留廢止權』，當視該附款內容得否依法強制執行以為判斷， 倘行政機關業已表明附款係屬保留廢止權者，自無解釋其為 負擔之餘地。……行政處分之附款必須具合目的性，且不得有 不正當之聯結，若阻礙或妨害其依據之法規目的一部或全部 之實現或造成其實現重大困難者，行政機關所為附款之裁量 權行使，即有逾越權限及濫用之情形（行政訴訟法第201條 參照），違反比例原則。……末按對於羈束處分之附款，固得 單獨以該附款為程序標的，提起撤銷訴訟救濟，但於裁量處 分，因行政機關如知悉行政處分之附款違法將為其他決定者 ，人民應提起課予義務訴訟，請求判決命行政機關應作成無 附款之相同處分或依法院之法律見解為新決定，不得以單獨 請求撤銷該附款，否則，無異剝奪行政機關之裁量權，強制 其作成原來如無該附款即不須作成，或不欲作成之行政處分 。……」有最高行政法院111年度上字第108號判決理由可資參 照。又按行政程序法第93條第1項規定，行政機關作成行政 處分得否為附款，係依「裁量處分」或「羈束處分」為不同 之規定。簡言之，裁量之授益處分，原則上得添加附款；羈 束之授益處分，須有法律授權或為確保許可法定要件之履行 ，始得為之。至於對行政處分附款的法律救濟，在羈束處分 時，固得以撤銷訴訟請求撤銷違法之附款；惟對於裁量處分 ，於行政機關如知附款違法將為其他決定者，人民應提起課 予義務訴訟，請求判決行政機關應作成無附款之相同處分或 依法院之法律見解為新決定，不得以撤銷訴訟單獨請求撤銷 附款，否則，無異剝奪行政機關之裁量權，強制其作成原來 如無該附款即不須作成，或不欲作成之行政處分。 3.經查，原告經營TVBS新聞台及TVBS頻道之衛星執照至112年8 月2日屆期，原告於同年1月31日依衛廣法第18條第1項規定 向被告申請換發衛廣執照。經被告112年6月21日第1071次委 員會議決議，許可原告換發衛廣執照，但附加系爭附款，為 兩造所不爭執。惟衛廣事業為特許事業，衛廣法上衛廣執照 之營運許可及換照許可，乃給予提出申請之衛廣事業特別利 益，性質上應屬特許，被告對於原告換照之申請本有裁量權 限，是被告所為原處分，性質上屬裁量處分，被告自得添加 附款。又觀之系爭附款內容，已經揭示原告如未依系爭附款 內容履行，被告得廢止原處分之旨，且被告已經表明系爭附 款性質為廢止權保留之附款，乃被告整體決策之一部分，足 見被告係以原告未履行系爭附款內容作為保留行使廢止權之 事由，系爭附款性質上確屬廢止權保留之附款，而與原處分 具有密切不可分之關係，不具有獨立性。從而，原告如對於 系爭附款有所不服，應提起課予義務訴訟方屬正確之訴訟類
型，原告先位聲明單獨對系爭附款提起撤銷訴訟，實屬擇用 訴訟類型錯誤，欠缺權利保護必要，應予駁回。 ㈡被告作成系爭附款應屬適法：
⒈行政程序法第94條規定：「前條之附款不得違背行政處分之 目的，並應與該處分之目的具有正當合理之關聯。」準此， 行政處分之附款必須具合目的性，且不得有不正當之聯結。 因行政處分是否添加附款，係行政機關裁量權之行使，此項 裁量權之行使，不得有逾越權限及濫用權力情形（行政訴訟 法第201條參照），應受一般法律原則（例如比例原則）之 拘束。所謂「目的」，係指行政處分所依據之法規目的，而 所謂「違背」，指阻礙或妨害目的之實現，是所謂「違背行 政處分之目的」，即指全部或一部地破壞目的之實現或造成 其重大困難。主管機關就衛廣事業之換照申請作成處分，裁 量決定附加附款時，必須確認處分相對人就該附款內容有自 主履行可能性，亦即應具期待可能性，方足以實現衛廣法之 規範目的及保障該事業之經營存續。
2.查，原告總編審工作內容為：「負責新聞部自律與涉及法律 規範相關內容的審核把關。總編審位階等同新聞部副總監， 有權要求各組主管報導前審核內容、或播出後修改內容。總 編審負責確保新聞部依TVBS 新聞道德與採訪守則、衛星公 會新聞自律綱要等規範執行，並提醒報導涉及各項法律新聞 內容。」(原處分卷一第346頁)，被告稱編審之工作內容， 係針對每日新聞及政論節目之內容，提供預防性審查，為媒 體內重要之自律機關，且編審應保有獨立性，跳脫既有採、 編、播體系，以維持其提供專業編審建議而達成媒體有效內 控及自律之機能，可以採信。
3.次查，被告就原處分說明四所載負擔之內容，於112年6月7 日行政訪談時，有委員提問原告，略以：「……比如糾錯或錯 字這些，TVBS是用分層分級去負責，還有一位總編審，是做 自律、法規範及內容的把關，可是就是1位。那我們會去思 考這位總編審如果休假的時候怎麼辦呢？其實以他的工作量 是比較高位的，不是做一些糾錯，而是自律、法規內容規範 的把關，1位其實還是有點辛苦，他畢竟還是要休假。我記 得當初我們給TVBS-N的建議是2到3位，……另外，比較高階的 總編審，要有一定的獨立性跟獨立的位階，位階可能是高於 一般新聞部編輯或主管……」、「有關編輯室公約……因為內部 新聞自主，如果沒有契約的保障，確實很難落實跟實踐。現 在國內其他新聞台幾乎都已經把編輯室公約納入勞動契約基 本構成要件……」、「……編審制度其實就一個公司的自律內控 來講相當重要，因為安排一個總編審，超乎每天採訪過程，
