要點第11點所規定。上開文件未明示可以影本代替，解釋上 自指正本而言，此觀同要點第2點明定祭祀公業土地之申請 ，由管理人檢具土地所有權狀影印本或土地登記簿影印本即 明。．．．祭祀公業土地清理要點第11點所規定，須繳回原 核發派下員名冊（證明書），係主管機關基於其職權考量， 為防止原核發派下員名冊（證明書）遭挪用而生弊端所為規 定，．．．。」
㈧原告連民政機關核發加蓋印信的會員名冊影本亦無法提出， 僅憑中央日報公告之報紙全版影本及前延平區公所證明書函 影本，尚難謂之所需文件「並無欠缺」，程序沒有瑕疵。況 且，當時，神明會會員（信徒）名冊正本係由未改制前的臺 北市政府民政局所核發，前臺北市延平區公所49年11月28日 證明「該異議期間中並無任何人提出異議，特此證明。」之 書函影本，並無「．．．業經本所49年10月18日北市延民字 第1950號函公告，公告期滿且期間無人提出異議，本所同意 發給加蓋印信之派下員名冊正本乙份．．．」之敘述，該「 特此證明」亦僅能證明49年10月18日公告刊登中央日報3天 （18、19、20日）惟該異議期間中無任何人提出異議之事實 ，尚未能證明曾經請求區公所准予核發神明會會員名冊，或 是證明區公所曾經核發加蓋印信之會員（信徒）名冊正本給 予該神明會。被告僅就原告所提供文件既負審核其文件是否 具齊，程式是否相符之形式審查責任，被告既未提出神明會 會員（信徒）名冊正本，則臺北市政府民政局函示被告參酌 前揭內政部及臺北市政府民政局相關函釋規定，請原告先行 辦理重新公告補發會員名冊事宜後，再依祭祀公業土地清理 要點第11點規定辦理會員變動公告事宜，以求適法周延，並 無不合之處。
四、「祭祀公業土地清理要點」第11點的「備查」之法律性質為 何？「公告」之法律性質為何？
㈠就多數學理和實務見解上，皆認為行政機關核發「祭祀公業 派下證明」是一種確認處分，此為無疑。再者，就「公告」 之法律性質為何而言，依據吳庚教授認為，程序上處置行為 ，係指行政機關在進行作成行政行為之實體決定之過程中所 為有關程序之決定或處置而言。復參照內政部78年10月14日 台內民字第748310號、81年2月14日台內民字第8177848號皆 闡釋「民政機關受理神明會案件，主要係代為公告神明會會 員名冊，以協助處理神明會土地產權事宜」、「民政機關受 理神明會會員（信徒）名冊公告事項，僅係代為公告性質， 行政機關所發之會員（信徒）名冊亦無確定私權之法律上效 力」；而學者陳銘福論述祭祀公業公告原因係認為行政機關
對於祭祀公業實體部份，不予審查，也無從實質審查，僅能 從程序上作形式審查；藉助公告，讓利害關係人有機會表示 異議，使權利被侵害之情形，能減低到最小程度。就本案而 言，祭祀公業土地清理要點第11點規定「向民政機關（單位 ）申請公告三之10日，無人異議後准予備查」乙節，上開前 揭學理暨內政部闡明該要點原意來看，此徵求異議「代為公 告」行政行為的法律性質應係屬於程序上之處置，非屬行政 處分。爰此，參照鈞院91訴字3877號判決略以：「．．．本 件被告上開90年8月22日北縣淡民字第90125806號函公告意 旨略以．．．等語，核該公告僅係被告准否核發派下員證明 書前之行政先行行為，屬事實通知，非因此對外發生任何法 律上之效果，自非行政處分。．．．查其內容，亦僅係准否 發給信徒全員名冊（派下員證明書）之行政先行行為，並未 對外發生具體之法律效果，．．．」，是故，徵求異議「代 為公告」之法律性質係為確認處分前之行政先行行為，是一 種程序上處置行為，並未對外發生具體之法律效果，原告認 為第一次公告為處分且具有實質存續力，實是對行政法學理 有誤解。
