臺北高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第一庭
112年度訴字第802號
114年3月13日辯論終結
原 告 社團法人台灣石虎保育協會
代 表 人 劉威廷（理事長）
訴訟代理人 詹順貴 律師
被 告 環境部（改制前行政院環境保護署）
代 表 人 彭啓明（部長）
訴訟代理人 詹雅婷
陳志強
陳修君 律師
參 加 人 經濟部水利署中區水資源分署
代 表 人 莊曜成（分署長）
訴訟代理人 林明寬
王稚凱
王敬堯 律師
上列當事人間環境影響評估法事件，原告提起行政訴訟，本院判
決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
㈠本件訴訟中，被告行政院環境保護署改制為環境部，並經代 表人具狀聲明承受訴訟（本院卷一第153頁）；嗣後被告代 表人再由薛富盛變更為彭啓明，茲據被告新任代表人具狀聲 明承受訴訟（本院卷一第295頁），核無不合，應予准許。 ㈡按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴 。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第2 項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者 ，視為同意變更或追加。（第3項）有下列情形之一者，訴 之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更 ，但其請求之基礎不變。……」行政訴訟法第111條第1項、第
2項、第3項第2款定有明文。查原告起訴時，聲明係為「⒈被 告應作成對經濟部水利署中區水資源局裁罰並命其依照111 年5月『烏溪鳥嘴潭人工湖工程計畫環境影響差異分析報告』 所載內容，移除堆置於烏溪左側北勢堤防前、炎峰橋附近及 石灼橋附近之土石方，並告以如未依限期執行將轉請目的事 業主管機關經濟部命其停止烏溪鳥嘴潭人工湖工程或由被告 逕命其停止開發行為之行政處分。⒉訴訟費用由被告負擔。 」（本院卷一第9頁）嗣具狀變更其訴之聲明為：「⒈被告應 作成對經濟部水利署中區水資源局裁罰並命其依照102年4月 『烏溪鳥嘴潭人工湖工程計畫環境影響說明書定稿本』及111 年5月『烏溪鳥嘴潭人工湖工程計畫環境影響差異分析報告』 所載內容，移除堆置於烏溪左側北勢堤防前、炎峰橋附近及 石灼橋附近之土石方之行政處分。⒉訴訟費用由被告負擔。 」（本院卷二第234頁），被告、參加人就原告訴之變更均 稱於程序上不爭執，且核原告前開訴之變更，仍係本於同一 基礎社會事實，於本件之審理與終結無礙，應予准許。二、事實概要：
㈠緣經濟部水利署為執行烏溪鳥嘴潭人工湖工程（在烏溪炎峰 橋下游600公尺設置攔河堰，並於烏溪南岸土地規劃離槽A-F 共計6座人工湖，下稱系爭開發行為）而實施環境影響評估 ，其環境影響說明書（下稱系爭環說書）經被告於民國102 年2月19日審查通過。嗣系爭開發行為於105年間變更開發單 位為參加人改制前之經濟部水利署中區水資源局（下逕稱參 加人）。110年間，參加人又以系爭開發行為內容變更而提 出環境影響差異分析報告（下稱系爭環差報告），經被告於 111年4月13日審核通過。
