作成原處分的處罰行為，顯係事後限制，甚且制裁人民 和平集會的權利。
5.復參以兩公約施行法第四條規定：「各級政府機關行使其 職權，應符合兩公約有關人權保障之規定，避免侵害人權 ，保護人民不受他人侵害，並應積極促進各項人權之實現 」；且第八條更制定兩年期限（至一００年十二月十日止 ），要求各級政府機關應依兩公約規定之內容，檢討所主 管之法令及行政措施，有不符兩公約規定者，應完成法令 之制（訂）定、修正或廢止及行政措施之改進。足見兩公 約具有「人權基本法」之性質，足以拘束所有國家行為， 自包括本件被告機關的行政處分在內，如有與兩公約所宣 示之人權保障牴觸或不符者，自與兩公約保障人權之意旨 不符，其違法性不證自明。
6.綜上所述，本件原處分係針對參與和平集會的原告抗議舉 止處罰，顯有違公民與政治權利國際公約第二十一條保障 人民「和平集會之權利」不受限制之權利，應屬違法，原 告請求撤銷，於法並無不合。
（十）原處分既經應予撤銷，原繳納之罰鍰失其法律上之原因， 原告請求返還之依據，為公法上回復原狀／結果除去請求 權，於本件金錢移動之情形，亦與公法上不當得利返還請 求相當，應命返還於原告或其指定之代受領人
1.按行政訴訟法第七條明定「提起行政訴訟，得於同一程序 中，合併請求損害賠償或其他財產上給付」。又「行政處 分已執行者，行政法院為撤銷行政處分判決時，經原告聲 請，並認為適當者，得於判決中命行政機關為回復原狀之 必要處置」。行政訴訟法第一百九十六條第一項定有明文 。復參以行政訴訟法第二百三十七條之一第一項第二款明 定：「本法所稱交通裁決事件如下：二、合併請求返還與 前款裁決相關之已繳納罰鍰或已繳送之駕駛執照、計程車 駕駛人執業登記證、汽車牌照」，是在同一請求撤銷違法 交通裁決處分之訴中，得合併請求返還其已繳納之罰鍰， 要無疑問。
2.次按行政程序法第一百十八條本文明定：「違法行政處分 經撤銷後，溯及既往失其效力」，且臺北高等行政法院九 十八年度訴字第三三九號判決（其中返還不當得利本金部 分經最高行政法院一００年度判字第七九０號行政判決維 持）謂：「次按公法上不當得利，行政法規中，如行政程 序法第一百二十七條關於授益處分之受益人返還所受領之 給付，或稅捐稽徵法第二十八條關於納稅義務人申請退還
溢繳稅款等規定屬之，無非就不同之態樣而為規定，就公 法上不當得利之要件及其返還範圍尚無明文規範，因其性 質類似民法上之不當得利，尚非不得類推適用民法關於不 當得利之規定。是以公法上不當得利返還請求權須具備以 下要件：⑴須為公法關係之爭議。⑵須有一方受利益，他 方受損害。⑶受利益與受損害之間須有直接因果關係。⑷ 受利益係無法律上原因。經查本件被告已執行取得原處分 中罰鍰二億一千萬元乙節，為被告所不爭執，並有原告提 出之繳納收據在卷為證；惟原處分經撤銷後，依行政程序 法第一百一十八條規定，溯及既往失其效力，被告基於原 處分執行取得之上開罰鍰，即失其法律上之原因，被告無 法律上原因而受利益，致原告受有損害，原告自得依公法 上不當得利法律關係，請求被告返還已執行取得之罰鍰二 億一千萬元」等語，即據此認為課人民罰鍰之處分，經人 民繳納，政府即受有財產上之利益，人民因此有財產上之 損害，其裁處之罰鍰經撤銷後，溯及既往失其效力，原處 分機關受領並繼續保有該罰鍰即失其法律上之原因，而該 當於公法上不當得利，應為返還。
