項所稱「依都市計畫法所發布之命令」，才符合該規定的規 範目的及內涵。至原告主張潤泰京采等案，乃因特定情事而 變更都市計畫細部計畫之核定行為，與本件就違章事件之裁 罰管制行為，類型完全無從類比，無相同事件應為相同處理 之平等原則適用之餘地，原告指原處分違反平等原則，殊無 足採。
(五)按「法治國為憲法基本原則之一，法治國原則首重人民權利 之維護、法秩序之安定及誠實信用原則之遵守。人民對公權 力行使結果所生之合理信賴，法律自應予以適當保障，此乃 信賴保護之法理基礎，亦為行政程序法第119條、第120條及 第126條等相關規定之所由設。行政法規（包括法規命令、 解釋性或裁量性行政規則）之廢止或變更，於人民權利之影 響，並不亞於前述行政程序法所規範行政處分之撤銷或廢止 ，故行政法規除預先定有施行期間或經有權機關認定係因情 事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，制定或發布法規 之機關固得依法定程序予以修改或廢止，惟應兼顧規範對象 值得保護之信賴利益，而給予適當保障，方符憲法保障人民 權利之意旨。」此經司法院釋字第525號解釋理由闡述甚明 。基此，由憲法法治國原則所派生的信賴保護原則，重在國 家公權力行使對外有足以令人產生合理信賴的表示，且人民 並無行政程序法第119條所列信賴不值得保護的情形，此人 民對國家公權力對外表示的信賴即應予維護，以維繫法治國 家人民對法秩序遵守的意願，建立法律秩序與公權力行政持 續有效的威信。從而，信賴保護原則的適用，首先須有國家 公權力對外有足以令人產生合理信賴的表示，即信賴基礎。 若國家公權力並未對外作出任何足使人民產生特定法秩序規 制內容應如何信賴的表示，根本欠缺合理的信賴基礎，自無 從依主張賦予所謂的信賴保護。又建築物的所有權人、使用 人或管理人所負上述應遵守使用分區限制的行政法上義務， 是基於都市計畫法及臺北市政府所發布的計畫案所定土地使 用分區的管制命令，而不是要等到行政機關勤於政令宣導， 人民才有遵守的義務。況且購置不動產動輒須花費數百萬甚 至數千萬元，對於一般人來說，堪稱是安身立命的人生大事 之一，自然應該小心謹慎查證其用途及其使用上的限制。所 以，不能因為有權機關或非權責機關沒有事前、適時甚至隨 時告知建築物所有權人、使用人或管理人注意遵守，就可以 免除其違規使用的責任。何況，都市計畫法與依該法所發布 對都市計畫範圍內土地的使用分區管制命令，對限制計畫範 圍內土地與其上空間的使用設有限制，才得使都市計畫範圍 內各地區按所計畫合理發展，改善都市居民生活環境。而都
市計畫對計畫區內土地的管制，來自於都市計畫法、土地使 用分區管制法令，與相關區域都市計畫的規劃性管制命令， 這種來自於國家對都市空間機能規劃與管控的管制性命令， 與土地登記是為整理地籍而將土地及建築改良物所有權及他 項權利予以登記的程序，並經由公告或提供閱覽的公示方式 ，使權利人或第三人得予查知，提升不動產交易安全等目的 ，有所不同。簡言之，土地及建築物登記的行政管理，主旨 在確保不動產私法上物權內容的明確性以促進私經濟交易安 全，並無藉由土地登記將土地或其上空間所承受的建築或都 市計畫法令等行政規制管理內容，均予一併明確記載的義務 。因此，都市計畫法對建築物使用的管制如何，本應由負狀 態責任義務人自行探求都市計畫管制命令而定。換言之，計 畫範圍內狀態責任義務人均不得以土地登記資訊或不動產權 利證明書狀等，欠缺對都市計畫土地使用分區管制的記載， 即認定該土地或建築物未受任何都市計畫對土地空間使用的 管制，甚而主張因信賴土地登記或權利證明書狀的記載，而 免除其對都市計畫法令的注意義務。同理，稅捐處只是課徵 房屋稅的主管稽徵機關，既不是都市計畫法的主管機關，又 未經主管機關授權，自然沒有決定系爭建物得否作為住宅使 用的權限，這是行政機關分工設職的當然之理。何況房屋稅 的課徵，是量能課稅原則下，以房屋財產價值的所有權，為 課稅的基礎；並依據房屋的「實際用途」區別適用的差別稅 率，計算納稅義務人（即房屋所有人）應納稅額（房屋稅條 例第3條至第5條規定參照）。