㈡再者，祭祀公業土地清理要點第11點規定此徵求異議「代為 公告」之行政行為，係要藉助公告，讓利害關係人有機會表 示異議；設若被告於公告異議期間未滿前，貿然撤銷該公告 而不予利害關係人有機會表示異議，自與該要點意旨有違， 並使異議人的利益受損。而就本案而言，原告提出應備文件 有所欠缺，臺北市政府民政局函示被告，先行暫時撤銷該公 告並參酌前揭內政部及臺北市政府民政局相關函釋規定，請 原告先行辦理重新公告補發會員名冊事宜後，再依祭祀公業 土地清理要點第11點規定辦理會員變動公告事宜，對原告之 權利並未受損，符合內政部及臺北市政府民政局相關函釋規 定亦未違反比例原則、恣意禁止原則及信賴原則。五、當事人主張有利於己之事實，他造對之有爭執者，有提出證 據以證明其事實為真實之責任。又主張積極事實者應負舉證 之責任，乃為舉證責任分配之原則。參照民事訴訟法第277 條：「當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責 任。」就本案而言，依據臺灣省政府45府民一字第51653號 令即載明：「神明會之信徒名冊，應抄發有關鄉鎮市區公所 ，於適當地點張貼公告，限期（此項限期不得短於1個月） 徵求異議，逾期經各有關鄉鎮市區公所呈報，無人提出異議 時，始可以一份加蓋縣市（局）政府印信，發還原申請人， 作為憑證。」原告認為在49年時的派下全員證明書，當時並 無目前主管機關在名冊上蓋章以為派下全員證明書之方式，
顯與前揭令有所不同。又如上揭理由所援引行政法學者之見 解，確認行為經常須以關係人之參加，與經過一定之手續為 其要件。而一個行政行為的完成需由人民與政府之間協力完 成。因此，依照上揭令來看，當時原告若於公告期滿後及無 人提出異議時，是否有向當時民政主管機關申請核發乙份加 蓋印信之會員（信徒）名冊？設若原告當時無提出申請，民 政機關自無核發加蓋印信之會員（信徒）名冊，亦無相關檔 存資料。原告認為當時之所有行政機關是否完全遵照該法令 辦理，已有疑問乙語，以及認為被告與台北市政府民政局理 應亦有留存乙份加蓋政府印信之神明會會員（信徒）名冊云 云，既然原告主張有利於己的事實，自應先行負提出證據以 證明其事實為真實之責任，而不應將當時之所有行政機關是 否完全遵照該法令辦理，已有疑問乙事，而歸責於被告。六、有關祭祀公業派下員全員名冊或神明會會員（信徒）名冊遺 失，且該神明會或祭祀公業土地登記簿已有記載管理人者， 而民政機關的檔案文件中亦無資料可稽，應如何處理乙事。 依據內政部73年2月15日（73）台內民字第208256號函釋、 83年9月23日台（83）內民字第8306220號函、及87年1月22 日台（87）內民字第8702232號函皆闡明，因年代久遠，申 請人之神明會會員（信徒）名冊或祭祀公業派下員名冊遺失 ，且該神明會或祭祀公業土地登記簿雖有記載管理人者，而 民政機關的檔案中查無該神明會或祭祀公業之文件，仍應先 重新公告神明會會員（信徒）名冊。因此，臺北市政府民政 局92年1月20日北市民三字第09230325600號函示臺北市各區 公所，就本案提出說明，其意旨仍請原告提出派下全員證明 書正本後，依祭祀公業土地清理要點第11點以「天上聖母祠 宇媽祖宮祭祀公業保生大帝（金同順崇神會）」為權利主體 ，且須依該局90年12月5日北市民三字第90227799800號函辦 理會員變動公告事宜，並非無所依據。
七、有關神明會會員（信徒）變動，申請發給神明會會員（信徒 ）名冊時，在檢具應備表件係依據內政部65年12月31日台內 民字第713083號函及73年5月7日台內民字第226120號函辦理 與祭祀公業派下員變動所檢具應備表件不同；在程序上（諸 如受理申報、審查應備表件、徵求異議「代為公告」、申請 核發會員名冊、核發會員名冊及異議程序）係比照祭祀公業 清理要點第11條所規定祭祀公業派下員變動程序。是故申請 人於申請神明會會員（信徒）變動與申請發給神明會會員（ 信徒）名冊時，並不是原處分機關受理後即逕予公告，還需 經過審查所檢具應備表件是否遵循內政部及臺北市政府民政 局所頒佈的相關規定，並應遵行相關程序規定，在徵求異議