3.本件原告受舉發後，均統一於一０三年十二月十七日向原 處分機關完納罰鍰，本件原舉發事實及裁決處分違法已如 前述，經認定違法撤銷，原處分機關受領並繼續保有該罰 鍰即失其法律上之原因，應予返還。是原告基於公法上回 復原狀／結果除去請求權或公法上不當得利請求權，請求 返還已繳納之罰鍰於指定之代受領人，於法應無不合。三、被告答辯理由：
（一）答辯聲明：
1.原告之訴駁回。
2.訴訟費用由原告負擔。
（二）按汽車行駛於高速公路、快速公路或設站管制之道路，不 遵使用限制、禁止、行車管制及管理事項之管制規則而有 違規減速、臨時停車或停車者，處汽車駕駛人三千元以上 六千元以下罰鍰，並記違規點數一點。道路交通管理處罰 條例第三十三條第一項第八款、第六十三條第一項第一款 分別定有明文。又汽車行駛於高速公路、快速公路或設站 管制之道路，應遵守其管制之規定，道路交通安全規則第 一百零五條所明定。次按汽車在行駛途中，除遇特殊狀況 必須減速外，不得驟然減速或在車道中臨時停車或停車亦 為高速公路及快速公路交通管制規則第十條所規定。（三）經查，案經內政部警政署國道公路警察局第一公路警察大 隊國道警一交字第0000000000等函文說明（略以）：「…
陳述內容指稱係停車後，藉以陳述國道收費員相關之訴求 ，顯見確實有於車道上停車陳述訴求，並非所稱陷於車陣 之中，難以離去之情形。該車違規事實明確，本大隊依事 實舉發核無不當」等語觀之，顯見原告違規狀況屬實，則 本所依法裁罰，即無違誤。
（四）又觀諸道路交通管理處罰條例第一條、第三十三條第一項 第八款等規定，該道交條例制定之目的，乃在於維護交通 秩序、確保交通安全，對於影響交通安全及順暢之行為， 課予罰鍰等行政罰處分，以促進民眾遵守交通規則。今原 告非基於國道一般使用之目的，於國道上違規停車，原告 雖主張警察機關全程監督控管，並為交通之管制，客觀上 對交通往來並無危險，然原告違規停車之行為，縱有交通 管制，仍造成國道交通壅塞，已對國道交通的順暢產生影 響，難謂無危害交通安全，依道交條例之規定，本即應對 其予以裁罰，又此裁罰之目的已如前述，非如原告所述「 事後限制，甚且制裁人民和平集會的權利」，倘高速公路 用路人如無故於車道上停車，顯易造成交通停滯或混亂， 將過度妨礙他人使用道路權益，有害交通秩序及公共利益 。原告集會遊行目的為陳述國道收費員相關訴求，原舉發 單位基於保障公共利益，為維持公共場所公共安寧及維持 交通秩序所為前揭限制之決定，無礙原告集會遊行欲和平 表達意見的訴求，適當且未逾越必要限度，並無違誤。原 告所執之詞，實不足以推翻其行駛高速公路無故於車道上 停車之違規事實，是原舉發單位之舉發過程核無不當，據 此，本所依法裁處並無違誤。
（五）綜上所述，被告依行政訴訟法第二百三十七條之四規定附 具答辯狀及卷證等相關資料，懇請鈞院依行政訴訟法第一 百零七條第三項規定，駁回原告之訴。
四、本院之判斷：
（一）按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被 告同意或行政法院認為適當者，不在此限。行政訴訟法第 一百十一條第一項但書定有明文。又按應提起確認訴訟， 誤為提起撤銷訴訟者，訴之變更或追加，應予准許。同條 第三項第四款亦有明文。本件原告原係提起撤銷之訴，嗣 又變更為先位之訴為撤銷之訴，另增列備位之訴為確認之 訴。本院認為對於被告的攻擊防禦並無影響而無不適當， 且本院最終認原告原先提起之撤銷之訴即有理由，是無庸 審查備位之訴，自無不准許之理，合先敘明。