所以稅捐處准予就系爭建物按 自用住宅稅率課徵房屋稅，並不發生肯認系爭建物供住宅使 用符合都市計畫法相關規定的效力，自不屬於足供當事人信 賴的公權力行為。再者，戶籍登記是針對已具有中華民國國 籍的國民，以單獨或與他人共同生活或經營共同事業的一戶 為單位，透過戶籍登記的管理，掌握定居於我國臺灣地區的 國民人口身分與居住分布狀況，並以之作為各種需以此等人 口資訊為制度運作條件的政策及法令推行基礎，此參考戶籍 法第1條、第3條、第4條及第15條等規定即明。另使用執照 則是主管建築機關就建築工程完竣後，審核建築工程是否符 合建築法令，與建造執照所許可建造的設計圖樣是否相符的 使用許可。綜合言之，土地登記資訊、不動產權利證明書狀 或使用執照，即使欠缺都市計畫對土地與建築物「不得供住 宅使用」的記載，或稅捐處准以自用住宅稅率課徵房屋稅， 或戶政機關准予戶籍登記等，均非都市計畫權責機關就土地 或建築物得供住宅使用的意思表示，都市計畫範圍內狀態責 任義務人不得以此等不動產登記資訊、使用執照、房屋稅籍
核定、戶籍登記等，認定該土地或建築物依都市計畫管制命 令可供住宅使用，甚而主張因信賴而免除其就都市計畫對土 地或建築物使用管制的注意義務。再者，建築法是針對建築 物應依使用執照所核定的「使用類組」使用而為規範，與都 市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項規定授權 直轄市政府得於細部計畫書圖發布「土地『使用分區』管制 」的情形，顯不相同，所以「臺北市一定規模以下建築物免 辦理變更使用執照管理辦法」雖然規定在一定條件下，得以 免辦變更建築物使用執照所核定「使用類組」的義務，但是 因為建築物所在的「使用分區」管制規定，並不是來自於使 用執照的核定，自然也就不會因為該建築物符合免辦建築物 「使用類別」的變更，就當然解消「使用分區」管制規定的 效力，已說明如前，且依「臺北市一定規模以下建築物免辦 理變更使用執照管理辦法」的規定，作為住宅使用無須辦理 使用執照變更，也不足以成為原告信賴系爭建物供作住宅使 用不違反都市計畫法的基礎。此外，被告亦無任何表現於外 之行政行為，足使原告信賴系爭建物得作住宅使用，且其係 因查得原告向稅捐處申報系爭建物作住家使用，經核定按住 家用稅率課徵房屋稅，嗣通知原告將前往系爭建物現場會勘 ，惟未獲原告配合，復通知原告提出系爭建物未作住宅使用 之事證供核及陳述意見，原告未舉出具體事證以供參酌，乃 綜合上述事證，認定系爭建物違規作為住宅使用，因而作成 原處分，要無原告所指違反信賴保護原則、誠信原則、禁反 言原則，及行政程序法第7條、第9條、第36條、第43條等規 定之情事。
(六)原告復主張原處分違反法律不溯及既往原則云云。惟按司法 院釋字第620號解釋理由，係對於新法規範之法律關係跨越 新、舊法施行時期之情形，應如何適用法律，予以闡釋，即 當特定法條之所有構成要件事實於新法生效施行後始完全實 現時，則無待法律另為明文規定，本即應適用法條構成要件 與生活事實合致時有效之新法，根據新法定其法律效果；除 非立法者另設「法律有溯及適用之特別規定」，使新法自公 布生效日起向公布生效前擴張其效力；或設「限制新法於生 效後適用範圍之特別規定」，使新法自公布生效日起向公布 生效後限制其效力，否則適用法律之司法機關，有遵守立法 者所定法律之時間效力範圍的義務，尚不得逕行將法律溯及 適用或以分段適用或自訂過渡條款等方式，限制現行有效法 律之適用範圍（司法院釋字第620號解釋理由參照）。查系 爭建物坐落基地，自83年都市計畫即限定為商業區（供一般 商業使用），不得供作住宅使用，105年都市計畫亦無變更