㈡112年1月10日（以被告收文日為據），原告依環境影響評估 法（下稱環評法）第23條第8項規定，向被告提出公民告知 書，主張系爭開發行為有棄土填河川行水區之涉有違反環評 法第6條、第17條規定等情，請求被告依法裁罰並轉請目的 事業主管機關，命參加人停止實施開發行為。被告則於112 年3月1日以環署督字第0000000000號函（下稱112年3月1日 函）覆稱系爭開發行為之環境影響說明書、環境影響差異分 析報告均已載明系爭開發行為之土方及廢棄物處置方式，並 無環評法第6條、第7條所規定之登載不實情形；另原告公民 告知書所稱「棄土填河川行水區」係堤防堤前培厚工程，其 土石方來源為系爭開發行為開挖之土石方，所填位置則為北 勢堤防堤前，尚無發現違反環評法情事等語。原告不服被告 112年3月1日函答覆，遂向本院提起行政訴訟，訴請本院判 命被告應作成對參加人裁罰，並命其依照系爭環說書、系爭
環差報告所載內容，移除堆置於烏溪左側北勢堤防堤前、炎 峰橋附近及石灼橋附近之土石方之行政處分。
三、本件原告主張：
㈠參加人未切實依照系爭環差報告記載，將系爭開發行為施工 所產生之土方堆置於系爭環差報告所載之填土區或外運至合 法之土資場，而是將土方填倒於系爭環差報告未記載之地點 ，甚至違法填倒於烏溪河灘地上，與環評法第17條規定相違 ；且亦破壞原先依照環評審查結論承諾設置監測點的周遭環 境，將進一步使開發單位對於環境監測之承諾形同虛設，構 成開發行為未依照環評書件切實執行之違規情形： ⒈依照系爭環說書內容，開發單位對於工程所產生土方處理 ，開發單位承諾土方將先用於工程本身所需，其次提供鄰 近其他工程使用，最終仍有剩餘時再標售處理，或運送至 鄰近合法土資場。其中開發行為規劃以工區內湖區北側以 及堰址右岸做為填土區。爾後，因系爭開發行為工程再做 調整，參加人為此再製作系爭環差報告，將工區內填土區 調整至烏溪左岸填土區2處與烏溪右岸填土處。 ⒉根據參加人111年12月所提出之「烏溪鳥嘴潭人工湖工程計 畫湖區工程區外培厚分項施工計畫第一版」（下稱111年 鳥嘴潭區外培厚計畫）記載，參加人將區外培厚施工納入 系爭開發行為，復依照參加人於112年7月3日立法院交通 委員會現地考察所提出之簡報資料，現狀參加人已將上開 數量之土方填倒於炎峰橋與石灼橋附近2地點。依照參加 人111年鳥嘴潭區外培厚計畫敘述，該計畫屬於系爭開發 行為工程一部分，然閱覽系爭環差報告，並未記載開發單 位會將系爭開發行為所挖掘之土方載運至炎峰橋與石灼橋 附近進行填土。既然參加人將111年鳥嘴潭區外培厚計畫 列為系爭開發行為之細部計畫，且該計畫所使用培厚之土 方出自鳥嘴潭人工湖工程所開挖所產生，則土方堆置行為 自應屬系爭開發行為之一部分，而非其他開發行為，開發 單位自應依照環評書件之記載處理工程所產生之土方，如 欲變更內容，也應依環評法事先提出申請變更並經核准。 今參加人未依照系爭環說書記載，將土方填倒於系爭環差 報告所記載之填土區，或者將土方清運至系爭環差報告所 列之土資場，而是將土方另堆置歷次環評書件皆未曾提到 的於烏溪河床，參加人未遵循上述剩餘土石方處理原則， 真正提供給有實際需求的公共工程使用，因為參加人積極 趕工於短時間內產出過於龐大的剩餘土石方，但鄰近地區 不可能短時間產生相對應有龐大土石方需求的公共工程， 於是同在經濟部水利署轄下，假借改制前經濟部水利署第
三河川局（下稱第三河川局）培厚灘地需求，來滿足「提 供給鄰近公共工程使用」名義，達到將剩餘土石方棄填烏 溪其他河段灘地目的，此舉即有未切實依照環評書件處理 土方之情形，違反環評法第17條規定。
⒊又於系爭環差報告中，系爭開發行為新增了以北勢堤防堤 前培厚兼運輸道路做為清運土方之運土道路。雖然系爭環 差報告並未對於北勢堤防堤前培厚兼運輸便道具體規劃與 工程圖說加以說明，惟依照「培厚兼施工便道之道路標準 斷面圖」與「標準道路示意圖」可知參加人就北勢堤防堤 前培厚兼施工便道之道路鋪面規劃寬度為10公尺，並另於 右側再培厚10公尺以避免道路遭河水沖刷，工程總寬度應 為20公尺。然經調閱google earth衛星圖，可見北勢堤防 堤前實際培厚寬度達80公尺，遠超當初所申請書所規劃之 20公尺。