（二）關於事實概要欄（一）至一０三年六月十日止，已媒合成 功國道收費員二百四十七人，尚有二百零九人待媒合等情
，有交通部臺灣區國道高速公路局官網所發布國道收費員 自救會一０三年六月十一日記者會內容澄清稿可證。另從 結果來看，遠通公司並未做到其與交通部簽約過程，承諾 對於國道收費員的五大保障：工作權、工作地點、薪資、 福利與轉職補償。除提供收費員無法勝任的工作外，且有 提供離家數小時車程的工作，甚且提供的新職多為月薪二 萬元出頭，遠低於國道收費員約月薪三萬五千元的工作， 此種薪資亦勢必影響未來勞保，尤其老年給付的金額。如 原告之主張，經自救會調查應受轉置之收費員仍有近三百 名之多，至本院宣判日，國道收費員失業長達恰滿兩年之 久，對於國道收費員的家庭與生計影響甚鉅，遠通公司也 給社會「過河拆橋」的觀感，然而口口聲聲在乎社會觀感 的政府，卻對於遠通公司的不作為，拿不出制裁的對策。 遑論政府藉於如此公共事務私營化的一紙契約，即將所有 責任轉嫁給遠通公司，擺脫自己對於多數既非「勞工」又 非「公務員」，卻為國家賣命超過二、三十年，將近一輩 子的國道收費員應盡的補償與安置責任。
（三）另按勞動契約，分為定期契約及不定期契約。臨時性、短 期性、季節性及特定性工作得為定期契約；有繼續性工作 應為不定期契約」。勞動基準法第九條第一項定有明文。 而同法施行細則第六條也就該條項所稱臨時性、短期性、 季節性及特定性工作，明定認定標準：1.臨時性工作：係 指無法預期之非繼續性工作，其工作期間在六個月以內者 。2.短期性工作：係指可預期於六個月內完成之非繼續性 工作。3.季節性工作：係指受季節性原料、材料來源或市 場銷售影響之非繼續性工作，其工作期間在九個月以內者 。4.特定性工作：係指可在特定期間完成之非繼續性工作 。其工作期間超過一年者，應報請主管機關核備」。而必 須以不定期契約之所謂「有繼續性工作」，依據改制前勞 委會八十九年三月三十一日臺89勞資2 字第0000000 號函 釋意旨（略以）：所稱「非繼續性工作」係指雇主非有意 持續維持之經濟活動，而欲達成此經濟活動所衍生之相關 職務工作而言。至於實務上認定工作職務是否為非繼續性 當視該事業單位之職務（工作）說明書等相關文件載明之 職務或企業內就同一工作是否有不定期契約工及定期契約 工同時從事該相同工作，如有之，應視為有繼續性工作之 認定參據。所稱「短期性工作」是謂工作標的可於預見期 間完成，完成後別無同樣工作標的者。「特定性工作」是 謂某工作標的係屬於進度中之一部份，當完成後其所需之 額外勞工或特殊技能之勞工，因已無工作標的而不需要者
等語。又最高法院一０三年度台上字第二０六六號判決意 旨亦謂（略以）：按不定期勞動契約所需具備之「繼續性 工作」，係指勞工所擔任之工作，就該事業單位之業務性 質與營運而言，具有持續性之需要者，並非只有臨時性、 短期性、季節性之一時性需要或基於特定目的始有需要而 言。換言之，工作是否具有繼續性，應以勞工實際從事工 作之內容及性質，對於雇主事業單位是否具有持續性之需 要而定，亦即與雇主過去持續不間斷進行之業務有關，且 此種人力需求非屬突發或暫時者，該工作即具有繼續性等 語。