不只是除錯……而是對議題、採訪、倫理都有相當的經驗，並 遵守新聞倫理，這是相當重要的角色。但是剛剛王委員也提 到，如果這麼重要的角色只有1個人，怎樣負責24小時而且 每天這麼多的新聞？剛才（原告）副總有講到，如果休假， 代班的就是採訪主任，那這裡可能要溝通一下。當然我們每 個人不可能24小時都工作，一定要有代班才不會出錯。……那 麼你們可能也要有一個副總編審、或與總編審相當層級、角 色類似的人來代班比較適合，不是下一層的採訪主任。採訪 主任實際上應該是被監督的，這樣可能會有角色錯亂的問題 。所以我們那時才會建議是不是2到3位，……」（本院卷第28 0、281、285頁被告行政訪談紀錄）。原告除於訪談中陳述 意見外，復表示TVBS新聞台「貴會（即被告）關切總編審休 假時之代理人能否實踐獨立編審功能一事，本公司願再加檢 討」、「TVBS頻道亦擬比照TVBS新聞即頻道做法，擬將現職 兼任編審中擇其一人轉任為專職總編審，以強化編審功能」 （本院卷第273、274頁原告補正事項）。依上述過程，原告 足以得知修改編輯室公約、TVBS頻道應設置專職編審人員及 專職編審人員應為2到3人之理由，原告陳述意見過程中表示 就TVBS頻道表示願設專職總編審1名，原處分說明四並無原 告所指恣意濫用之違法。原告主張原處分說明四僅有結論而 無理由，有出於恣意濫用之違法，為不足採。
4.經查：
⑴原告編輯室公約（本院卷第207頁）記載：為確保原告經營 運作之TVBS新聞台符合專業自主精神，特由原告代表人與 新聞及節目部主管協調制定本公約，供原告與新聞部及新 聞節目相關同仁共同遵循；原告董事會、經營階層或其他 業務、行政等主管不得以違背新聞專業精神之任何理由， 干預新聞內容與自律空間，包括人事獎懲等方式，以維護 TVBS新聞專業自主等語。查編輯室公約之起源多以德國經 驗為參照，因應當時媒體併購風潮，媒體工作者為爭取內 部新聞自由而發起編輯室公約運動。德國編輯室公約之內 涵包含「編輯的自主性」及「媒體勞動者思想、信念自由 的保護」兩大核心原則，藉簽署編輯室公約之方式以達成 內部新聞自由之目的（見NCC NEWS月刊第15卷第4期110年 12月出刊）。可知編輯室公約係為落實內部新聞自由，使 新聞從業人員有免於新聞媒體事業主之不當干預的內部自 主性，能夠獨立、專業、自主地進行新聞工作，達到採訪 自由、傳遞自由及發表自由。故新聞從業人員與媒體新聞 事業主之僱傭關係與一般企業體內之僱傭關係並非可等同 視之。從而，被告基於通傳會組織法第1條之法定職權，
為達成保障內部新聞自由之公共任務，經檢視原告編輯室 公約之內容，為確保編輯室公約得以落實內部新聞自由， 而為附款一：「為落實新聞自主，原告應修正編輯室公約 ，並納入『本公約為原告製播新聞同仁基本勞動條件之一 ，並應視為勞動契約之基本構成要件，原告不得因製播新 聞同仁主張本公約之權利而給予不利之處分』之規定；公 約完成修正並簽署，應於公司官網公開，並應於文到之次 日起3個月內報送被告」，核與原告編輯室公約制訂目的 相符，亦符合原處分於換照申請時審核內部控管機制與自 律組織運作之執行情形之目的。
⑵附款一編輯室公約係為保障內部新聞自由之制度，其內容 自與新聞從業人員之勞動條件難以分離，故附款一所載「 勞動契約之基本構成要件」等文字與被告藉由編輯室公約 保障內部新聞自由之目的間確有正當合理關聯，並未違反 不當聯結禁止原則。修正編輯室公約是為達到落實內部新 聞自由之目的，保障內部新聞自由，附款一是要求原告修 正編輯室公約達到此目的即可，被告並非要求原告修正編 輯室公約必須逐字抄寫原處分第四㈠點記載之文字（本院 卷第555頁筆錄），也不是要求修改原告與其全體員工間 之勞動契約，且編輯室公約係由新聞部及新聞部相關同仁 共同遵循，亦非全體員工，原告主張現實上窒礙難行云云 ，難以採信。綜上，附款一原告有自主履行的可能性，原 告主張將此項附款納入原告編輯室公約，有逾越被告之權 限及違反不當聯結禁止原則，為不足採。