「代為公告」的要件滿足下，始能徵求異議「代為公告」。 台北市政府民政局90年12月5日北市民三字第9022779800號 函示被告撤銷公告，係認為原告在徵求異議「代為公告」所 檢具應備表件不符內政部函示規定以及「天上聖母祠宇媽祖 宮祭祀公業保生大帝（金同順崇神會）」係為1個權利主體 而非4個不同權利主體，被告在審理上顯有瑕疵，未完全符 合徵求異議「代為公告」要件，基於「上級官署對於下級官 署所為之行政行為如認為有瑕疵或不當自得以監督權之行使 要求原處分機關停止或撤銷該行政行為」之法理，來要求被 告撤銷該「代為公告」。爰此，原告認為臺北市政府民政局 90年7月3日以北市民三字第9021378400號函覆被告內明示： 「．．．故貴所依本市前延平區公所49年10月18日公告案， 受理申辦會員變動事宜應無不可．．．」乙事，即可以用中 央日報公告之報紙全版影本及該所證明書函影本代替神明會 （信徒）名冊正本並逕予公告並以此主張為信賴保護的理由 ，實對該前揭函示誤解。蓋受理申報和公告顯屬兩個程序， 臺北市政府民政局前揭函釋所言受理申辦會員變動事宜應無 不可，並非被告受理後，原告可未依內政部相關函示規定而 在文件不齊的情況下，就逕予公告，被告受理之後，仍須經 過審理，審理符合徵求異議「代為公告」的要件後，始能「 代為公告」。原告未檢具一定之文件，提供文件有欠缺、提 供的文件錯誤，及未充分陳述事實，而導致原處分機關在審 理上判斷錯誤致產生「代為公告」程序上之瑕疵，亦可參照 司法院釋字第379號解釋理由意旨，又原告認為臺北市政府 民政局90年7月3日以北市民三字第9021378400號號函釋及90 年12月5日北市民三字第9022779800號函，因承辦人變更， 而其所為之認定及作法竟有如此大之差異乙事，恐為原告對 前揭二函誤解，臺北市政府民政局90年7月3日以北市民三字 第9021378400號函釋是指受理申辦會員變動事宜應無不可， 但是還是要檢具一定文件及符合法定程序。而臺北市政府民 政局90年12月5日北市民三字第9022779800號函意旨並非指 不可受申辦會員變動事宜理，而是認為原告應備表件不齊及 權利主體相關問題，被告在審理有誤且逕予公告，在程序上 有瑕疵，故函請被告先暫時撤銷徵求異議「代為公告」，並 副知原告應補齊一定規定文件和遵循內政部函示相關程序規 定後辦理，在符合徵求異議「代為公告」要件後，始能徵求 異議「代為公告」。
八、本案權利主體應為「天上聖母祠宇媽祖宮祭祀公業保生大帝 （金同順崇神會）」：「天上聖母祠宇媽祖宮祭祀公業保生 大帝（金同順崇神會）」與「祭祀公業保生大帝」係為不同
之權利主體。目前臺北市政府民政局與被告依原告所提報紙 影本，所採認之權利主體為「天上聖母祠宇媽祖宮祭祀公業 保生大帝（金同順崇神會）」。茲說明如下：
㈠有關神明會之會員名冊公告均係以「案件」為標的，一個案 件為一個公告，而案件係由其權利主體及所涉事實所組成， 故不同權利主體所申請公告事項縱屬同類，亦應分別公告。 本案「天上聖母祠宇媽祖宮祭祀公業保生大帝（金同順崇神 會）」依一般公文習慣及字面解釋，應為一個權利主體。 ㈡按申請人就其所提出之相關文件，應有釋明之義務，使受理 申請之機關相信渠等所提出之證明文件大概為真，而續以辦 理公告作業。惟本件原告所提出之中央日報49年10月19日公 告影本及臺灣省臺北巿延平區公所之證明文件影本及其他證 明文件均無法釋明「天上聖母祠宇媽祖宮祭祀公業保生大帝 （金同順崇神會）」分屬不同權利主體，且臺北市政府民政 局90年7月3日北民三字第0921378400號函就系爭案件表示「 得推定49年之公告程序已完成」而係採認「天上聖母祠宇媽 祖宮祭祀公業保生大帝（金同順崇神會）」為一權利主體， 原告所稱包括「天上聖母」、「祠宇媽祖宮」、「祭祀公業 保生大帝」、「金同順崇神會」並未提已清理備查相關資料 證明4個不同權利主體，自無法以「祭祀公業保生大帝」來 辦理繼承變動會員（信徒）名冊。