政府與國道收費員都是採用「一年一聘」也就是定期 契約的聘僱方式，乃眾所皆知之事實，試問：長達二、三 十幾年間的人工收費工作，如何能解釋為是雇主（即政府 ）非有意持續維持的經濟活動，又如何能解釋為只是收費 工作進度中的一部分，而能視為臨時性、短期性、季節性 或特定性的工作？答案自明。此外，國道收費員中的「約 聘僱收費員」係依據「行政院暨所屬機關約僱人員僱用辦 法」進用，而此等約僱人員迄今仍不適用勞動基準法，至 於「臨時性收費員」則遲至九十七年一月一日起始適用勞 動基準法，導致前者無從適用勞動基準法發給資遣費，而 後者也僅能加發三個月資遣費，其等長達二、三十年的服 務年資竟根本無從計入勞退年資？！須知，對於受僱者的 權益保障，不適用勞動基準法，恐怕比規避不定期勞動契 約，改簽訂定期勞動契約還來得嚴重（參見吳姿慧，國道 收費員之勞動身份與權利保障，「從國道收費員案看政府 約聘雇人員的勞動權保障」學術研討會，二０一五年五月 二十三日）。無怪乎國道收費員這兩年來的抗爭訴求，會 從針對交通部、遠通公司的「補勞保」及「多元轉置」， 轉而增加針對整體政府及法制的「要年資」。而交通部為 了促成遠通公司為達成公共任務的工具，多所協助私人地 位的遠通公司推動其計畫，反而容易失去平衡多方利益的 中立立場，對於國道收費員的疏於照料即反應出政府逐漸 消失的公共性。正如學者所言，政府的權力係以公共性為 基礎，社會正義是其中的重要指標。公共政策固然是以「 最大多數人的幸福」為目標，然而在追求整體社會利益的 同時，不能讓社會底層的弱勢受到更多的不利益。臺灣近 年來錯置而扭曲的私有化政策，犧牲公益的同時強化財團 在市場中的優勢，導致公共建設推動的結果在使私人獲利 的同時，沒有提升社會整體公益，更犧牲許多弱勢者的權 利（參見林春元，消失的公共性？從國道收費員案談私有 化的挶限與危機，「從國道收費員案看政府約聘雇人員的
勞動權保障」學術研討會，二０一五年五月二十三日）。（四）按汽車行駛於高速公路、快速公路或設站管制之道路，不 遵使用限制、禁止、行車管制及管理事項之管制規則而有 違規減速、臨時停車或停車者，處汽車駕駛人新臺幣三千 元以上六千元以下罰鍰，並記違規點數一點。道路交通管 理處罰條例（以下稱本條例）第三十三條第一項第八款、 第六十三條第一項第一款分別定有明文。又按汽車行駛高 速公路及快速公路，除於規定之停車處外，不得在路肩及 路肩外、中央分隔帶、隧道內或交流道停車。但遇有濃霧 、濃煙、強風、大雨等特殊狀況嚴重影響行車安全時，得 在路肩暫停，並應顯示危險警告燈，視線清晰時，應即恢 復行駛。本條例第三十三條第六項授權交通部會同內政部 制定之「高速公路及快速公路交通管制規則」第十二條第 一項定有明文。又行為時之「違反道路交通管理事件統一 裁罰基準表」記載，違反道路交通管理處罰條例第三十三 條第一項第八款規定（行駛高速公路違規臨時停車或停車 者，無故於車道上停車），不分是否逾越應到案期限，均 應處罰鍰六千元，並記違規點數一點。
（五）本件不符逕行舉發之事由與前提，有違正當法律程序原則 之要求