，然原告購買後作住宅使用迄今，且經被告以106年5月8日 函通知後，原告即知悉系爭建物坐落土地，依都市計畫係不 准作住宅使用後，迄未改善，業如前述；則被告經臺北市政 府以104年4月29日公告，將該府關於都市計畫法第79條第1 項之裁罰權限委任其行使後，於107年12月6日作成原處分， 依89年1月26日即已修正之都市計畫法第79條第1項規定，對 原告違反臺北市政府依都市計畫法所發布命令之行為裁處罰 鍰，所適用之法律，於原告將系爭建物作住宅使用時，早已 生效施行，並無所謂新法規範之法律關係跨越新、舊法施行 時期之情形，被告亦非將新訂生效之法規，適用於法規生效 前已發生事件，從而自無違反法律不溯及既往原則情事。至 臺北市政府於106年10月5日公布、自同年月20日起施行之裁 處作業原則，係該府為協助被告就違反都市計畫法第79條第 1項規定案件行使裁量權，所訂定性質屬裁量基準之行政規 則，並非被告裁處原告罰鍰之法律依據，被告參據該裁處作 業原則，對原告裁處都市計畫法第79條第1項所定罰鍰6萬元 ，亦無違反法律不溯及既往原則可言。而系爭建物則是於97 年1月3日才完成所有權第一次登記，原告則是於103年6月10 日才登記為系爭建物的所有權人（見原處分卷二第9頁）， 所以自始就應該受到系爭建物所坐落系爭土地使用分區「不 得供作住宅使用」的限制。至於臺北市政府於106年10月5日 發布的裁處作業原則，則是主管機關在都市計畫法第79條第 1項授權裁罰金額及管制手段範圍內所訂定的裁量基準，被 告於裁處時得予適用，亦如前述。從而，被告依據並未修正 的都市計畫法相關規定與前已公告的使用分區管制法令及裁 處作業原則，作為裁處原告之後將系爭建物供作住宅使用違 規行為的依據，並未違反法規不溯及既往原則。至於臺北市 政府104年4月29日公告，是將原屬臺北市政府關於都市計畫 法第79條第1項的裁罰權限委任被告行使，而非當時始公告 都市計畫法第79條第1項規定，且此一權限委任之公告，與 維護法律安定性的法律不溯及既往原則無關。
(七)原告另主張被告違反行政程序法依法行政與行政行為明確性 原則一節。查被告前以106年5月8日函通知原告：系爭建物 坐落之土地，依該分區都市計畫書，不准作住宅使用，請原 告改正系爭建物違法使用情形，且於改正後申請按非住家使 用重新核定房屋稅率等情，核屬行政指導，其內容明白，意 義並非難以理解，且與都市計畫法相關規定亦無違背，參以 原處分已詳細記載原告違規的事實、裁處的理由與法令依據 、繳交罰鍰的地點與期限及救濟期間的教示條款等，是原告 此部分主張，亦非有據。
(八)原告再主張依行政罰法第8條但書所規定「得減輕或免除處 罰」云云。然按行政罰法第8條規定：「不得因不知法規而 免除行政處罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰。」 其立法理由是以：「一、本條係規定行為人因不瞭解法規之 存在或適用，進而不知其行為違反行政法上義務時，仍不得 免除行政處罰責任。然其可非難程度較低，故規定得按其情 節減輕或免除其處罰。二、……此部分實務上應由行政機關 本於職權依具體個案審酌衡量，加以裁斷。三、參考刑法第 16條。」由此可知，欲適用行政罰法第8條但書規定對違反 行政法上義務的行為人予以減輕或免除其處罰時，須以行為 人有「不知法規」存在為前提。而所謂「不知法規」，是指 行為人不知法規所「禁止」或「要求應為」的行為或不行為 義務為何而言，也就是學說上所稱的「禁止錯誤」或「欠缺 違法性認識」，而非指違反行政法上義務行為人必須要對自 己的行為究竟是違反哪一法規規定有所認知。所以，行為人 如已知悉法規所禁止或要求應為的行為義務為何，就該違反 行政法上義務的行為而言，行為人即已具備不法意識（違法 性認識），應無行政罰法第8條但書規定適用的餘地。查原 告於購買系爭建物時，就負有按臺北市政府所發布的都市計 畫所定使用類別而使用的「狀態責任」保持義務，而且被告 已經先後以106年5月8日函、107年5月16日函及107年6月6日 函通知原告系爭建物不得供作住宅使用，以免違規受罰，但 是原告至今仍繼續將系爭建物供作住宅使用等情，均如前述 。顯見原告自始至終都明知系爭建物不得供作住宅使用，卻 仍執意買受並作為自用住宅使用迄今，其對於將系爭建物供 作住宅使用的「違法性」，確實是知之甚明。所以，原告根 本不符合行政罰法第8條前段所定「不知法規」的情形，當 然也就不構成同條但書「得減輕或免除處罰」的要件。