㈢原告甲○○於71年期間向民政機關申請補發「天上聖母祠宇 媽祖宮祭祀公業保生大帝（金同順崇神會）」會員名冊，蓋 當時非為「天上聖母祠宇媽祖宮祭祀公業保生大帝（金同順 崇神會）」代表人，僅為管理人之一，是否有經該神明會授 權申請補發神明會會員（信徒）名冊，不得而知，先與敘明 。原告甲○○於71年8月27日國地（71）字第109號函就「茲 為申請補發『天上聖母祠宇媽祖宮祭祀公業保生大帝（金同 順崇神會）會員（派下）全員名冊及不動產清冊．．．』乙 案」函文於臺北市政府民政局時，在說明中略以：「本會屬 非法人團體，以金同順崇神會為名義之神明會，祠宇媽祖宮 係本會會廟，天上聖母、祭祀公業保生大帝屬於本會特定祭 祀之神明，其為神明會之性質．．．。」又該函與71年5月 25日國地（71）字第83號函皆以「天上聖母祠宇媽祖宮祭祀 公業保生大帝（金同順崇神會）」管理人名義函文臺北市政 府民政局與臺北市延平區公所，可知「天上聖母祠宇媽祖宮 祭祀公業保生大帝（金同順崇神會）」為一權利主體，與原 告主張「天上聖母」、「祠宇媽祖宮」、「祭祀公業保生大 帝」、「金同順崇神會」為4個不同之權利主體，顯屬有矛 盾之處。
㈣另原告主張「天上聖母」、「祠宇媽祖宮」、「祭祀公業保 生大帝」、「金同順崇神會」為4個不同權利主體。若原告 認為係為不同權利主體，則在辦理「祭祀公業保生大帝」會 員（信徒）繼承變動時，即應先檢附單獨「祭祀公業保生大 帝」會員（信徒）名冊正本乙份，使符合相關規定。九、原告並無信賴保護原則之適用：
㈠行政程序法第8條前段規定「行政行為，應以誠實信用之方 法為之．．．」，不僅是信賴保護原則，且更涉及誠實信用 原則。所謂「誠信原則」是指行使權利、履行義務，應以誠 實信用之方法為之，此民法第148條第2項定有明文。誠信原 則，並非僅拘束國家行政機關，人民亦受此誠實信用原則之 拘束，人民相關行為需要以誠實信用之方法使行政機關信賴 之，行政機關信賴人民的相關行為後，行政機關自得為可信 賴之行政行為，因此行政機關的行政行為與形成該行政行為 前提係人民所為相關之行為，彼此間應具備相互信賴之基礎 ，且以正當合理且誠實信用方法為之。
㈡本案原告甲○○於90年7月23日向被告申請會員（信徒）變 動公告時，以「資料散失而無法可稽」為由，主張前臺北市 延平區公所於中央日報公告之報紙全版影本及該所證明書函 影本，為所需文件「並無欠缺」，且認為臺北市政府民政局 90年12月5日北市民三字第9022779800號函示與90年7月3日 北市民三字第9021378400號函提到「受理申辦會員變動事宜 應無不可．．．」因承辦人變更，而有相左之見解，並有違 誠信原則。惟經被告就本案復查「金同順崇神會請求莊家聲 交付『金同順崇神會』印鑑」（業經臺灣士林地方法院簡易 庭士簡字第520號第1審判決）乙案，原告甲○○於90年4月 23日起訴狀中，要求案外人莊家聲應交付臺北市延平區公所 核發之會員全員證明書正本乙份於原告（金同順崇神會）及 48年7月14日「金同順崇神會」大會決議錄正本乙份等物， 似有矛盾之處。再依74年12月14日「金同順崇神會管理人會 議」提案事項，提案管理人甲○○第3點事項略以：「本會 遺失之重要組織文件如『派下會員名冊』等由前離職雇員許 炎爍持有不追回存案，殊屬不該，依照判決書內容應以全體 管理人名義或委任管理人代表依法追回．．．」乙事，與「 資料散失而無法可稽」為由有矛盾。設若原告上揭提案第3 點所言，原告應依法追回而非向被告謊報資料散失。蓋被告 的形式審查係應廣義之行政調查，倘若未檢具一定之文件， 或提供文件有所欠缺，或提供的文件錯誤，或未充分陳述事 實，或提供錯誤事實等而產生代為公告程序上之瑕疵，則對 行政機關對於對特定事實或法律關係之存否將產生錯誤判斷