1.按汽車駕駛人之行為有下列情形之一，當場不能或不宜攔 截製單舉發者，得逕行舉發：一、闖紅燈或平交道。二、 搶越行人穿越道。三、在道路收費停車處所停車，不依規 定繳費。四、不服指揮稽查而逃逸，或聞消防車、救護車 、警備車、工程救險車、毒性化學物質災害事故應變車之 警號不立即避讓。五、違規停車或搶越行人穿越道，經各 級學校交通服務隊現場導護人員簽證檢舉。六、行經設有 收費站、地磅之道路，不依規定停車繳費或過磅。七、經 以科學儀器取得證據資料證明其行為違規。道路交通管理 處罰條例（下稱本條例）第七條之二第一項定有明文。此 等「逕行舉發」事由之規定，因為非當場舉發，原則上受 舉發之違規者無從當場得知違規事由及情狀，且因舉發之 警察機關無從給予受舉發之人民陳述意見之機會，係對於 人民基本權之限制及侵害，實有必要限縮，使限於重大且 急迫性之違規事由，且因係對於人民訴願、訴訟基本權重 大之侵害，形式上並應遵守憲法法律保留原則（國會保留 ）之要求，不宜透過概括授權之方式，由行政機關制定之 ，是民國九十一年七月三日首度增訂（同年九月一日生效 ）本條項之前，原係明訂於交通部及內政部依據本條例第 九十二條第三項之授權規定，制定發布之「違反道路交通
管理事件統一裁罰基準及處理細則（以下簡稱「裁處細則 」）之規定即有違反法律保留原則之虞。又既然「當場舉 發」始為常態之舉發程序，則非常態之「逕行舉發」事由 ，解釋即應限於前述道路交通管理處罰條例第七條之二第 一項明定之事由為限，自屬當然。
2.本院認為舉發通知單原則上應定性為「暫時性行政處分」 。贊同暫時性行政處分不限於給付行政領域之前提下（參 見李建良，行政處分，收於蔡茂寅、李建良、林明鏘、周 志宏合著，行政程序法實用，二００一年十月，二版，第 二０三頁）。除行為人自願於到案期限繳納法定最低額罰 鍰之情形外，舉發通知單對於相對人之權利義務，均尚賴 裁決書之作成始得終局確定。換言之，舉發通知單對於行 為人固然產生特定之拘束效果，惟其接受處罰法律效果之 最終依據，仍為裁決書，就此而論，舉發通知單僅發生暫 時確定之法律效果，而與暫時性行政處分之概念相近。現 任大法官陳敏亦謂「舉發通知，頗類似於暫時行政處分」 （參見陳敏，行政法總論，二００三年一月三版，第三二 三頁）；前任大法官吳庚亦曾謂，若不考慮暫時性行政處 分是否限於授益性質，勉予對照，發生拘束效果之所謂通 知書或通知單（道路交通管理處罰條例第九條亦有此類似 規定），較與暫時處分相近（參見吳庚，行政法之理論與 實用，增訂七版，第三一六頁。吳庚復於二０一二年九月 ，同書增訂第十二版，稱此一變體之處分行為，在學理上 如何定位，頗值斟酌。德國法上有「先行裁決」及「暫時 處分」之概念，皆與本例有彷彿之處）。
3.舉發通知單之性質既為暫時性行政處分，不論行政程序法 或行政罰法均明定，行政機關作成限制性行政處分或行政 罰裁處前，原則上應給予受處罰者有陳述意見之機會，本 條例第九條第一項中段亦明定：「不服舉發事實者，應於 十五日內，向處罰機關陳述意見」；第八條第二項規定： 「前項處罰於裁決前，應給予違規行為人陳述之機會」。 足認有機會給予人民當場陳述意見之「當場舉發」，始為 常態性之舉發程序，因而受處罰者不明致難以當場陳述意 見之「逕行舉發」乃非常態之舉發程序，解釋上即應限於 本條例第七條之二第一項明定之事由，舉發機關並應遵守 同條第四項所定之應記明車輛牌照號碼、車型等可資辨明 之資料，以「汽車所有人」為被通知人製單舉發之。 4.又即使符合該等法定事由，仍應受到本條項自始設立的例 外前提要件：必須「當場不能或不宜攔截製單舉發者」。 至所謂「當場不能或不宜」，應係指「客觀上」有當場不
