至備位之訴乃係慮及上開行為倘非屬行政處分，而為事實行 為時，有受判決敗訴之虞，所合併提起不能併存之一般給付 之訴，業據原告訴訟代理人陳明在卷（見本院卷第158 頁） ，則先位聲明所請求被告所為之行為係行政處分，而備位聲 明所請求被告所為係事實行為，核該二訴其聲明及訴訟標的 俱無法相容併存，是原告為預備之合併，符合訴訟經濟之要 求，於法尚無不合，應予准許。被告抗辯行政訴訟之訴訟類 型業經定型化，排除預備合併之概念，係將訴訟類型與類型 化後之訴訟合併審理問題，混為一談，要無可採，首先敘明 。
㈡、先位之訴（課予義務訴訟）部分：
1、按原告之訴，有起訴不合程式或不備其他要件者，行政法院 應以裁定駁回之，行政訴訟法第107 條第1 項第10款定有明 文。次按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於 法定期間內應作為而不作為，認為損害其權利或利益者，亦 得提起訴願。」訴願法第2 條第1 項定有明文。所謂「應作 為而不作為」自係針對行政機關應為行政處分或特定內容之 行政處分而未作為，此觀訴願乃行政訴訟之前置程序，而行 政訴訟法第5 條所規定之課予義務訴訟，係明定以應為如何 之「行政處分」為裁判對象乙情自明，是提起訴願，以有行 政處分之存在為前提要件，至為灼然。原告主張訴願法第2 條第1 項包含所有之行政行為，不限於行政處分，乃有誤解 ，要無可採。
2、次按所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件 所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單 方行政行為，為訴願法第3 條第1 項及行政程序法第92條第 1 項所明定。至行政機關所為單純事實之敘述（或事實通知 ）或理由之說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項 敘述或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分，人民即 不得對之提起訴願，最高行政法院44年判字第18號、62 年 裁字第41號著有判例可資參照。另按行政機關作成之處分須 其他機關參與並提供協力者稱之為多階段處分。理論上限於 先前階段之行為符合：㈠、為作成處分之機關（即最後階段 之機關），依法應予尊重，且不可能有所變更者，即當事人 權益受損害，實質上係因先前階段行為所致；㈡、先前階段 之具備行政處分之其他要素；㈢、已直接送達或以他法使當 事人知悉者等條件始許當事人直接對先前之行為，提起救濟 。
3、查原告據民營公用事業監督條例第7 條及行為時煤氣事業氣 體售價審核作業要點第3 條（原聲請函誤載為第2 條）規定
（詳後述），於94年3 月1 日（94）北瓦進財字第00426 號 函所為，被告應於2 個月內依法簽具意見，並轉呈經濟部核 准其所提天然瓦斯售價調整案之請求，核該售價之調整程序 ，於經濟部核准前，固依法須經被告參與，而堪認為多階段 之行政處分。惟被告依上開規定應為之簽具意見、轉呈行為 ，純屬行政內部行為，並未直接對外發生法律效果；詳言之 ，有關民營公用煤氣事業之氣體售價調整案，係由經濟部決 定，該部所為准駁之決定，始直接對原告發生法律上效果， 被告初步之審查意見僅係經濟部作成決定前之參考，依法並 無拘束經濟部之效力，經濟部為中央主管機關，乃終局之決 定者，有權變更被告所簽具之意見，故被告應為意見之簽具 及轉呈行為，性質上實非行政處分，而僅係直接發生事實上 效果之事實行為。原告主張被告主導經濟部之決定，經濟部 之意見僅具補充意見云云，容有誤解，要無可採。 4、如前所述，原告擬請求被告所為之上開行為，並非行政處分 ，被告究否依其請求為該行為，對外亦不直接發生何法律效 果，從而被告以94年4 月11日府建二字第09411861600 號函 復原告：其基於自行裁量權，將原告售價案，併擬具初核意 見，函送市議會審議後，將市議會意見連同被告意見，函送 經濟部核定。原告之氣價調整案已轉請市議會審議，因迭有 市議員對原告之經營有意見，致遲未付委審查，被告仍會持 續洽市議會請其儘速審議，惟仍請原告主動積極洽市議會， 針對議員質詢之處予以澄清，以利儘速審議等情，縱係表達 被告拒絕原告請求之意，亦因不直接生何法律上效果，性質 上僅屬就其處理事實所為之觀念通知，而非行政處分，揆諸 首揭規定，原告自不得對之提起行政訴訟；訴願決定機關， 以非行政處分為由，依訴願法第77條第8 款規定，從程序上 駁回原告所請，自無違誤。原告復對該決定不服，提起本件 訴訟，乃欠缺實體判決要件，於法有違，應予駁回；並以較 裁定為嚴謹之判決方式駁回。又原告先位之訴既經駁回，其 備位之訴停止條件乃已成就，本院爰就其備位請求予以裁判 如後述。