，進一步可能產生另一不同的行政決定。故被告認為原告於 90年7月23日在提出申辦會員名冊變動時，應先確定該神明 會所有現存管理人皆無持有原始會員名冊正本，且會員名冊 正本係處於遺失狀態，並且所有現存會員切結無會員名冊正 本時，始符合上揭內政部函釋規定。原告不應便宜行事，捨 正本而就影本，進而致被告作瑕疵之行政行為。 ㈢參照司法院釋字第525號解釋「至有下列情形之一時，則無 信賴保護原則之適用：．．．二、相關法規．．．係因主張 權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發佈，其信賴 顯有瑕疵不值得保護．．．。」暨行政程序法第119條：「 受益人有下列各款情形之一，其信賴不值得保護：．．．二 、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機 關依該資料或陳述而作成行政處分者．．．。」，因此，原 告是否有信賴利益保護之適用，是否違反誠信原則，不言自 明。
㈣原告甲○○於71年間即已知悉被告要求其「重行公告補發會 員名冊後，再據以辦理會員變動」之事實並且也函文申請補 發，自有行政程序法第119條所定信賴不值得保護之情狀為 由，故維持原處分並無不合。
十、原告於提起訴願決定暨提起行政訴訟後，向臺北市議員周威 佑提出陳情，並就本案進行協調，業於93年7月8日於臺北市 政府民政局進行協調，同時就本案如何處理達成共識並做成 陳情案會議紀錄，原告口頭承諾會撤銷行政訴訟。臺北市政 府民政局並函請臺北市中山區公所與臺北市大同區公所依據 臺北市政府法規委員會93年8月12日函示暨上揭會議紀錄所 揭諸程序辦理本案會員變動。原告依此於93年11月3日向臺 北市大同區公所申辦重新公告「天上聖母，祠宇媽祖宮，祭 祀公業保生大帝（金同順崇神會）」會員（派下）名冊及財 產清冊等徵求異議乙事，並於93年11月3日北市同民字第093 32171300號公告在案。原告既已接受協調結果從事申辦重行 公告上揭會員名冊及財產清冊等徵求異議乙事，足以顯示先 前被告所為系爭處分並無違法之處。又上揭陳情案會議紀錄 在本質上符合行政程序法第136條之「和解契約」性質，原 告違反雙方約定，並違反「禁反言」與「誠信原則」。 理 由
壹、程序方面：
本件原告起訴後，被告之代表人已由葉傑生變更為癸○○， 茲由新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許， 先為敍明。
貳、實體方面：
一、相關法令函釋
㈠按訴願法第95條前段規定：「訴願之決定確定後，就其事件 ，有拘束各關係機關之效力。」第96條規定：「原行政處分 經撤銷後，原行政處分機關須重為處分者，應依訴願決定意 旨為之，並將處理情形以書面告知受理訴願機關。」 ㈡司法院釋字第368號解釋：「行政訴訟法第4條『行政法院之 判決，就其事件有拘束各關係機關之效力』，乃本於憲法保 障人民得依法定程序，對其爭議之權利義務關係，請求法院 予以終局解決之規定。故行政法院所為撤銷原決定及原處分 之判決，如係指摘事件之事實尚欠明瞭，應由被告機關調查 事證另為處分時，該機關即應依判決意旨或本於職權調查事 證。倘依重為調查結果認定之事實，認前處分適用法規並無 錯誤，雖得維持已撤銷之前處分見解；若行政法院所為撤銷 原決定及原處分之判決，係指摘其適用法律之見解有違誤時 ，該管機關即應受行政法院判決之拘束。．．．」 ㈢祭祀公業土地清理要點第2點規定：「祭祀公業土地之申報 ，由管理人檢具左列文件，向該土地所在地之直轄市或縣（ 市）政府民政機關（單位）為之。其土地分屬不同民政機關 （單位）管轄者，民政機關（單位）受理時應相互會知。㈠ 申報書。㈡沿革。㈢派下全員系統表及現員名冊。㈣土地清 冊。㈤派下全員戶籍謄本。㈥土地所有權狀影印本或土地登 記簿影印本。㈦原始規約，但無原始規約者，免附。祭祀公 業如無管理人或管理人死亡、行方不明或拒不提出申報者， 得由派下員過半數推舉派下員一人，加附推舉書為之。」第 4點規定：「民政機關（單位）於受理申報後，應於當地市 、鄉、鎮、區公所及祭祀公業土地、祠堂、辦公處或祖墓所 在地之村里辦公處公告及陳列派下員全員名冊、系統表、土 地清冊30日，並將公告文副本交由申請人於公告之日起連續 刊登於當地通行報紙3日。」第5點規定：「祭祀公業派下員 或利害關係人對公告事項有異議者，應於公告之日起2個月 內以書面向受理申報之民政機關（單位）提出。民政機關（ 單位）應於異議期限屆滿後將異議書轉知申報人於2個月內 申復，並將申報人之申復書繕本轉知異議人。異議人如仍有 異議，應於接到通知之翌日起2個月內向法院提起民事確認 派下權之訴，並將訴狀副本連同起訴證明送民政機關（單位 ）備查。」第6點規定：「異議期限屆滿後，無人異議，或 異議人於接到申復意見之翌日起2個月內，逾期未向民政機 關（單位）提出法院受理訴訟之證明者，民政機關（單位） 應核發祭祀公業派下全員證明書。其經向法院起訴者，依確 定判決辦理之。」第11點規定：「祭祀公業派下全員證明書