能或不宜舉發之情，例如發生在警察眼前「稍縱即逝」之 例如闖紅燈等嚴重違規行為，根本「不及」攔查，或攔查 反造成更具交通危害之情，或即使得花費時日追逐攔停， 惟相較違規態樣，顯不符經濟效益及成本等「不宜」攔查 情事。尚不應放寬至得委由舉發警察「主觀上自認」不能 或不宜舉發之判斷。總之，當場舉發乃係在行為人違規當 時或其後不久即予以攔檢，除得以即時制止或排除違規狀 態，以回復交通秩序或避免擴大危險或實害外，並得藉由 值勤人員與行為人之對話溝通，而得以即時釐清違規事實 之有無。從而不會將當場即得查知「駕駛人」的違規行為 ，卻以事後逕行舉發之方式，反而變成以「汽車所有人」 為處罰對象，而汽車所有人卻往往非實際駕駛人，此種不 符自己責任原則的情事發生。是交通違規舉發自應以當場 舉發為原則，而基於民眾檢舉或逕行舉發則在例外符合法 規規定之要件下，始得准許。此所以本條例第七條之一及 第七條之二特別明定例外事由之目的。其中第七條之二所 規定之逕行舉發除限定得舉發之違規行為態樣外，並另定 「當場不能或不宜攔截製單舉發」之要件，充分顯示立法 者對於前述兩種舉發程序，係以當場舉發為原則，逕行舉 發為例外。
5.實務上卻常見交通警察雖當場處理交通事故，於違規人民 均在現場，有機會陳述意見之場合，卻不以當場舉發之程 序，當場告知違規事由，反於事後逕依警詢筆錄或其他現 場圖等文書「資料」，另開具舉發通知單送達。致已事過 境遷，以為相安無事之民眾，突襲性收到舉發通知單，常 有「丈二金鋼，摸不著頭腦」感覺。查本件殊不論汽車所 有人是否即為當日之駕駛人爭議，例如本院一０四年度交 字第三十三號原告吳永毅之訴訟代理人即當庭表示，吳永 毅當日未在現場，是車子借他人駕駛等語。如果採當場舉 發，其實就不致處罰非實際行為人的車主。原告駕車於現 場停車陳抗活動，均經警於現場監控，警察本得於當場查 明駕駛人身分，以「當場舉發」方式，告以違規事由（至 少告知可能性），給予當事人有陳述意見之機會，甚且得 以尚未嚴重危害交通安全、秩序，且情節輕微，以不舉發 為適當者，施以勸導，給予立即離去的機會而免予舉發（ 裁處細則第十二條參見），卻捨此不為，而於事後片面以 現場攝得之各車牌照片，於事後一個多星期後「逕行舉發 」，不論其主觀上是否基於為免引發民眾怨懟或其他考量 ，此種基於主觀意圖而自認「不能（不及？）」或「不宜 」之判斷，反有損警察機關公平、公正、公開之形象（行
政程序法第一條立法意旨參見），也難免引發社會疑慮， 是否對人民「事後報復」、「秋後算帳」之聯想。總之， 此處逕行舉發不符「當場不能或不宜攔截製單舉發」之前 提要件，而侵害原告憲法上受正當法律程序原則保障之聽 審權。附帶一提，本件舉發也足以突顯，逕行舉發程序可 能隨警察機關任意操弄及割裂適用，想到時就舉發，沒有 想到就不舉發？足見實務上如擴張承認於當場舉發及逕行 舉發程序外，另承認所謂第三種舉發之「職權舉發」，而 無任何程序控制，難保不會發生如本案漫無標準的濫用逕 行舉發程序的職權舉發。法院身為檢驗行政權合法性的機 關，焉能不慎。
6.綜上所述，本件逕行舉發不符法定前提，屬違法逕行舉發 ，違反本條例所特設的程序要件，而侵害原告受正當法律 程序原則保障之聽審權。誠如司法院大法官議決釋字第三 九二號、第五二０號解釋理由書所宣示：「基於法治國原 則，縱令實質正當亦不可取代程序合法」、「國家為達成 刑事司法究明案件真相之目的，非謂即可訴諸任何手段」 等語。不論行政罰或刑事處罰，目的都在以公權力處罰人 民，其遵守正當法律程序與正當行政程序的本質並無二致 ；所謂的依法行政原則，要求的就是行政機關必須守法，