⑶原告編輯室公約第2項記載：「TVBS新聞由新聞部同仁依新 聞採編製播流程產出，新聞部各層級單位主管應符合新聞 專業並嚴守自律規範，並設置新聞編審落實內控機制。」 可知，原告依編輯室公約本應設置編審人員。媒體的信譽 和公信力建立在編輯有獨立性之基礎，專任的編審人員可 以確保報導的選擇和呈現完全基於新聞價值及獨立性。設 置編審人員之其目的在落實內控機制，確保新聞採編製播 流程產出及內容符合編輯方針，故編審人員需要高度集中 注意力、投入時間和深厚的專業判斷，如果兼任其他職位 ，其時間和精力勢必被分散，削弱設置編審人員本欲維持 之功能，故編審決定應具專職及有獨立性。編審人員之重 要性已如前述，惟依週休2日連同其他國定假日，每年法 定放假日約有1百多天，加上編審人員的休假，編審人員 一年約會有1百多天沒有上班，若僅設置總編審一人，其 無法執行時，由兼任人員執行編審任務，極有可能削弱原 有功能，故附款二要求原告設置2-3位專任始足以能保障
在專業和時間上完全投入，以輪班方式及有人休假時能有 其他人執行編審，維護新聞報導的最高標準、公眾對媒體 的信任以及媒體機構的獨立性與公信力，核無濫用裁量權 限之違法。
⑷依原告就TVBS新聞台及TVBS頻道所提換照案補正事項（本 院卷第273至276頁），TVBS新聞台之編審人力計有11名， 除總編審1名為專職外，其餘10名性質為兼職；TVBS頻道 之編審人力計有5名，均屬兼職，與上述編審人員應獨立 、專任，以落實內部新聞自由之目的，維護媒體專業自主 精神，發揮媒體為社會公器之公共服務功能，建立組織自我 監督之內部審議機制難認相符。準此，被告基於通傳會組 織法第1條之法定職權，為保障從採訪、編輯、製播各階 段之內部新聞自由之完整延續性及建立組織自我監督之內 部審議機制，而為附款二：「為補強既有採、編、播體系 缺失，原告就系爭頻道製播新聞及其他新聞性節目，應配 置不擔任其他職務之專職編審2至3位，並應確保其職務行 使之獨立；原告應於文到之次日起3個月內就系爭頻道配 置專職編審暨確保其行使職務獨立性之方式報送被告。」 一情，符合原處分為換照申請案審查內部控管機制與自律 組織運作執行之目的，並符合原告編輯室公約之規範目的 ，且無增加原告義務致原告無自主履行的可能性之情形， 原告主張違反依法行政原則、比例原則等情，為不足取。七、綜上所述，因系爭附款符合原處分於換照申請案審查內部控 管機制與自律組織運作執行之目的，也與原告編輯室公約及 新聞倫理委員會組織章程之規範目的相合，並無增加原告義 務致原告無自主履行的可能性，自無原告所述違反依法行政 、明確性原則、比例原則、不當聯結禁止原則等情形，原處 分即無違誤，且系爭附款與原處分不具獨立性，故原告先位 訴請均撤銷系爭附款、備位訴請撤銷原處分，並命被告作成 無附款之准許換照處分，均為無理由，不應予准許，而應予 駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及陳述，經本院 詳加審酌後，或與本件之爭執無涉，或對本件判決結果並不 生影響，爰不予逐一論列，附此敘明。
九、結論：本件原告之訴無理由，判決如主文。 中 華 民 國 114 年 10 月 30 日 審判長法 官 陳心弘
法 官 彭康凡
法 官 林妙黛
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭 提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內 補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者， 應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附 繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者， 逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟 法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不 委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代 理人具備法官、檢察官、律師資格或 為教育部審定合格之大學或獨立學院 公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、 管理人、法定代理人具備會計師資格 者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。 中 華 民 國 114 年 10 月 30 日 書記官 李建德
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