另就土方量部分，實際填倒之土方量共計達l,09 9,644立方公尺，已經超出工程原先規劃之數量（472,334 立方公尺)甚多，且參加人經民眾檢舉反應其有未依規定 於河道堆置土方之情形後，旋即以土方可能影響河道為由 ，將部分已堆積之土方挖餘，可見所填之土方並非純為配 合系爭開發行為土方外運而在北勢堤防外設置工施便道所 需，並為免便道遭河水沖刷培厚而設，而係開發單位便宜 行事而將原本依照系爭環說書須外運之土方棄置於河道。 ⒋據系爭環說書審查結論記載，因系爭環說書第6章第6.3節 「生態環境」曾對於系爭開發行為可能對於周遭陸域生態 進行調查，並於第7章第7.2節針對開發行為對於周遭動物 可能產生之影響進行評估，故依照環評審查結論承諾，開 發單位於系爭環說書第8章第8.1.6節提出環境監測計畫， 並劃定施工前、施工期間與完成後營運期間之於開發行為 半徑1公里內設置環境調查站點位，後續系爭環差報告就 監測計畫進一步增加設置紅外線相機調查作業，以增加對 於生態之監測。開發單位為履行環境監測之承諾，歷年來 已依一季一期方式陸續辦理環境監測報告，將系爭開發行 為陸域生態監測範圍劃定為鳥嘴潭人工湖湖區、引水設施 工程及其周圍外推1,000公尺，並將監測位置區分為衝擊 區及對照區。今開發單位未依照系爭環差報告記載，將工 程土方填倒系爭環差報告未允許之烏溪河道，破壞河床原 先生態，影響相機對於當地環境之監測，且該區域做為環 境監測對照區，其目的就是於維持既有環境現狀，以做為 開發範圍因施工後環境之對照基礎，若於對照區內進行填 土施工，如此將使對照區失去其應有失功能，而無法達成 開發單位於系爭環說書中對於周遭環境之持續監測承諾，
違反環評審查結論，參加人自有違反環評法第17條之情形 。
⒌參加人固然提出日期111年9月之「烏溪平林一號堤防右岸 及石灼橋下游右岸培厚河防安全影響評估報告」（下稱安 全影響評估報告），試圖證明第三河川局確有此（培厚工 程）需求，惟：⑴依「安全影響評估報告」封面內頁「技 師簽證報告」之記載，委託者竟非第三河川局，而是本件 參加人：委託事項則是可以就近為參加人消化剩餘土石方 的上述培厚河防安全影響評估，可見安全影響評估報告的 真正目的其實是參加人為就近尋找可以棄填剩餘土石方的 地點，而非第三河川局本身出於河川管理而自行委託調查 評估。⑵而此委託契約的受託者則為「中興工程顧問股份 有限公司」(下稱中興公司），經查中興公司其實是由經 濟部間接轉投資控股的工程顧問公司，目前董事長乃官派 的陳伸賢，湊巧的是，陳伸賢曾任經濟部水利署署長，而 本件烏溪鳥嘴潭人工湖開發計畫於提出系爭環說書送審環 評當時開發單位也是經濟部水利署，可見中興公司為盡責 替經濟部水利署解決龐大剩餘土石方難以快速去化的難題 ，才會設計出上述培厚工程，並由第三河川局配合出公文 協助掩護。此觀於110年與111年上半年，均未見負責管理 河川的第三河川局就烏溪相關河段右岸有無培厚之需求進 行任何絲毫之調查評估，反而由負責水資源開發的參加人 於需要去化剩餘土石方時，委由其環評顧問公司於111年9 月撰寫一份與參加人權責不符的安全影響評估報告，第三 河川局隨即於同年11月14日配合發文，再再足證該紙公文 純屬協助掩護之用。
⒍參加人所稱烏溪灘地培厚工程，於113年7月凱米颱風來襲 時，達到了保護基腳效用，已培厚之河段北勢堤防、相關 堤防、岸壁主體及下游堤段皆未受影響云云，惟系爭環說 書第8章之8.1.2「施工期間環境保護對策」之「三、水文 水質保護」（三）及「五、空氣品質」之（十一）、（十 二）記載，開發行為實施時的挖方土石，暫時堆置於暫存 區時，其環境保護對策既然需要做到包括架設至少2.4公 尺之圍籬，且非傾倒作業區均需加覆蓋，以免揚塵，四周 並須設置截流溝，堆置坡面更須施以邊坡保護措施，以防 止豪雨沖刷導致土石崩落或滑動，以免影響烏溪水質、 水文，依環境管理邏輯與「舉輕明重原則」，這些挖方剩 餘土石如被運用至烏溪流域的鄰近公共工程，其最終處置 方式之環境保護對策，是否應該較暫時性環境管理對策更 嚴格嚴謹？或至少也應該有相等的嚴格嚴謹的環境保護對