核發後，如派下員有變動者，管理人、派下員或利害關係人 應檢具㈠派下全員證明書㈡變動部分之戶籍謄本㈢系統表㈣ 拋棄書（無者免）㈤派下員變動名冊㈥規約（無者免）等文 件向民政機關（單位）申請公告30日，無人異議後准予備查 ，如有異議，應比照第5點、第6點規定程序辦理。」第24點 規定：「民政機關（單位）對申報清理及備查之祭祀公業， 應備專冊建檔管理永久保存。地政機關對於祭祀公業土地應 造冊管理。」
㈣內政部65年12月31日臺內民字第713083號函釋：「推舉申請 人或代表人須確具信徒（會員）身分，經全體信徒（會員） 過半數承認蓋章。」
㈤內政部73年5月7日臺內民字第226120號函釋：「主旨：有關 陳００君申請修改神明會公業保生大帝繼承慣例一案，本部 同意貴局之處理方式及附帶之建議意見．．．附件．．．㈢ 神明會會員（信徒）名冊公告比照祭祀公業土地清理要點規 定辦理。㈣民政機關所發神明會會員（信徒）名冊無確定私 權之法律上效力。㈤神明會會員（信徒）、管理人如有糾紛 ，係屬私權範圍，應由權利關係人循司法途徑解決。」 ㈥內政部77年3月17日臺內民字第571890號函釋：「本案祭祀 公業派下員變動公告案，業經本部76年12月3日臺內民字第 547610號函釋依修正後『祭祀公業土地清理要點』第11點規 定辦理在案。茲就有關疑義釋復如次：㈠申辦人僅檢附原承 辦機關公告該公業之函稿影本及法院公證書影本，可否視為 經民政機關核發之派下全員證明書一節，查派下全員證明書 依照前揭要點規定，既屬應檢附之文件，則該公業之派下員 於申辦派下員變動公告時，自應檢附原受理機關所核發之派 下全員證明書送受理機關審查；倘因故未能檢附亦應先申請 原核發機關將該證明書公告作廢補行核發後，再依規定辦理 。．．．」
㈦內政部78年12月28日臺內民字第767846號函釋：「主旨：貴 廳函請釋示藍齋爺神明會欠缺原始規約憑證，可否以法院和 解筆錄，據以公告發給神明會信徒名冊疑義．．．：說明二 、按民政機關受理神明會會員（信徒）名冊公告事項，僅係 代為公告性質，行政機關所發之會員（信徒）名冊，亦無確 定私權之法律上效力；神明會如確因年代久遠無法提出原始 規約憑證，而能檢附其他足資證明該神明會成立時期組織成 員或出資證明等之佐證文件，主管機關得斟酌其實際情況， 逕依職權認定之．．．。」
㈧內政部80年6月21日臺內民字第935451號函釋：「．．．說 明二、按民政機關受理神明會會員（信徒）名冊公告事項，
僅係代為公告性質，行政機關所發之會員（信徒）名冊，亦 無確定私權之法律上效力；至本案００縣政府將神明會原經 核准登記之文件銷燬及該神明會自存之信徒名冊亦已遺失， 政府機關無從據以補發，為昭慎重，宜由主管機關參照本部 65年12月31日臺內民字第71308㈢號函及78年12月28日臺內 民字第㈢767846號函重新辦理公告事宜。」 查上揭函釋係主管機關基於職權因執行特定法律之規定，所 為之釋示，經核並未違反法律保留原則，行政機關辦理相關 案件，自得據之適用。