貳、實體方面（備位之訴部分）：
一、原告主張：其係瓦斯經營業者，對於煤氣售價之調整有公權 利，即使煤氣售價自95年改為新制後，亦不影響本件程序之 權利保護必要。被告將原告瓦斯售價調整方案，送交市議會 審議，違反民營公用事業監督條例第7 條，有逾越裁量之違 法，並違反行政程序法第6 條。即使認為被告有權將原告瓦 斯售價調整方案，送交市議會審議，被告仍應於2 個月內依 法簽具意見轉呈經濟部。其未於2 個月內，將天然氣瓦斯售
價調整案簽具意見轉呈經濟部，已屬違法，諉過於市議會， 並無理由。原告因被告之違法不作為，遲遲無法調整天然瓦 斯之售價，已影響公司之經營與台北市煤氣事業之公平市場 競爭云云。
二、被告則以：原告依行政訴訟法第8 條提起一般給付之訴部分 ，程序上亦非合法。民營公用事業監督條例第7 條之規範目 的，非賦予民營公用事業有一對地方監督機關之公法上請求 權。況原告92年11月4 日北瓦進財字第1361號函所檢附之天 然瓦斯售價調整方案之計算基礎已不存在，日後依基本費及 從量費計收使用費，從量費復依中油公司供應公用天然氣事 業天然氣牌價同步調整，原告訴請對基礎變更之調整方案再 簽具意見轉呈經濟部，顯已因情事變更而無權利保護之必要 與訴訟之實益，自仍應予駁回。被告歷年來均依上述程序辦 理，亦為原告所明知及認同，本件被告無法將系爭售價調整 案簽具意見轉呈中央主管機關經濟部，顯非可歸責被告之事 由，於市議會未審議通過前，被告自無法將系爭售價調整案 簽具意見轉呈中央主管機關經濟部等語，資為抗辯。三、兩造不爭之事實經過：
原告係經營煤氣事業管理規則第2 條第1 款所指之煤氣事業 ，前於92年11月4 日以（92）北瓦進財字第1361號函檢附相 關文件，向被告提呈天然瓦斯售價調整方案，經被告依據市 議會60年12月7 日第1 屆第4 次大會臨時動議案決議及行政 院65年11月18日台（65）經9827號函釋意旨，擬具初核意見 並將本案送交市議會審議。惟市議會尚未將本案付委審查， 原告復於94年3 月1 日以（94）北瓦進財字第00426 號函， 請求被告應於2 個月內依法簽具意見並轉呈經濟部核准。被 告遂以94年4 月11日府建二字第0941186160 0號函覆原告以 請原告主動積極洽市議會，針對議員質詢之處予以澄清，以 利儘速審議等語。原告對於前揭函不服，提起訴願，經決定 不受理等事實，有經濟部煤氣事業執照、原告、被告上開函 及經濟部94年9 月22日經訴字第09406163890 號訴願決定書 等件影本附於經濟部卷及本院卷可稽（見本院卷第17、30 至59頁），自堪信為真實。
四、本院之判斷：
㈠、按人民與中央或地方機關間，因公法上原因請求作成行政處 分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟，此觀行政 訴訟法第8 條第1 項規定甚明。又給付判決判斷之基準時， 係以事實審行政法院言詞辯論終結時之法律及事實狀態為準 ，是「煤氣事業有左列情形之一者，得考量其氣體售價之調 整…㈢工資指數顯著變動或銀行利率與其合理利潤相差過鉅
等原因，致其合理利潤低於實有資本百分之六時。…」、「 煤氣事業依第二條規定調整氣體售價時，應依下列方式辦理 ：…應報請地方主管機關，簽具審查意見，轉請中央主管機 關核准。」固為原告於92年11月4 日行為時售價審核要點第 2 條第1 項第3 款及第3 條第1 款所明定，惟該要點嗣於94 年12月2 日修正，已刪除前開內容，改於新法第7 條制定公 式，而以基本費及從量費為基礎計算售價，則本院自不得再 適用修正前之規定以為論斷，先此敘明。