策？惟培厚工程於112年4月30日完成培厚工程，至113年6 月，僅僅歷經8年來第1個侵襲台灣的凱米颱風(113年7月2 4、25日）洗禮，便被沖刷入溪大半，參加人不知反省檢 討，被告也完全置身事外，反而沾沾自喜達到保護堤防、 岸壁主體目的。顯見，正如原告先前所言，期待颱風豪雨 將無處可去、假培厚護岸之名堆置的挖方剩餘土石沖刷入 烏溪，才是只求解決眼前之急的參加人真正並暗自竊喜的 目的。
㈡原告於公民告知書所主張被告疏於執行職務、請求採取之具 體行為，與起訴書之「訴之聲明」請求本院判決課予被告 義務之內容，均是要求被告應就參加人將剩餘土石方棄填烏 溪河川行水區之違反環評法令行為執行環評法第23條第1項 規定之法定職務，文字用語雖非完全一致，但實質內容並 無二致。如原告表1及表2之整理，本件原告於公民告知書與 起訴書訴之聲明、歷次準備書狀等之主張，都是參加人之違 反環評法令行為，將需外運的剩餘土石方棄填於烏溪河川行 水區 (無論是宣稱用於堤防培厚或護岸，都在烏溪河川行水 區範圍內），基此，於公民告知書請求被告應執行環評法第 23條第1項規定之法定職務；提起公民訴訟的起訴書與歷次 準備書狀也是依據相同的法律即環評法第23條第1項規定做 相同的主張，要求被告應依此法條規定對參加人裁罰並限期 改善，足見兩者實質內容並無不同，也與被告引用之最高行 政法院109年度判字第562號判決意旨尚無違背。鑒於一般人 民或社團法人，雖本於熱忱關心環境，但通常未必諳熟法律 規定，無法精準掌握法律用語，從環評是預防機制，而環評 法第23條第8、9項公民告知與公民訴訟意在鼓勵人民一起關 心共同的生活環境的立法目的觀之，更不宜吹毛求疵要求公 民告知書與公民訴訟的起訴書訴之聲明形式內容必須完全一 致，只是於公民告知階段，發公民告知書是行政程序的開啟 ，加上法律並無限定必須委由律師或相關專業的環工技師代 理，於具體指出被告怠於執行同時也就是應為執行的職務是 環評法第23條第1項規定的法律效果與法定義務（即「罰鍰 」與「限期改善」）後，於此行政程序階段，除了人民無法 如身為主管機關之被告諳熟環評相關法令外，如何限期改善 ？被告也遠比公民具備專業知識與判斷能力，應認是身為環 評主管機關之被告責無旁貸的職責，不應容任其藉口公民告 知要求被告應採取的作為不夠特定而一再推卸責任。到提起 公民訴訟之後，因其性質屬課予義務訴訟，基於行政訴訟本 質，其訴之聲明必須非常明確、具可執行，加上委請律師後 ，律師亦責無旁貸必須將訴之聲明具體明確化，因此，起訴
書的訴之聲明因具體明確而與公民告知書對被告之請求在用 語的詳盡與粗略雖有所不同，但判斷兩者是否一致，應從實 質內涵斷之，而非拘泥形式文字內容等語，並聲明求為判決 ：①被告應作成對經濟部水利署中區水資源局裁罰並命其依 照102年4月「烏溪鳥嘴潭人工湖工程計畫環境影響說明書定 稿本」及111年5月「烏溪鳥嘴潭人工湖工程計畫環境影響差 異分析報告」所載內容，移除堆置於烏溪左側北勢堤防前、 炎峰橋附近及石灼橋附近之土石方之行政處分。②訴訟費用 由被告負擔。
四、被告則以：