(九)至原告主張原處分逾越行政罰裁處時效乙情。按行政罰之裁 處權，雖因3年期間之經過而消滅。但此裁處權時效期間是 自違反行政法上義務之行為終了時起算，且行為結果發生在 後者，自該結果發生時起算，此參行政罰法第27條第1項、 第2項規定自明。又都市計畫法第79條第1項規定，是狀態責 任衍生之行政法上對物狀態的保持義務，課予都市計畫範圍 內土地及建築物之所有權人、使用人或管理人等有事實上管 領力之人，負有就物之使用保持合於都市計畫法與依都市計 畫法所發布命令之管制秩序狀態的義務，並非行為責任義務 ，已經本院說明如前。是故，原告基於故意而持續將系爭建 物作住宅使用，即持續違反都市計畫法上開規定之狀態保持 義務，其行為至本件言詞辯論時，仍未終了，參照上開說明
，根本尚未起算行政罰之裁處權時效期間，自無逾越裁處時 效之問題。原告此部分主張，容有誤會，並不可採。(十)另依監察院調查意見，被告行政責任上固有可議之處，然此 違法狀態之持續顯非法治國家應有之常態，因都市計畫為促 進都市發展與國家進步的重要機制，都市計畫一經公告確定 ，即發生規範之效力，且都市計畫經發布實施後，不得隨時 任意變更，此為都市計畫法第26條第1項所明定。因此關於 系爭建物及其土地之使用管制，83年都市計畫早已明訂係商 業區（供一般商業使用），不得供作住宅使用等語明確，迄 今無任何變動，並無何違反明確性原則之疑慮，又都市計畫 除依循通盤檢討之機制，依據都市發展情況，並參考人民建 議作必要之變更外，一經核定發布後，都市計畫範圍內土地 之使用將受都市計畫規範之限制，此乃都市計畫得以達成計 畫目的之重要基礎，尚非可容許原告泛稱被告怠於執行職務 ，以求豁免其上開違規行為之處罰，否則都市計畫法制將蕩 然無存，遑論計畫目的之達成，應認原告主張上情，仍無法 為其有利之認定。
五、綜上所述，被告審認原告將系爭建物作住宅使用，違反臺北 市政府依都市計畫法所發布之命令，依都市計畫法第79條第 1項規定，以原處分處原告6萬元罰鍰，並限於文到次日起9 個月內停止違規使用，於法並無違誤。訴願決定予以維持， 亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回 。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦及陳述，經本院詳加 審究，或與本件之爭執無涉，或對本件判決之結果不生影響 ，爰不逐一論述，附此指明。至原告請求向臺北市政府函調 105年修訂計畫之擬定、審議討論及層報核定所有文件資料 ，以釐清該計畫有無違反法律保留原則，惟105年修訂計畫 並無違反法律保留原則，業經本院審認如上，核無調查之必 要，另原告請求調取系爭建物建商申請建照、使照之申請文 件，及大彎北段有無申請大廣告物之許可，以證明被告早已 知悉系爭建物以住家規格進行建造及販售，本件有信賴保護 原則、禁反言原則及有利不利一體注意原則之適用，惟此部 分亦經本院說明如上，無違反該等原則之問題，亦無調查之 必要，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 12 月 17 日 臺北高等行政法院第二庭 審判長法 官 蕭 忠 仁
法 官 李 明 益
法 官 羅 月 君
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
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│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
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中 華 民 國 109 年 12 月 17 日 書記官 陳 又 慈
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