二、查本件前經被告為第一次公告後，又以第二次處分予以撤銷 第一次公告，但該第二次處分，經臺北市政府以91年12月10 日府訴字第09128725400號訴願決定：「原處分撤銷，由原 處分機關於收受決定書之次日起90日內另為處分。」，經被 告依上開訴願決定意旨為系爭處分，仍請原告參酌臺北市政 府民政局92年1月20日北市民三字第09230325600號函示說明 ，提出派下全員證明書正本後，依祭祀公業土地清理要點第 11點以「天上聖母祠宇媽祖宮祭祀公業保生大帝（金同順崇 神會）」為權利主體辦理會員變動公告事宜，原告認系爭處 分違背第一次公告之實質存續力，而為一違法之行政處分， 並違反訴願法第96條規定，又認第一次公告公告異議期間已 過，被告即應依據祭祀公業土地清理要點第6條之規定核發 「會員全員證明書」云云，惟查：
㈠按訴願法第81條第1項規定：「訴願有理由者，受理訴願機 關應以決定撤銷原行政處分之全部或一部，並視事件之情節 ，逕為變更之決定或發回原行政處分機關另為處分。．．． 」，爰此，訴願決定之形態可分為㈠單純撤銷原處分㈡撤銷 原處分，並發回原處分機關另為處分㈢撤銷部分原處分等同 於自為決定；而就本案而言，依上揭臺北市政府訴願審議委 員會上揭91年12月10日訴願決定主文：「原處分撤銷，由原 處分機關於收受決定書之次日起90日內另為處分」，並依據 該決定書事實七之說明應係指本件所涉疑點甚多，且所涉「 天上聖母」等神明會向臺北縣淡水鎮公所、臺北巿大同區公 所及被告間適用法令及事實認定有所差異，而要求被告重新 調查並查明相關疑點後再妥為處分；因此，該訴願決定並非 是單純撤銷原處分，而是撤銷原處分，並發回被告重新調查 尚未明確的事實，釐清疑點和法令疑義後，再另為處分。再 參照司法院釋字第368號解釋意旨亦認「．．．行政法院所 為撤銷原決定及原處分之判決，如係指摘事件之事實尚欠明 瞭，應由被告機關調查事證另為處分時，該機關即應依判決 意旨或本於職權調查事證。倘依重為調查結果認定之事實，
認前處分適用法規並無錯誤，雖得維持已撤銷之前處分見解 ．．．」，可知，被告依職權調查事證，倘依調查結果重為 認定之事實，認前處分適用法規並無錯誤，而維持已撤銷之 前決定之見解，於法亦非有違。因此訴願決定撤銷發回原處 分機關後，只要有發現新事實或事證，足以動搖訴願決定基 礎之事實及證據出現，原處分機關自有可另為合法、適當之 處分，若原處分機關發現未經斟酌之事實或證據，證明原處 分並無違法或不當者，應仍得為與原處分相同之處分，此並 無違反訴願法96條之規定。
㈡再者，有關行政處分之存續力係為行政處分效力分類之一種 ，而存續力又分為形式的存續力和實質的存續力。所謂實質 的存續力則謂行政處分就其內容對相對人、關係人及原處分 機關發生拘束之效力，此種與行政處分俱來，並隨行政處分 存續而存在之效力，與法院判決之實質確定力不同；實質存 續力乃隨行政處分之宣示（送達或公告）而發生，並非先有 形式上之不可撤銷性而後出現；再者，具有存續力之行政處 分在特定條件下，行政機關並非不得依職權而變更或取消。 故行政機關對於所為之行政行為，認為有違誤或不當之處， 本於行政上之職權作用，原得自動更正、或為撤銷該行政行 為或另為行政行為；而上級官署對於下級官署所為之行政行 為如認為有瑕疵或違法或不當或違誤，自得以監督權之行使 而停止或撤銷。並非如原告所言，行政處分具有實質存續力 ，一旦對外送達或公告行政機關即須受到該行政處分之拘束 ，原行政機關不得任意加以變更或撤銷。
㈢就本案而言，祭祀公業派下員變動與神明會變動會員名冊徵 求異議公告程序係為行政行為；再者，臺北市政府民政局認 為被告在受理該神明會變動會員名冊徵求異議公告程序有瑕 疵，並依據臺北市政府民政局組織規程第3條規定，行使監 督權以90年21月5日北市民三字第9022779800號函請被告依 內政部80年6月21日台內民字第935451號函、行政程序法 第117條規定予以撤銷祭祀公業保生大帝變動會員名冊徵求 異議公告案，並提示相關申辦程序，副知被告應補齊內政部 所規定之一定應備文件和遵循內政部函示相關程序規定後辦 理，並無不法之處。苟被告於訴願決定撤銷發回後，發現新 事實或事證，足以動搖訴願決定基礎之事實及證據出現，經 斟酌後，證明原處分並無違法或不當者，應仍得為與原處分 相同之處分，故系爭處分既維持第二次處分之結論意旨，以 原告應提出派下全員證明書正本後，始得依祭祀公業土地清 理要點第11點辦理會員變動公告事宜，應無不合。 ㈣至原告認第一次公告係屬行政處分性質，惟原告所指第一次