㈠原告訴之聲明中：「被告應作成命其依照……，移除堆置於…… 之土石方之行政處分」及「由被告逕命其停止開發行為之行 政處分」部分與原告先前所告知具體內容並不相同，故若以 最高行政法院109年度判字第562號判決見解而言，原告該二 部分聲明因不在原公民告知相關文件的請求事項中，不符告 知前置原則，故該二部分起訴顯不合法，應以裁定駁回之。 至於原告訴之聲明中「並告以如未依限期執行將轉請目的事 業主管機關經濟部命其停止開發行為之行政處分」，依本院 95年度訴字第1720號判決之實務見解所示，因環評法第23條 各項間之適用乃法律明文賦予行政機關就個案裁量之權力， 此種按情節輕重採取循序漸進之處分，符合行政程序法第7 條之「比例原則」，因顯無裁量權萎縮至零之情形，原告等 亦不能僅依此規定直接請求本院判令如其前揭聲明，故該部 分請求亦因不符公民訴訟之外在界限而顯無理由，應予駁回 。是故本案實質上審理之標的，應集中並限縮至「開發單位 是否確有違反環評法第17條之情事而被告未予裁罰」。 ㈡開發單位所為並未違反環評法第17條規定： ⒈原告所提111年鳥嘴潭區外培厚計畫，炎峰橋及石灼橋區域 非屬本案環評基地範圍及開發內容，依據工程概述及改制 前經濟部水利署第三河川局111年11月14日函文，該計畫 緣由為開發單位協助第三河川局辦理烏溪部分河段灘地培 厚，屬鄰近公共工程。故依系爭環說書承諾之土方處理原 則，除北勢堤防堤前培厚，亦可提供鄰近公共工程使用（ 原告所訴之炎峰橋、石灼橋附近兩地點），並非原告主張 之逕將區外培厚施工納入開發行為。綜上，依據本案環評 書件內容，工程剩餘土方可於計畫區內使用，及供鄰近公 共工程使用，或運至合法土資場或清運處理。另系爭環說 書圖4-1至圖4-3、環差圖4.3-2可知本環評案之計畫區域 範圍，其餘區域之工程行為非本案環評內容（即炎峰橋、 石灼橋培厚區域），屬鄰近公共工程。又被告曾分別於11
1年3月25日、7月27日、112年5月31日及11月27日辦理本 案環評監督現地作業，就開發單位相關環評承諾內容進行 查核，亦包括土石方處理情形（土方數量、用途、外運量 等），並未查有違反環評法情事。
⒉至於原告主張開發單位辦理北勢堤防堤前培厚工程，實際 培厚規模超過申請書規劃，後續開發單位又移除部分已堆 積之土方，惟挖除後土方量仍超過原申請書規劃云云，原 告似認開發單位假藉北勢堤防培厚工程，藉機將土方棄置 於河道。惟查系爭環差報告，有關北勢堤防堤前培厚之內 容僅提及工程項目，故原告所提北勢堤防堤前培厚作業之 申請、許可及工程內容調整，係屬水利法及河川管理辦法 管轄事項，應由該等法令之主管機關確認是否符合相關規 定並為適法處理。另原告主張開發單位棄置土方於河道， 致生態環境監測失其功能一節顯屬誤解，蓋開發單位為了 解施工對周遭環境可能之影響，除於烏溪沿岸架設4處紅 外線相機進行調查外，並於108年底採用雙向相機方式進 行自主環境監測，後於111年5月系爭環差報告將上開紅外 線監測相機納入環境監測計畫。另環評內容並無規範紅外 線監測相機之精確位置，係規範設置於攔河堰址附近、人 工湖附近及設置數量20台以上，目前開發單位環境監測執 行情形符合環評承諾，亦未違反環評法第17條規定。 ⒊本案開發單位既無違反環評法第17條規定之情事，被告亦 無「怠於職務之行為」，原告所請「被告應作成對開發單 位裁罰之行政處分」自無理由，應予駁回等語，資為抗辯 。並聲明求為判決：①駁回原告之訴。②訴訟費用由原告負 擔。
五、參加人則以：
㈠系爭環差報告表3-1歷次環評變更一覽表，詳細列載歷次變更 範圍，除增加規劃離槽人工湖外，調整堰長、高程及魚道設 計形式，人工湖設計形式等，以烏溪炎峰橋下游600公尺設 置堰軸長約440公尺之攔河堰，利用國道六號東草屯交流道 附近之烏溪南岸土地規劃7座（嗣修正為6座）離槽人工湖， 向南佈置至北勢湳嵌腳為止，北隔烏溪與○○市○○區相望。而 原告指稱回填於平林一號（炎峰橋）堤防附近及石灼橋附近 之土石方，該區域非屬本案開發範圍。係按系爭環說書第4 章提供鄰近公共工程使用。
㈡原告指摘「開發單位未依照系爭環差報告記載針對系爭開發 行為北勢堤防堤前培厚兼運輸道路向第三河川局所申請河川 公地使用第一次變更範圍進行施工，而是假藉該工程機會， 將湖區工程所產生之土方，以超出上開工程所需，堆置於烏