㈡、次按「凡民營公用事業，除法律別有規定外，依本條例監督 之。」、「左列各款之公用事業，除由中央或地方公營者外 得許民營：．．．五、煤氣。．．．」、「民營公用事業， 除應由中央主管機關直接監督外，以經營範圍所屬之直轄市 、縣（市）主管機關為地方監督機關，以中央主管機關為最 高監督機關。」、「民營公用事業，訂定或修正有關公眾用 戶之收費，及各項規章，應呈由地方監督機關，簽具意見， 轉呈中央主管機關核准。」、「煤氣事業之主管機關在中央 為經濟部，在地方為直轄市政府或縣（市）政府。」民營公 用事業監督條例第1 條、第2 條第5 款、第4 條及第7 條； 煤氣事業管理規則第4 條第1 項分別定有明文。如前所述， 本件原告請求被告所為上開簽具意見、轉呈行為，係屬事實 行為，茲應審究者，厥為原告是否具有請求被告為該等行為 之公法上權利，致該給付義務之違反，損害原告之權利？㈢、按「公用事業及其他有獨占性之企業，以公營為原則，其經 法律許可者，得由國民經營。」憲法第144 條定有明文。核 原告所經營之煤氣事業，乃屬生活必需品，為公用事業之一 環，原屬國家給付行政之範疇，係例外許可國民經營，是制 定有上述民營公用事業監督條例以為監督；依該條例第2 條 第5 款、第4 條、第7 條等規定並訂定有管理規則（見該規 則第1 條）以為對煤氣事業管理之依據。依該規則第18 條 第1 至3 項、18條之1 規定：「煤氣事業供應之氣體費率分 為基本費及從量費。基本費之計算公式如下：每戶每月基本 費＝ (表外管汰換作業成本＋計量表成本＋抄表成本＋收費 成本＋定期安全檢查成本＋資訊服務成本＋按費率基礎分離 之資金成本)／ 用戶數／12。從量費之計算公式如下：每單 位從量費＝ (氣體作業成本＋貯存作業成本＋輸配作業成本 ＋維修作業成本＋按費率基礎分離之資金成本)／ 全年配氣 量。」、「煤氣事業因組織、業務或營運情況之顯著變動， 致其經營天然氣供應業務所收取之基本費或從量費不足以回 收營運成本及資金成本時，得申請調整費率，並依中央主管 機關規定應檢附之相關文件，報請地方主管機關，簽具審查
意見後，轉報中央主管機關核定。」可知，煤氣業者有關煤 氣售價之訂定，非得自由決定，而係繫之成本支出而為計算 （原告行為時之售價審核要點第2 條第1 項、第3 條規定已 經修正，於本院為裁判時已不得適用，業於前述）。是煤氣 業者於特定之法定事由下，雖得為售價之調整；然依上開規 則第18條之1 及民營公用事業管理規則第7 條規定，須經中 央主管機關即經濟部之核定或核准，以監督其無違民生需求 之基本目的。原告為煤氣業者，雖係公用事業，然係從事私 經濟活動，其售價之訂定本屬私法範疇，僅受有上開公法規 定之限制，是原告主張其有調整售價之「公」權利，已無可 採。
㈣、縱依民營公用事業監督條例第7 條：「民營公用事業，訂定 或修正有關公眾用戶之收費，及各項規章，應呈由地方監督 機關，簽具意見，轉呈中央主管機關核准。」規定以觀，原 告就其所營公用事業收費之調整，固非不得依該規定，請求 中央主管機關即經濟部為核准與否之處分；然就其於本件所 為，請求被告為簽具意見及轉呈經濟部核准之行為而言，則 屬行政內部行為，前已述及，原告並不因該規定而取得令被 告為一定行為（簽具意見及轉呈行為）之權利。遑論該條之 規範目的在於保護消費大眾，而非公用事業經營者；蓋公用 事業費率之調整，影響一般國民生活及社會物價水平甚鉅， 事涉公益，且有區域性差異，故明文規定其費率之調整應經 地方監督機關簽具意見後轉呈中央主管機關核准，自非賦予 民營公用事業有一對地方監督機關之公法上請求權。更無庸 論原告所請求被告簽具意見之92年間所提之天然瓦斯售價調 整方案，於94年12月2 日審核售價要點修正後，即使調整輻 度相同，惟就售價調整計算結構已因法規修正而有所不同， 業據原告訴訟代理人陳明在卷（見本院卷第178 頁），此時 強令被告就該未依法變更之調整方案簽具意見，轉呈經濟部 ，無非使被告行無益之行政程序，而為國家資源之浪費。五、綜上所述，原告92年所提瓦斯售價調整案，因情事變更，並 無請求被告為簽具意見、轉呈經濟部之公權利及實益。從而 其請求被告應就其92年11月4 日北瓦進財字第1361號函所檢 附之天然瓦斯售價調整方案，簽具意見，轉呈經濟部核准， 為無理由，應予駁回。
六、至兩造其餘就被告將原告瓦斯售價調整方案，得否裁量送交 市議會審議，並因市議會之延宕未決，而致無法將該案轉呈 經濟部審核之攻擊及防禦方法，經核與本件判決結果不生影 響，故不予論究，附敘明之。
據上論結，本件原告先位之訴為不合法，備位之訴為無理由，依
行政訴訟法第107 條第1 項第10款、第98條第3 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 7 月 11 日 第七庭審判長法 官 黃本仁
法 官 黃秋鴻
法 官 林玫君
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中 華 民 國 95 年 7 月 11 日 書記官 黃明和
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