公告內容係變動會員名冊徵求異議公告，茲以行政機關核發 會員（信徒）名冊，無確定私權法律效力，而就本件「公告 」而言，僅係行政機關代為公告性質，應係程序上處置行為 ，亦即行政機關在進行作成行政行為之實體決定過程中所為 有關程序之決定或處置，而一般而言，此徵求異議「代為公 告」之行為法律性質應屬程序上之處置，主要是藉助公告， 讓利害關係人有機會表示異議，並未對外發生具體之法律效 果，非屬行政處分，原告認第一次公告係行政處分且有實質 存續力云云，乃有誤會。況上揭公告因原告應備文件尚有欠 缺，乃經被告以系爭處分請原告先行辦理重新公告補辦會員 名冊事宜後，再依祭祀公業土地清理要點第11點之規定辦理 會員變動公告事宜，對原告之權利並未受損，此乃無違反比 例原則、咨意禁止原則及信賴原則。
三、至原告認其已提出49年「臺灣省臺北市延平區公所（證明） 」函影本而認該函文即為祭祀公業土地清理要點所謂之「派 下員證明書」云云。惟查：
㈠現行臺北市各區公所辦理祭祀公業與神明會業務，除根據內 政部76年12月22日台（76）內地字第550810號函修正之「祭 祀公業土地清理要點」及內政部相關函釋規定外，另依據臺 北市政府民政局87年6月編製「祭祀公業申請案件範例手冊 」規定、上級業務主管機關函釋之相關規定暨臺北市政府75 年5月19日（75）府民一字第90399號函所頒佈「臺北市各區 公所辦理祭祀公業作業要領」規定辦理。
㈡次查有關神明會會員（信徒）變動，申請發給神明會會員（ 信徒）名冊時而申報受理審查的程序是比照祭祀公業派下員 變動，申請發給派下員名冊的申報受理審查程序，也就是比 照祭祀公業土地清理要點第11點規定，其規定如下：「祭祀 公業派下全員證明書核發後，如派下員有變動者，管理人、 派下員或利害關係人應檢具檢具⑴派下全員證明書⑵變動部 分之戶籍謄本⑶系統表⑷拋棄書（無者免）⑸派下員變動名 冊⑹規約（無者免）等文件，向民政機關（單位）申請公告 30日，無人異議後准予備查，如有異議，應比照第5點、第6 點規定程序辦理。」以及「臺北市各區公所辦理祭祀公業作 業要領」有關派下員繼承變動之規定辦理，其規範辦理派下 員變動需附應備表件及區公所相關作業程序。所不同的是神 明會會員（信徒）變動，申請發給神明會會員（信徒）名冊 時，所檢附應備表件係依據內政部65年12月31日台內民字第 713083號函及內政部73年5月7日台內民字第226120號函辦理 ，須應檢具下列應備表件：「㈠申請書㈡推舉書㈢沿革㈣原 始規約憑證㈤會員（信徒）系統表㈥會員（信徒）繼承慣例
㈦會員（信徒）名冊㈧不動產所有權狀影本㈩會員（信徒） 全部戶籍謄本會員權拋棄名冊（無者免送）其他有關證 明文件。切結書。」與祭祀公業土地清理要點第11點規定 應檢具應備表件不同。該作業程序分為兩個階段：第一階段 由祭祀公業（神明會）管理人檢具應備表件向土地所在地之 區公所提出申請，區公所作形式上審查無訛後，即准予公告 。第二階段為經公告後30日無人異議後，俟管理人繕具申請 書請求發給變動後名冊，即由區公所發給加蓋印信之全部派 下員（會員）名冊乙份，並將原發加蓋民政機關印信之名冊 正本繳回註銷作廢，並於公文內敘明。由於受理機關僅做形 式審查，故不在實質上就私權之實質關係加以審究。因此倘 未檢具一定之文件，或提供之文件有欠缺，或提供之文件錯 誤，或未充分陳述事實，或提供錯誤事實等而產生程序上之 瑕疵，則行政機關對特定事實或法律關係之存否將產生錯誤 之判斷，進一步可能產生不同之行政決定。
㈢而依上揭申辦神明會會員（信徒）變動時，該應備表件㈦會 員（信徒）名冊，並未如㈧不動產所有權狀影本，係記載「 影本」，可知，該所敘「會員（信徒）名冊」應係指正本而 言。另參照祭祀公業土地清理要點中申請各類事項所應備之 證明文件，除於第2點第1項第6款有明文規定「影印本」外