溪左側河床。」，系爭環說書雖規劃3處填方區域，然系爭 環差報告為避免擾鄰，降低土石開挖量及增加土石使用量， 以減少土石外運。此外利用北勢堤防堤前培厚兼運輸便道， 增加工程車輛之運輸路線，藉由車輛運輸路線分配，大幅度 降低土石方外運之環境衝擊……。按原告指摘，反倒是會增加 土石方外運、污染工區外場址，增加外運車載車次，衝擊工 區附近環境，增加污染。且原告公民告知書、起訴書就棄置 土石方於河道原因不同，就此，請原告明確指出「棄置於河 道」或「逕於非填土區棄置」之成因究竟為何？前已說明， 土石方開挖、回填均已於系爭環差報告4.3.2-4「各湖區挖 填深度整理表」、表4.3.2-2「本次變更總土石方數量」規 劃，已無多餘餘土回填之回填區域，對此，不甚明瞭原告公 民告知書所指填土區域已滿何意？更不了解棄土填河為何所 指？
㈢平林一號（炎峰橋）堤防附近及石灼橋附近培厚之土石方， 係第三河川局依據「109年度烏溪水系風險評估報告」盤點 於烏溪中上游有平林一號堤防、雙冬堤防、石灼橋下游至國 六路堤右岸山坳及芬園堤防等四河段具有河川治理需求，其 中平林一號堤防及石灼橋附近等處為第三河川局所請，按環 評書土石方處理原則提供給鄰近公共工程使用，協助辦理培 厚作業。承前所述，平林一號（炎峰橋）堤防附近及石灼橋 附近培厚之土石方，該區域非屬本案開發範圍；培厚緣由， 係第三河川局基於管理單位權責及維護下游民眾安全，請參 加人就平林一號（炎峰橋)堤防附近及石灼橋下游右岸山坳 河段需培厚灘地以提升河防安全協助辦理培厚作業，參加人 按系爭環說書土石處理原則提供給鄰近公共工程使用，符合 系爭環說書、系爭環差報告之規範，未逾越環評範圍，更係 維護下游民眾安危，善盡行政機關維護人民安全之天職。而 北勢堤防堤前培厚兼施工便道，係因該區域河段經常遭大雨 後沖 毁，為了下游民眾安危，辦理堤前培厚，增加培厚區 域以防止再度遭到沖毀，影響民眾身家財產-係屬土石處理 原則之「計畫區域內使用」。
㈣原告指摘「開發單位未依照系爭環差報告記載，將工程土方 填倒系爭環差報告未允許之烏溪河道，土方填倒位置涵蓋相 機1及相機2位置，破壞河床原先生態，影響相機對於當地環 境之監測，且該區域做為環境監測對照區，若於對照區內進 行填土施工，如此將使對照區失去其應有之功能，而無法達 成開發單位於系爭環說書中對於周遭環境之持續監測承諾， 違反環評審查結論。」，惟鳥嘴潭計畫依照環評規定自106 年第1季起即委託監測單位艾奕康工程顧問股份有限公司辦
理施工前監測作業，106年第4季起因應計畫開工接續辦理施 工階段環境監測工作，截至目前仍持續辦理中，以利了解計 畫推動過程中對周遭環境之影響。而108年10月開工時，為 加強石虎數量的判識及活動區域的監測，主動評估於施工便 道靠近烏溪沿岸架設4台紅外線相機進行哺乳類動物監測， 監測單位自主於鳥嘴潭周遭架設25台紅外線自動照相機，辦 理施工階段監測工作，每季提出監測報告。原告指稱「4處 共8台相機」為錯誤資訊。又北勢堤防堤前培厚兼施工便道 未移動相機1及相機2位置，自108年10月迄今均位於同一地 點，從未移動。原告稱土方填倒位置涵蓋相機1及相機2位置 乙節，亦為錯誤資訊。況且，退萬步而言，公民告知書對於 工程土方填倒系爭環差報告未允許之烏溪河道，未嘗提出指 摘，按環評法第23條第8、9項，原告起訴此節，違反告知前 置原則，起訴不備法定要件。
㈤原告所提行政訴訟準備書狀，內容已逸脫系爭環說書、第一 次變更、系爭環差報告內容，而係以「烏溪流域整體改善與 調適規劃總報告」（下稱「烏溪總報告」）檢討烏溪左側北 勢堤防堤前、平林一號（炎峰橋）堤防附近及石灼橋附近之 土石方 之培厚工程，訴請將不該隨意堆置並損及石虎棲地 的土石方移除」。原告意圖將培厚工程描述成隨意堆置土石 方，此係對於烏溪總報告內容不甚了解，產生的偏誤。烏溪 總報告中表8-1就「土地洪氾風險」，『可依據土地其所在區 位之內水危害、外水風險等級、風險成因、國土功能分區及 使用現況(建成與否）等決定該土地較適宜之規劃方向、調 適手段、適用之土管工具』為對策或措施，烏溪總報告第四 章流域改善與調適策略與措施原則，第4.2節水道風險改善 與調適措施，六、擬定易沖刷災河段保護措施及提高災害應 變能力中敘明『烏溪主流於大里溪匯流口至國姓橋河段辮狀 河川特性明顯，河槽擺動幅度大，導致河道兩岸防洪設施基 礎保護工面臨洪水沖刷淘空流失威脅。應以「固堤先固灘」 之理念，針對水流直衝、灘地不足處設置丁壩挑流掛淤造難 及定期河道整理培厚灘地，加強堤防基礎、基腳之保護，但 橋樑上下游須避免大幅度疏濬。』基此，無論依烏溪風險評 估報告或烏溪總報告，揭示烏溪為左右擺盪溪河，建議第三 河川局針對水流直衝、灘地不足處，設置丁壩挑流掛淤造灘 及定期河道整理培厚灘地，加強堤防基礎、基腳之保護之治 理策略，後輔以治理機關依據當時現況河川及外部條件所提 出之可行方案後據以施行。為此，第三河川局按烏溪總報告 規劃水道風險改善與調適措施，遵照「固堤先固灘」，培厚 灘地，加強堤防基礎、基腳之保護規劃，於系爭環差報告中
納入培厚烏溪左側北勢堤防堤前，請求開發單位協助培厚平 林一號（炎峰橋）堤防附近及石灼橋附近之土石方，係針對 烏溪流域水土災情從源頭整治規劃，篤行水利機關善盡保護 人民身家性命安全天職，遑論，培厚工程均進行水理分析演 算確認不影響河防安全，絕非隨意棄置土石方等語。六、本件如事實概要欄所載，有原告立案證書及法人登記證書（ 本院卷一第47頁至第49頁）、被告102年2月19日公告（本院 卷起訴狀附件1上冊之第1頁至第2頁）、被告111年4月13日 環署綜字第1111048406號函（本院卷一起訴狀附件3上冊之 第5頁至第6頁）、原告公民告知書（本院卷一第34頁至第43 頁）、被告112年3月1日函（本院卷一第45頁至第46頁）等 附卷可稽，兩造就此部分事實且無爭執，應可採為裁判基礎 。原告主張參加人在北勢堤防堤前、炎峰橋與石灼橋附近堆 置土石，違反環評法第17條規定，且被告疏未依同法第23條 第1項、第2項規定執行職務等情，訴請判命被告作成對參加 人裁罰且命移除上開地點堆置土石之行政處分；被告、參加 人則均否認原告主張，並分別以上開情詞置辯，故本件應審 究之爭點，自為參加人在北勢堤防堤前、炎峰橋與石灼橋附 近堆置土石，是否涉有未依系爭環說書、環差報告所載之內 容及審查結論切實執行？被告未對參加人裁罰及命移除土石 ，是否疏於執行職務？原告訴請判命被告作成對參加人裁罰 、命移除土石之行政處分，是否有據？
七、本院之判斷：
㈠原告公民告知及請求被告執行之內容的確認： ⒈環評法第23條第8、9項規定：「（第8項）開發單位違反本 法或依本法授權訂定之相關命令而主管機關疏於執行時， 受害人民或公益團體得敘明疏於執行之具體內容，以書面 告知主管機關。（第9項）主管機關於書面告知送達之日 起60日內仍未依法執行者，人民或公益團體得以該主管機 關為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向行政法院提 起訴訟，請求判令其執行。」環評法第23條第8項所謂主 管機關疏於「執行」，係指開發單位違反該法或依該法授 權訂定之相關命令而構成要件該當時，主管機關疏忽怠為 執行其法律效果而言，故應視受害人民或公益團體所申請 主管機關疏於執行之具體內容，個案認定其所主張主管機 關疏於執行行為之性質，以正確適用相關規定。至有關該 訴訟之類型選擇，應與受害人民或公益團體所申請主管機 關疏於執行之具體內容相互對應，亦即視其所申請主管機 關應為具體措施之法律性質究屬行政處分或事實行為，而 分別提起課予義務訴訟或一般給付訴訟，始符合系爭規定
要求受害人民或公益團體須先以書面告知主管機關疏於執 行法令之「具體內容」的立法本意，據以實現環評法為預 防或減輕開發行為對環境之不良影響，落實環境保護之立 法目的，並保障開發行為可能影響範圍之人民生命、身體 、財產的安全。
⒉查原告於112年1月10日向被告提出公民告知書，其主旨略 以「……依環評法第23條第8項規定，告知貴署應就經濟部 水利署中區水資源局提出之『烏溪鳥嘴潭人工湖工程計畫 』中『棄土填河川行水區』（下稱棄土填河）違反環評法第6 條登載不實、同法第17條違反承諾事項且該行為未依同法 施行細則第37條辦理環境影響差異分析報告，請求行政院 環境保護署依法裁罰並轉請目的事業主管機關，命其停止 實施開發行為……」，另於內文「貴署疏於執行之法令與具 體內容」項下，則分別說明略以：①有關環評法第20條、 第7條部分：參加人並未登載棄土填河內容，而逕向目的 事業主管機關提出「烏溪鳥嘴潭人工湖工程計畫環境影響 差異分析報告」，此乃不實之記載，惟被告未依環評法第 20條規定辦理，顯有疏於執行職務之違法。②有關環評法 第23條第1項第1款、第17條第1項第1款部分：參加人未依 照環評結論切實執行，惟被告未依環評法第23條規定辦理 ，顯有疏於執行職務之違法等情（本院卷一第37頁、第41 頁）。對照原告指摘之參加人「棄土填河」作為，可認原 告以公民告知書所主張被告疏於執行之具體內容，應包括 ①參加人在系爭環差報告為不實登載，被告未依環評法第2 0條規定執行職務。②參加人未依系爭開發行為之環境影響 說明書、系爭環差報告之內容及審查結果切實執行，違反 環評法第17條規定，被告未依同法第23條第1項第1款、第 2項規定，對參加人裁罰及轉請目的事業主管機關或自行 命參加人停止實施其開發行為。嗣原告提起本件行政訴訟 ，就顯與被告權責無關之環評法第20條規定部分並未主張 ，而以（變更後）聲明請求被告應作成對參加人裁罰並命 其依照系爭環說書、系爭環差報告所載內容，移除堆置於 烏溪左側北勢堤防堤前、炎峰前附近及石灼橋附近之土石 方之行政處分（本院卷二第234頁）。
⒊觀諸原告聲明內容，其係以參加人未依系爭環說書、系爭 環差報告內容及審查結論切實執行，指摘被告疏於執行職 務，故其請求被告執行者，當指參加人違反環評法第17條 之法律效果。至其訴訟類型，則為課予義務訴訟。 ㈡原告書面告知請求被告執行之具體內容，與本件起訴聲明應 屬一致：
⒈按受害人民或公益團體依環評法第23條第9項規定提起行政 訴訟，請求被告應為行政處分者，其性質屬課予義務訴訟 ，其聲明請求被告應作成之行政處分內容，必須與其前依 同條第8項規定，以書面告知被告應依法執行之具體內容 一致，始符環評法第23條第9項規定被告怠於執行職務行 為之構成要件。最高行政法院111年度上字第566號判決意 旨可資參照。
⒉查本件原告聲明訴請被告執行者，應包括環評法第23條第1 項第1款之法律效果，即裁罰（被告應作成對參加人裁罰 之行政處分）及限期改善（被告應作成命參加人依照系爭 環說書、系爭環差報告移除堆置於烏溪左側北勢堤防堤前 、炎峰橋附近及石灼橋附近之土石方之行政處分）兩部分 。審諸原告公民告知書中，就所主張參加人為依環評結論 切實執行而違反環評法第17條規定部分，已有詳細且清楚 指摘（參本院卷一第38頁至第40頁），並據此主張被告未 依環評法第23條規定辦理有疏於執行職務之違法（本院卷 一第41頁），原告對被告之書面告知，與本件起訴聲明一 致，應堪認定。
㈢原告訴請被告作成命參加人移除堆置之土石方的行政處分， 逾越被告依法令得行使之權限範圍：
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